宋代府州行政机构的衙署布局与运作
——以《景定建康志“府廨之图”》为例

郑庆寰

在中国传统社会，府州官员的衙署不仅作为官员办公的场所，同时也是官员政务处理的空间，是权力象征的建筑物。①关于“宋代政治空间”的研究可参见[日]平田茂树撰，林松涛译《解读宋代的政治空间》，[日]平田茂树：《宋代政治结构研究》，上海：上海古籍出版社，2010年，第289-333页。这种政务空间即能体现官员本身的职能与地位，也能体现宏观政策的演变。

宋代府州僚佐的办公机构融合了晚唐五代府州僚佐及藩镇僚佐机构的建制。唐代府州僚佐机构在藩镇使府出现后，发生了巨大变化。特别是“安史之乱”后，内地开始大量设置节度使、观察使、防御使、团练使，这些使职都拥有自己的僚佐机构。由于他们还兼任治州刺史，同时还拥有刺史僚佐。这样府州僚佐机构演变为以刺史为主的“州院（府院）”系统和以节度、观察、团练、防御诸使为主的“使院”系统。此外，不兼任节度诸使的刺史还兼任军事使职，设有“军事院”僚佐机构。唐五代的地方文职僚佐机构呈现设置复杂化、职能交叉化等特点。北宋建立后，宋廷在州府设有“州院（府院）”和“使院”两个僚佐系统，在军、监则设有“军院”或“监院”僚佐系统。本文以“州府院”一词统称之。这里需要特别指明的是，宋代“军院”与唐代“军院”或“军事院”不同。唐代“军事院”在宋代已不存在，“军事院”僚佐被并入到“使院”，军事判官、军事推官成为宋代使院幕职官一员。

本文拟从建康（江宁）府官衙布局入手，探讨宋代幕职官的办公衙署及其机构的运作，并讨论宋代州府主要行政机构的设置及府院（州院）与使院的关系。

宋代府州使院在宋代地方行政中处于何种地位，起到何种作用，与其他府州僚佐机构的关系，特别是与府院（州院）之间的关系如何？若想弄清这些问题，须先了解宋代府州主要行政机构的设置及各机构的职能分工。关于宋代府州主要行政机构的建制与源流，南宋朱熹（1130—1200）曾有过自己的概括：

唐制：某镇节度使，某州刺史、观察使，（此藩镇所称。）使持节某州军州事，（此属州军所称。其属官则云某州军事判官，某州军事推官。今尚如此。若节镇属官，则云节度推、判官，以自异于属州。）使与州各分曹案。使院有观察判官、观察推官，州院有知录，纠六曹官，为六曹之长。凡兵事则属使院，民事则属州院，刑狱则属司理院。三者分属，不相侵越。司法专检法，司户专掌仓库。然司理既结狱，须推、判官签押，方为圆备。不然，则不敢结断。本朝并省州院、使院为一。如署衔，但云置某州军州事。军州事，则使院之职也。自并省三院，而州郡六曹之职颇为淆乱，司法、司理、司户三者尚仍旧。知录管州院事，专主教民，今仍管仓库，独为不得其职。所以六曹官惟知录免二日衙，以其职尊，故优异之。此等事，史书并不载，惟杂说中班一二。旧尝疑州院即是司理院。后阅《范文正公集》，有云，如使院、州院宜并省归一，方知不然。因晓州院、使院之别。（使院，今之佥厅也。）凡诸幕职官皆谓之当职官。如《唐书》所云，有事当罚，则诏云自当职官以下次受罚；有事当赏，则云当职官以下以次受赏，谓自推、判官而下也。①黎靖德编，王星贤点校：《朱子语类》卷128《本朝二·法制》，北京：中华书局，1986年，第3073-3074页。

朱熹认为唐代地方行政机构主要包括使院和州院，使院与州院“各分曹案”，“凡兵事则属使院，民事则属州院”，这与前文的分析可相互印证。不过他认为司理院也源于唐代，则存在疏误。严耕望和苗书梅都讨论过司理院问题，并指出了朱熹关于司理院设置时间的看法有误。②严耕望：《唐代府州僚佐考》，载《严耕望史学论文集》，上海：上海古籍出版社，2009年，第360-361页；苗书梅：《宋代的“使院”、“州院”试析》，《宋代文化研究》第17辑，2009年，第174-175页。司理院应是北宋建立的州级司法机构，其前身是五代以来的马步院系统。③关于五代马步院的研究可参见杜文玉《五代十国制度研究》，北京：人民出版社，2006年，第194-196页；关于宋代司理院和司理参军的研究可参见贾文龙《卑职与高峰：宋朝州级属官司法职能研究》，北京：人民出版社，2014年；程彩利：《宋代司理参军制度研究》，河南大学硕士学位论文，2009年。宋太祖开宝六年（973）七月，以“诸道州府任牙校为马步都虞侯及判官断狱，多失其中”，诏罢马步院，改为司寇院，长官为司寇参军。④《续资治通鉴长编》卷14，开宝六年七月壬子朔，北京：中华书局，2004年，第305页。太宗太平兴国四年（979），又下诏“改司寇参军为司理参军，以司寇院为司理院”。⑤《续资治通鉴长编》卷20，太平兴国四年十二月丁卯，北京：中华书局，2004年，第466页。

朱熹在谈到唐代地方机构的司法审理程序时，又认为“司理既结狱，须推、判官签押，方为圆备。不然，则不敢结断”。这应是宋代司理院和使院之间的关系。司理院长官司理参军审理结案后，需将相关案件文书呈送使院判官、推官签押，这样案件文书才可生效。

另外，所谓“凡兵事则属使院，民事则属州院，刑狱则属司理院。三者分属，不相侵越”，后来又“并省州院、使院为一”。当指宋初将藩镇使院系统和原来的州院系统划归长吏“知某州军州事”掌管。虽然北宋使院与州院都隶属于府州长吏，但它们在行政建制上仍为独立的机构，各有所掌。宋代“州院”分曹处理政务，长官为录事参军，属官一般为司户参军、司法参军。而司理参军在司理院办公，不属州院僚佐。“使院”则分案，长官为签书判官厅公事，简称“签判”，若无“签判”也可以“判官”领使院事。使院属官主要是由唐代藩镇文职僚佐转化而来的幕职官组成。北宋神宗时期，由州院、使院、司理院组成的州级僚佐为：判官、推官“掌受发符移，分案治事”；录事参军、司理参军、司户参军“掌分典狱讼”；司法参军“掌检定法律”，这些僚佐“皆以职事从其长而后行焉”。①《宋会要辑稿·职官》47之11至12引《神宗正史职官志》。哲宗元符元年（1098），国子监丞毕仲愈就曾建议诸州置六曹参军；右司郎中吕温卿也“请诸路监司及诸州县依省部六曹所主事务格目，分作六案”。②《续资治通鉴长编》卷501，元符元年八月甲辰，北京：中华书局，2004年，第11946页。这一建议在徽宗时期才得以实现。徽宗崇宁四年（1105）闰二月，诏令州县仿尚书六曹分六案。③《宋史》卷20《徽宗本纪二》，北京：中华书局，1977年，第373页。至此天下府州“州院”分为六曹。

朱熹从泉州同安县主簿开始，曾多次任职于地方，地方行政阅历丰富，对当时地方的行政建制应较为熟悉。但从前引论述可见，他对北宋州级地方行政机构的设置却有不甚明了之处，常常混淆唐代与北宋的制度。可见在朱熹生活的时代，至少在地方行政机构建制上较之北宋时期已发生较大的变化，其中许多内容南宋时人也已不甚了了。

除朱熹对宋代府衙机构有所讨论外，南宋后期理学家黄震（1213—1281）也曾论及州府、州院与使院的关系。他在征引了朱熹的说法并表示同意后，还进一步论及：“唐制，持节某州诸军事尽以节度使统支郡之权，而其属为两。今之职官，唐使院也；今之曹官，唐州院也。州院于今为录事参军之居，使院于今为佥厅，不以使院称之，唯都吏孔目官所居尚名使院，即其遗称也。”④黄震：《黄氏日钞》卷59《读文集一·韩文·书启·上张仆射书》，影印文渊阁四库全书本，第708册，第472页。他指出使院在南宋时期的演变，“使院于今为佥厅”。

分析了朱熹等人的论断后，还需进一步了解宋代府州行政机构布局和功能。下文就以文献记载较为全面的南宋建康府为例，讨论宋代府州衙署的基本布局，以期解释前文所提之问题。

宋太祖开宝八年（975）十一月二十七日，北宋平定江南，“以李煜故府为昇州治”。⑤马光祖等：《（景定）建康府志》卷24《官守志一·府治》，《宋元方志丛刊》第2册，北京：中华书局，1990年，第1708页。真宗天禧二年（1018）二月诏改为江宁府，置建康军节度。高宗建炎三年（1129）五月又诏改为建康府，节镇旧号如故。绍兴三年（1133）“以府治建为行宫，以转运衙改为府治，在行宫之东南隅，秦淮水之北。凡留守、知府事、制置使、安抚使、宣抚使、兵马都督皆治于此”。南宋初因建康府治被高宗用作行宫，因此改建原来江南东路转运司衙署为新府治。《景定建康志》所载“府城之图”，⑥马光祖等：《（景定）建康志》卷5《建康图》，北京：中华书局，1990年，第1378页。清晰地展示了建康府衙署所在的地理位置和布局。建康府衙署位于子城的中心区域，靠近高宗所修行宫，这种布局与北宋都城开封府、南宋都城临安府十分相似。三府府治都位于子城中心，这可能与府治作为一府之权力中心有关，但它们都靠近宫城，又表明这种权力要依托在皇权之下。

南宋由于受到金及蒙元的军事威胁，处于交战前沿的建康府成为屏障首都临安的主要城市和前沿指挥中心。乾道元年（1165）九月二十八日，端明殿学士、知建康府汪澈曾如此描述建康府的地理位置：“当舟车之会，控扼之冲，其中宫阙之严，官府之重……”⑦《宋会要辑稿·方域》9之13。可知建康府在南宋的重要地位。其府治也是集留守、知府与诸使职等官署于一地，布局也较一般府州复杂。由于文献中未见有从绍兴三年易地移建以后复又大规模改建的记录，因此估计南宋后期《景定建康志》附图“府廨之图”所记载的衙署布局，从南宋初至景定年间一仍其旧：建康府府治的基本格局以知府官署为核心，这与其在建康府行政中的地位相匹配。

建康知府正衙为设厅，是一府长吏办公的正厅。设厅作为“太守正厅”，①程大昌：《演繁露续集》卷6《谈助·兵厨》，影印文渊阁四库全书本，第852册，第246页。南宋史学家李心传（1167—1244）曾将禁中垂拱、崇政二殿与设厅加以对比。②李心传撰，徐规点校：《建炎以来朝野杂记·乙集》卷3《垂拱崇政殿》，北京：中华书局，2000年，第554页。宋代禁中之垂拱殿为“常日视朝之所”，崇政殿为“阅事之所”，③《宋史》卷85《地理志一·京城》，北京：中华书局，1977年，第2098页。我们据此可推知设厅也应是知府日常办公、议事之所。位于设厅后的清心堂是知府处理完政务后临时休息的场所。南宋程公许（1181—1251）在写给长官崔与之（1158—1239）的诗中有云：“文书晓夜来急急，吏衙事繁牍山积。那知退食清心堂，万卷敷床客满席。”④程公许：《沧州尘缶编》卷6《七言古诗·送崔吉甫外刺安康分韵得客字》，影印文渊阁四库全书本，第1176册，第957页。此句虽是诗人文学性描述，但反映出清心堂是衙署长官的“退食”之所，也可看出衙署官吏日常公务繁忙，需要处理的文牍堆积如山。在清心堂的东侧“有室三楹”名曰“学斋”，知府“读书于此，延客于此，间亦治事于此”，⑤马光祖等：《（景定）建康志》卷24《官守志一·杜公杲记学斋》，北京：中华书局，1990年，第1710页。也应为临时议事场所。穿过清心堂是府衙的中堂——忠实不欺之堂，作为知府日常会客的场所，成为知府衙署的分界线，将衙署分为办公区域和休息区域。这些建筑作为建康知府日常政务活动的空间，是职能展开的主要场所，也是一府最高权力的象征。

知府正衙设厅东西两侧为廊，一般廊内设有诸吏舍或诸库，这是当时州府衙署的一般格局。如南宋初年李纲（1083—1140）主持修缮洪州衙署，“洪州素无吏舍，止以设厅前廊屋为之，难以检察，因规度，都厅之南造吏院三十间以居群吏，却以设厅前旧吏舍分置甲仗、激赏、营田、仪从、添赐等库”。⑥李纲：《梁溪先生文集》卷104《奏议·与李尚书措置画一札子》，舒大刚主编：《宋集珍本丛刊》第37册，北京：线装书局，2004年，第200页。可知洪州府衙布局与建康府相似。

设厅正前方为戒石亭，亭内立有戒石。绍兴二年（1132）六月，宋廷“颁黄庭坚所书太宗御制戒石于郡县，命长吏刻之庭，置之座右，以为晨夕之戒”。⑦《建炎以来系年要录》卷55，绍兴二年六月癸巳，上海：上海古籍出版社，2006年，第739页。其所刻内容为：“尔俸尔禄，民膏民脂。下民易虐，上天难欺”，⑧洪迈：《容斋随笔·续笔》卷1《戒石铭》，北京：中华书局，2005年，第220页。并立于厅事之南，谓之戒石铭，用来告诫州县官员。戒石铭正南方向为仪门，即“戟门”，“左右列戟，惟郡守出入则开”，⑨张铉：《（至大）金陵新志》卷1《地理图·行台察院公署图》，《宋元方志丛刊》第6册，第5293页。其前设有“州县官于此下马碑”。⑩周必大：《周益公文集》卷46《题祖妣秦国潘夫人书》，舒大刚主编：《宋集珍本丛刊》第49册，北京：线装书局，2004年，第164页。

仪门之西侧为建康府都厅（都佥厅），是知府和幕职官议事的场所。北宋末期，都厅被改称为佥厅，使院则成为吏员的办公机构，这在前引黄震的叙述中已经有所了解。北宋徽宗宣和三年（1121）四月，怀安军奏曰：“尚书省公相厅改作都厅，内外都厅并行禁止。契勘本军职官目前并于都厅聚议文字”，“欲将本军都厅改作签厅（佥厅）为名。”①《宋会要辑稿·刑法》2之80。诸路后来都依此改都厅为佥厅。北宋“都厅”作为长贰与幕职官“聚议文字”“签书文檄”的场所，②北宋哲宗元符元年（1098）诏曰：“通判、幕职官，令日赴长官厅议事及都厅签书文檄”，《宋史》卷167《职官志七·通判》，北京：中华书局，1977年，第3974页。在改称“佥厅”后，依然作为府州长贰与幕职官联合治事之所。③潜说友：《（咸淳）临安志》卷53《官寺二·幕属官厅·都厅》，《宋元方志丛刊》第4册，第3828页；施宿：《（嘉泰）会稽志》卷一《佥厅》，《宋元方志丛刊》第7册，第6732页。建康府都厅（都佥厅）位于知府官厅和建康府吏舍之间，其规模和结构在文献中有所记载：都厅正厅为间五，堂为间七，航斋设其中，宾序环其列，吏舍翼其旁，总百有四楹。④马光祖等：《（景定）建康志》卷之25《官守志二·制使姚公希得任内创修建康府都佥厅记》，北京：中华书局，1990年，第1748页。建康府都厅之所以这样布局，与都厅的功能和地位有关。知府、通判、幕职官每日在设厅议事后，还要赴都厅共同签书文檄，为了保证政务运行快捷通畅及保密，都厅的距离就必须临近设厅。此外，由于日常文书处理需要胥吏参与，胥吏处理的文书就放置在吏舍之中，《庆元条法事类》中有相关的敕令规定：“诸被差赍公文取索，并于所属当官投下，不得直入吏舍擅检文书者。”⑤谢深甫：《庆元条法事类》卷第10《职制门七·辄入官舍·职制令》，《中国珍稀法律典籍续编》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002年，第179页。所以建康府吏舍也设在靠近都厅的地方，方便胥吏在都厅办公和传递文书。凡涉及“镇邦国，施教化，统理所部之县”的文书，需由建康府长贰和幕职官“咨画诺焉”。⑥马光祖等：《（景定）建康志》卷25《官守志二·制使姚公希得任内创修建康府都佥厅记》，北京：中华书局，1990年，第1748页。在都厅签署文件是府州日常政务处理最为重要的环节，也是政令出行前最后一个环节。文书签署后就由设于都厅东侧的授事房负责下发到相关办事机构或者诸县。

仪门的正南面对应着府门，府门为建康府衙署的正门，其旁有鼓角楼。建康府大衙门的东西两侧各设有一个拨发房，西边拨发房旁为颁春亭，东边拨发房旁为手诏亭。当时府州县门前都立有手诏亭和颁春亭，分别是用来公布朝廷所下诏敕指挥和劝农诏敕的场所。

建康府衙正门的西侧依次为通判西厅、节推厅、知录厅朝南排列；东侧此次为通判东厅、签判厅、察推厅朝南排列。建康府作为“陪京大府”“匪它郡比”，⑦马光祖等：《（景定）建康志》卷24《官守志一·职官厅》，北京：中华书局，1990年，第1718页。幕职官的设置自然更加健全，设有签书建康军判官厅公事、节度判官、节度推官、观察推官，还另有添差节度推官一名。签判、节度推官，观察推官日常政务处理是在各自的官厅：签判厅、节推厅，察推厅进行。幕职官除了在各自官厅处理文书外，还要在都厅（都佥厅）与知府、通判共同签署文件。

建康府诸曹官有录事参军、司户参军、司法参军各一员，司理参军二员。这些曹官作为长贰的重要佐官，他们的职能偏重于庶务，即具体政务的操作，这与幕职官的职能有所不同。诸曹官职能的特性也决定了他们政治空间的范围。一般性的政务活动都是在自己的衙署完成，不像幕职官除了有自己的衙署外还有进行文件签署的官厅。我们根据“府廨之图”（图一）中诸曹官衙署的布局，可知这些衙署也分布在知府官厅的两侧。如左司理院“在府治大门里之右通判西厅之后”，右司理院“在府治大门里之右知录厅之后”。①马光祖等：《（景定）建康志》卷23《城阙志四》，北京：中华书局，1990年，第1698页。司户参军的办公衙署司户厅位于建康府治的最东侧，靠近府廨的外墙。诸曹官的官厅除了知录厅以外，皆比幕职官厅更加远离知府衙署，这应与诸曹参军在地方官僚体系中的地位有关。

图一“府廨之图”③马光祖等：《（景定）建康志》卷五《府廨之图》，第1379页。

江天健在总结南宋府州官衙时指出：“宋代郡治官廨大都在子城里面，坐北朝南，由仪门进入，仪门外两侧设有手诏亭、颁春亭，设厅直对仪门，为郡署办公地方，仪门与设厅之间，树立官箴戒石；设厅后面有宅堂、堂庑、楼阁、亭榭、水池等，便厅则为休息宴游的场所。简而言之，当时地方官廨系由办公厅舍、生活住宅及园林院落等所组成，包含了处理公务、家居生活、休闲游憩以及招待宾客等空间功能”。②江天健：《宋代地方官廨的修建》，台湾新竹师范学院社会科学教育学系《社会科学教育学报》2000年第3期。

从总体布局上看，建康府知府及其属官衙署大体上可以分为三个部分：从建康府正门开始，经仪门、设厅、清心堂、忠实不欺之堂，静得堂为建康府的中轴线，是知府日常活动的区域。整个区域呈坐北朝南，前堂后寝的特点，并分为礼仪宣教场所，政务处理场所，会客、休息场所，基本上遵循大堂——中堂——后堂的模式。①袁琳：《南宋江南地区府州治所的规模和布局初探——以〈宋元方志丛刊〉中方志地图为研究对象》，《科学发展观下的中国人居环境建设——2009年全国博士生学术论坛（建筑学）论文集》，第327页。虽然这种模式在宋代还不是很规范，但它奠定了明清州县官衙布局的基础。这条中轴线的西南角和东南角，即“府廨之图”左下角和右下角两个区域，为知府属官的主要活动场所：左下角为通判、节度推官、知录事参军、司理参军以及吏人的办公区；右下角为另一通判及签书判官厅公事、观察推官、司户参军的办公区（图二）。

图二“府廨之图”简图②马光祖等：《（景定）建康志》卷五《府廨之图》，第1379页。

通过对府州行政机构的设置及建康府衙署布局的分析，可以对宋代府州的行政机构的设置有一个初步的认识，这有助于更好地了解宋代地方行政机构的运作，动态地分析宋代的历史。