整体性智治：市域警务治理的现代化路径

黄济深，谭羚雁

（中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110854）

随着我国社会步入数字化转型期，市域警务治理亦朝着数据化、智能化与精准化的方向改革与发展。如何更好地运用云计算、大数据、人工智能等新一代信息网络技术赋能市域警务治理，探索契合当前市域警务发展现状的治理范式与进路已经成为公安学界需要思考的重要时代命题。当前，基于整体性治理理念的数字智治改革蔚然成风，其在数据共通共享、风险动态感知、部门资源整合、体制机制创新及流程合理高效等方面有不可比拟的独特优势，对推动市域警务治理向智能、精准、高效转型具有重要意义。

一、市域警务治理现代化问题的提出

改革开放以来，随着中国城市化的不断提升，市域层级的公共事务和社会问题急剧增加，城市治理已经成为具体落实治理体系和治理能力现代化的重要路径选择。如何进一步推进以人为核心的韧性城市建设，增强城市社会的风险控制能力，并通过市域社会治理结构和机制的改进强化治理能力[1]，最终实现城市治理的现代化转型，日益成为理论学界和实践领域的热议话题。作为对城市社会治理结构的创新优化与调整，市域社会治理既能系统地统筹各方资源，又能有效应对治理活动过程中出现的常态化与非常态化状况[2]。市域社会治理现代化的改革发展不仅正当其时，也势在必行。

在建设更高水平平安中国的总体目标要求下，市域警务治理作为市域社会治理中的重要一环，其发展成效不仅关乎城市社会的平稳安全有序，还直接决定良好的市域社会治理局面能否形成。因此，市域警务治理随着市域社会治理这一重要时代命题的提出逐渐成为学界关注的焦点，市域警务治理的现代化也成为践行更高水平平安中国建设理念的题中应有之义。当前的市域警务治理应当与国家治理以及市域治理的总体格局同频同振，以实现自身体系和能力现代化为目标指引，对原有事关公共安全和治安秩序的一系列体制和机制进行系统性重塑，从而有效地履行好治安行政与刑事司法职能[3]。具体而言，市域警务治理的核心之义就在于以市域社会治理为宏观政策指引，以构建多元治理网络、推动智慧警务建设等治理手段和方式为依托，对城市场域内有关公共安全的各类矛盾与风险进行从源头至末梢的全流程处理，从而更好地助推城市现代化发展与建设。加强市域警务治理现代化的理论研究，对实现城市总体稳定运行与高速发展具有重要意义。

二、市域警务治理现代化的发展困境

步入新发展阶段后，社会主义市场经济的迅猛发展直接催动我国城市化发展速度持续提升，具体表现在两个向度：一是在城市数量上，大型城市与超大城市数量呈增长态势；二是在城市规模上，治理范围与管辖区域逐步扩大，城镇一体化特征显著。市域警务治理在此进程中也有巨大的变革与创新，如管理体制逐步优化、治理效能显著增强等。虽然当前的市域警务治理活动初具规模，但城市系统的复杂性与发展的迅猛性也为市域警务治理带来诸多风险与挑战，如持续增长的人口数量所带来的管理要素激增、群众服务需求总量较大、治安隐患与风险识别能力有限等[4]。这无疑对市域警务治理模式改革以及现代化治理能力的提升提出了极大挑战。

（一）警务治理能力有限，无法统筹协调庞大的城市治理要素

城市治理要素主要包括人口、车辆、建筑设施及新兴产业与行业等，新态势下城市化进程给市域警务治理带来的主要风险就是治理要素数量呈现出持续上涨之势。此外，各个要素也并非独立存在，而是纵横交错，且易形成风险的集聚效应。而在纵向治理层级之中，城市处于承上启下的位置，直接导致越来越多的治理要素聚集于市域层级，这就对市域公安机关的战略规划、执法勤务和保障监督等警务治理能力提出了更高要求。然而，面对日益庞杂的治理要素，市域公安机关虽进行了一定的组织变革，但因其在治理能力上仍存在一定程度的局限性，导致无法对城市要素进行系统的统筹协调，可能会出现警务运行机制不够流畅、警务智能化程度不高、对要素背后的风险察觉不够灵敏、对非传统警情与新型犯罪处置不够得当等弊病。

（二）警务治理模式迟缓，无法适应飞速变动的城市治理场景

城市治理场景主要指由时间、地点等特定场景元素以及政府、公众及其他利益主体之间的关系和行为所构成的具体画面或特定过程。信息技术的迭代升级直接推动城市治理场景飞速变动，以网约车、共享电动车、移动支付工具、电商直播等为代表的新兴生活场景与方式层出不穷，一方面推动了城市的迅猛发展，另一方面也带来了一系列市域警务治理的新难点和痛点。面对这些新兴的城市治理场景，市域公安机关仍然按照以往传统的警务治理模式开展工作，在一定程度上会暴露出信息手段应用范围有限、情报收集质量不高、主动型警务模式建立尚未完善、警务体系运行缺乏问题导向等问题，致使警务模式发展相对迟缓。其引发的结果就是警务治理模式的变革程度落后于城市治理场景的高速变化，最终对良好市域社会治理局面的形成造成了一定的影响。

（三）警务治理体制僵化，无法解决高度跨界的城市治理问题

城市化进程的持续加速使市域警务治理问题愈发复杂，逐步呈现出“三跨”特征——跨职能部门、跨管辖区域和跨上下层级。虽然市域公安机关的警务治理体制进行了一定的调整，但仍然存在僵化等问题，对有效应对复杂的市域警务治理问题会产生一定的阻碍，具体表现为：一是当前的体制本质上仍然是以科层制为基础，由纵横两个维度共同构成一个指挥系统。在数据化背景下，这种传统体制暴露出来的问题是职能部门之间缺乏信息传递的媒介和统筹协调的中枢，从而导致部门职责交叉、职能分散、责任推诿，在应对具有高度跨界性特征的治理问题时会显得力不从心，最终使警务治理出现盲区。二是在现行警务治理体制框架下，“行政包干制”这一现象仍然存在，具体来讲就是上级公安机关将治理任务和责任以“发包”的形式传递到下级公安机关，而下级公安机关自身的治理能力较弱、可调动的治理资源较少，直接导致其出现职责任务与能力失去平衡的组织情境[5]，最终将影响治理的效能。

三、整体性智治：市域警务治理现代化路径的一种思路

市域警务治理虽初具成效，但仍然存在诸多问题，严重阻碍其自身治理效能的提升。因此，在顶层设计上，需要转变新的治理思维，构建新的治理范式。整体性智治作为整体性治理理论与新发展阶段下信息技术变革相耦合的治理模式，能够以韧性、敏捷与智慧的治理优势解决掣肘当前市域警务治理发展的问题与弊病，并有效助推市域警务治理的现代化发展。

（一）整体性智治的概念内涵与基本特征

随着数字化时代的来临，“效率悖论”①“效率悖论”是指在传统科层体制中，专业化分工虽然实现了组织结构的有序化，但会导致部门扩张以及交叉重叠，出现沟通障碍和协调困难，从而降低组织整体效率。、“责任悖论”②“责任悖论”是指在传统科层体制中，通过建立问责机制为责任人提供动力与压力，进而保障组织目标的实现。然而在实践中，由于不当激励，问责不但没能促使组织任务有效完成，反倒催生大量的避责行为。和“封闭与刻板”③“封闭”是指在传统科层制体系中，组织缺乏与外界的沟通交流，表现出明显的封闭特征。“刻板”是指传统科层体制在运行过程中，行政人员往往死板地执行行政命令，缺乏自主决策权，表现出死板、低效以及严重缺乏组织活力等特征。等传统科层制管理体系的弊病逐步暴露，治理活动出现明显的碎片化④“碎片化”原意是指完整的事物破成若干零片或碎块。本文是将“碎片化”一词置于公共管理的范畴之中，其内涵是各行政部门的功能、权力与资源等方面不但在数量特征上表现为大量的碎片，而且功能上也存在彼此交叉重叠的现象。此外，在实现组织行政目标的过程中也缺乏协同。特征。而云计算、大数据、区块链等新兴智能技术大大降低了部门内部以及部门与部门之间的协同联动成本，使得治理体系逐步向整体化方向发展，形成一个内部构成要素紧密联系的整体，有效地解决碎片化治理的难题[6]。此种既体现出整体性（破解碎片化治理难题），又具有智慧性（新兴智能技术广泛应用）的新兴治理范式，学界称其为“整体性智治”。具体来说，整体性智治的核心内涵是：将云计算、人工智能、大数据等新一代的信息技术深度嵌入到政府的治理体系与制度结构中，从而促进智治与传统治理深度融合，实现数据共通共享、流程再造优化、主动精准处置等预期治理效果。依托于整体治理与智慧治理的深度耦合[7]，整体性智治已然成为市域警务治理的新思路与新方向（见图1）。

图1 整体性智治的产生机理和概念内涵示意图

整体性智治的基本特征主要体现在三个方面：一是整体性，即通过协同、联动等机制设计，整合各类治理资源以及要素，打破治理过程中人为设置或自然存在的界限与壁垒，重点解决治理活动的碎片化顽疾；二是智慧性，通过治理过程中的技术嵌套，实现对城市问题的精准识别感知，并运用模型与算法提出有效处置对策与解决方案，从而实现治理活动的智慧化与智能化；三是全周期性，作为一个不断动态调适、形成周期性的治理循环，整体性智治应当构建“风险预警—问题研判—资源整合—问题处置—复盘优化”等各个环节之间组成的闭环管理系统，实现从源头到末梢的全过程治理，提高治理效能，促进善治局面的形成。

（二）整体性智治框架下市域警务治理现代化的目标选择

在当前的市域警务治理活动过程中，出现了如警务治理能力不足、警务治理模式滞后以及警务治理体制僵化等弊病与困境。而这些都归咎于以往如人力密集、粗放投入、被动应对、部门掣肘和经验决策等传统治理模式的阻碍。对此，整体性智治作为一种新兴治理范式，将有效解决因传统治理模式所带来的治理矛盾、困境与难题，并最大限度避地免治理资源的浪费。在整体性智治的理论嵌入与指导下，市域警务治理应从以下五个维度转变传统治理模式，实现治理目标的优化（见图2）。

图2 整体性智治框架下市域警务治理现代化的目标选择示意图

1.从人力密集转变为智能治理

人力密集型警务治理模式依靠的是投入大量警力，而非借助新兴的智能警务技术装备与设施开展侦查办案、治安秩序管理等警务工作。这种传统的依靠人力投入的警务治理模式忽视了新一代智能技术的关键作用，导致的直接后果就是治理活动粗放且收效甚微。在整体性智治的框架下，市域警务治理向“智能治理”转型，即推进智能技术与市域警务治理场景深度耦合，重视机器智能与社会智能的交互整合及互相赋能。在智能治理的目标指引下，市域警务治理活动将借助统一的公安云计算平台与数据中心，为各类型公安信息化系统资源创造统一、高效、精细、安全的运算环境[8]，最终可以有效解决部门之间信息交流不畅等问题，同时也避免了不必要的“人海战术”以及警力资源的浪费，从而实现市域警务治理的智能化转型，形成良好的市域社会智治局面。

2.从粗放投入转变为精细治理

作为城市治理的高级阶段，城市精细化治理是实现城市治理体系与治理能力现代化的必然要求。然而，市域警务治理过程中仍存在不做系统规划、一味地投入新兴装备与设施却缺乏精细管理的问题，直接导致警务科技投入与产出不成正比、资源被大量浪费。基于整体性智治的理论框架，市域公安机关应当大力推进警务治理精细化，促进市域警务精细治理局面的形成。精细治理的关键作用就在于：一是能够实现各类智能警务装备与设施的系统、高效管理，可以与当前的市域警务治理发展需求相互协调与匹配；二是能够对公众需求进行精细分析与研判，做到“精准定位发生区域、精准定位问题类型、精准定位主管部门”，保证群众诉求得到及时且准确的回应。市域警务治理的精细化转型，将有效解决城市治理过程中易出现的盲目与粗放问题，保障资源分配的合理、精准与细化，助推城市现代化发展。

3.从被动应对转变为主动治理

“被问题牵着走”的被动应对方式广泛存在于传统的市域警务治理实践活动过程中。比如，只注重打击而完全忽视预防的突击式与运动式治理、缺乏前期的预警研判工作等。这种“头痛医头、脚痛医脚”的被动治理方式直接导致警务效率低下且严重缺乏问题和目标导向。整体性智治的重要理念就是要对问题与风险进行前瞻性的预警分析与研判，提升治理的先前预见性，实现被动向主动的转变。主动治理，就是以数据整合与分析为基础，对城市公共事务进行先行研判，以最低的行政成本取得最大化的治理效能。作为一个新的治理目标，主动治理驱动着市域警务治理者要有效地找准问题、发现联系、探寻规律，并且能够迅速地对犯罪进行先期处置，对群众诉求做到“未诉先办”。市域警务治理实现主动性与敏捷性发展的良好效果，能够为城市稳步运行先行扫清治理障碍。

4.从部门掣肘转变为协同治理

当前市域警务治理问题与难点呈现出高度的跨部门特征。面对日益复杂的治理难题，部门间进行协作与协调的成本极大，存在着互相掣肘推诿等问题。这种传统治理方式的最大缺陷就是会导致大量行政资源被闲置与浪费、延误最佳的警务战机、不利于团结型组织文化的构建。在整体性智治理念的驱动下，协同治理强调市域公安机关各职能部门需摒弃过往的只顾部门利益、不顾整体效能的错误观念，把各部门看成一个内部互相协同配合的整体，从传统的碎片化思维转变为整体性思维。明确各警种与部门间责任分配、完善部门联动机制建设，能够有效破除部门间人为设置的壁垒、减少部门协同协作成本、促使协同与协作效率大幅提高，最终实现由以往的部门单打独斗、掣肘推诿向部门间高效、系统、智能化协同治理转变。

5.从经验决策转变为科学治理

因治理理念滞后，市域公安机关的治理决策往往过度依赖工作经验或个人主观判断。而市域警务治理的突出特点在于“变”，各类问题随着城市的飞速发展表现出高度的变动性。传统的经验决策在应对此种瞬息万变的市域警务治理形势时，滞后、失灵和失效等特征都会显现出来。实现治理活动的智慧化与科学化是整体性智治的重要精神内涵，当今的数字化时代更加强调治理活动不能仅凭少数人的经验判断，而要朝着科学治理目标迈进。科学治理的显著功能就是将借助物联网、云计算、大数据等新一代智能信息技术和专家智库团队来重构市域警务的决策机制，使决策既依托于智能设备的分析，又依托于专家团队的指导，做到人智与物智的统筹协调发展。警务治理决策的科学性与时效性的实现，能够避免治理的随机性与盲目性，最终有效推动市域警务形成科学治理的良好局面。

四、整体性智治下市域警务治理的现代化举措

在整体性智治的框架下，市域警务治理应当朝智能治理、精细治理、主动治理、协同治理和科学治理五个维度的目标迈进，从而实现市域警务治理的现代化。基于上述五个维度的目标，市域警务治理的领导者应当努力探寻相应的治理实践路径，加强整体性智治模式的构建，最终将实践路径与治理目标紧密相连，并有效推动市域警务治理现代化建设。

（一）建设统一的警务数据平台，促进数据资源互通共享

驱动整体性智治模式高效运行的关键在于治理过程中的信息和数据，然而作为孤立存在的信息与数据自身无法转化为市域警务治理的推动力。学界将信息与数据孤立存在的现象称之为“数据烟囱”，其含义就是各部门的信息化建设往往都是“关起门来自搞一套”，再受制于条块分割的行政体制，造成各部门的政务信息系统自成体系，好像一个个“烟囱”，并且“烟囱”之间也互不连通。此现象的产生是由技术、管理等多种因素导致。技术上的因素主要是缺乏统一的标准，导致大量数据因版本、格式等不统一而无法兼容[9]，工作人员重复上传数据的现象时有发生。管理上的因素主要包括部门之间由于风险或部门利益的考量而不愿进行数据共享。对此，市域公安机关应当建设统一的警务综合数据平台，使原本孤立的数据“活起来”是实现市域警务整体性智治的必要举措。具体来讲，就是要建立高效的数据平台与数据索引库，实现侦查办案部门、综合管理部门、警务保障部门等市域公安机关内部多警种的信息连通[10]，并通过公安内部网络与外部网络的融合，加速推进数据的互联互享。此外，在整合数据资源和建设平台的过程中，各部门应当摒弃以往互相设置障碍与壁垒的错误思想与做法，加强部门间的信息与数据共享机制建设，并对数据的格式、系统的版本等内容进行统一标准化。以浙江绍兴为例，绍兴市作为全国首批市域社会治理现代化试点城市，抢抓数字变革机遇，全面构建数据驱动、情指行一体化牵引的现代化警务治理体系，开拓出一条全新的“整体智治”之路。自2022 年以来，绍兴市公安机关按照“泛感知—一中心—一平台—N 应用”①“泛感知”是指广泛感知城市运行过程中出现的各类公共安全风险；“一中心”是指警务综合大数据中心；“一平台”是指情指勤舆合成作战平台；“N 应用”是指支持绍兴公安机关警务机制运行的各类智慧应用集群。的构建思路，构建全新的情指行合成作战体系，全量对接全市25 万路物联感知前端，建立与省公安厅“浙警智治”的数据通道，实时汇聚各类警务数据，形成全市统筹利用的警务大数据资源服务体系。

（二）构建纵横双向运行体系，提高警务联勤联动能力

整体性智治模式的构建不仅在于“智慧”——智能信息化的实现，更在于“整体”——打破碎片化体制的桎梏。没有整体性体制作为制度上的保障，智能信息化建设将缺乏施展空间。因此，应当加快构建公安机关纵向与横向的高效运行体系，推进整体性体制的建立，进而大幅度提高警务联勤与联动能力。

杭州市公安局上城区分局近年来对原有的警务运行体系开展变革，取得了显著成果。横向上，以大情报全面主导警务战略下的情指行一体化总机制为牵引，归并整合成新的“八个大部门”（情报指挥部、处突安保部、防控指挥部、犯罪侦查部、执法管理部、队伍保障部、政务服务部、护航发展部），部门间协作能力显著增强；纵向上，构建由“合成作战中心作为‘主脑’—大部研判分中心作为‘副脑’—派出所‘两队一室’模式作为‘小脑’”组成的纵向运行体系，实现纵向层级间信息、数据的快速传递与交流，提高快速反应能力。

针对杭州市公安局上城区分局的先进示范做法，不难分析出其中的运作机理和规律。纵向上，通过减少不必要的中间层级，构建扁平化的联动运行体系，加速推进纵向结构整体化：在市一级借助数据与信息警务技术打造作为顶层指挥系统的“智慧警务大脑”，并深度聚焦治理活动的最底层，挖掘信息资源，理清治理痛点与难点；在派出所与警务室这两个层级践行精细化治理理念，打造基层警务治理“微平台”，对社区居民的诉求进行系统化收集整合并及时反馈给上级部门。由此实现信息的自上而下与自下而上的双向融会贯通，最终有效解决因层级过多而导致的效率低下等问题。横向上，应着手解决部门林立以及职责交叉重复等问题，持续推进各职能部门以及各警种的大部制改革。针对市域警务活动中易出现的新型复杂犯罪以及社会治安风险，逐步尝试将传统的刑侦、经侦、禁毒等部门警种整合成“犯罪综合打击中心”，将传统的内保、治安、社区警务等部门警种整合成“社会治安防控中心”，实现部门信息的联通与整合，有效提高快速反应与作战能力。

（三）重构市域警务治理流程，形成高效闭环的管理体系

流程再造理论兴起于20 世纪90 年代，主要应用于企业管理活动中。该理论强调重新且彻底地分析与设计企业程序，促使企业变革并提高企业绩效，实现成本、品质、对外服务和时效上的重大改进。对于市域警务治理而言，面对体量庞大且复杂的城市治理问题，其自身的治理流程也需要再造重构，使治理过程中的各项环节紧密衔接，避免走向碎片化与零散化。具体来说，市域公安机关首先应当建立人工排查与线上预警等多渠道的发现机制，主动识别各类公共安全问题与风险，全面收集民意诉求；其次，针对各类问题与诉求，警务数据平台应迅速进行系统化与可视化分析，确定该问题或诉求是由独立部门负责还是由多部门联合处置；最后，及时将处置结果反馈给上级部门，并据此作为绩效考核的评价标准。紧紧围绕整体性智治理念，“前端线上线下多渠道发现—线上线下协同处置—将处理结果反馈给上级—事后总结并考核监督”的高效率闭环管理流程与体系，在处置突发公共安全事件中能够做到信息贯通与指挥流畅，保障城市发展的稳定运行。以滁州市公安局为例，2021 年以来，滁州市公安局坚持问题导向，始终着眼于警务效能提升，加强警务工作创新，再造警务治理流程，推动警务要素与资源向实战聚集。针对110 指令的警情、群众直接报案的警情以及日常巡逻发现的警情，减少过去在接处警过程中各项烦琐、缓慢的环节，由综合指挥室的指挥人员通过可视化综合指挥调度平台，及时调度街面巡逻民警或就近社区民警，做到快速响应与处置。此外，社区民警将工作中发现的各类违法犯罪线索及时反馈给综合指挥室，综合指挥室经过快速分析，将任务与指令派送给相应的案件办理部门，从而有效打通各警种的职责壁垒，实现警务治理流程的创新与再造。

（四）拓展多元警务治理主体，完善警务协同治理网络

湖州市公安局在推进市域警务治理现代化的进程中，遇到的较为突出的问题就是城区安置小区众多，人口结构较为复杂，管理难度大。针对此项问题，若按照以往“全能警察”的思路开展工作，即民警大包大揽、单打独斗式地开展工作，采取挨家挨户走访、蹲坑守候等传统手段，将会使问题更加复杂，警务效能会不增反降。而基于整体性智治理论，治理的体系化不仅强调政府部门纵横运行体制朝整体化迈进，更强调政府部门与其他社会治理力量形成治理共同体。所以，湖州市公安局以健全完善警务协同治理网络为主思路，通过积极拓展可以依靠的多元治理力量，促进治理主体朝多元化方向发展，从而推动民众和社会组织主动参与发现治理风险与解决治理难题。其具体做法：创新“数字警务+物联自治”治理新模式，将辖区内物业项目进行串联，通过智慧警务应用、“红黄蓝绿”四色监管与当地物业形成联合联治，成功化解了一系列矛盾。通过此实践案例分析可以得知，以整体性智治为理念指引，编织起一套警务协同治理网络对有效缓解一线民警压力、促进多元治理局面的形成以及避免以往线状管理体制造成的僵局具有重要意义。

（五）加强智能警务技术监管，降低警务治理技术负能

人工智能、云计算、物联网等技术催动城市化进程的发展，也促进市域警务治理提质增效。当前市域公安机关在公安战略决策、打击新型犯罪、治安风险态势感知与防范等方面已实现初步的技术赋能。然而，在实现技术升级和赋能的同时，技术自身也不可避免地带来技术负能。比如，“信息壁垒”现象时有发生、警务数据中存在着大量未清洗的数据垃圾、监管力度不足易导致数据权力滥用等。解决技术负能问题的最关键之处在于对数据以及数据平台的监督与管理。一方面，要对数据的性质、来源以及可靠性等内容进行必要的先行审查，及时筛出无效数据，并按照有效期限进行分类，避免数据垃圾的大量出现；另一方面，要加强对公安民警的监管，严格审批审查使用平台的各项权限，避免出现滥用数据权力的行为。以福建省泉州市公安局某分局的警务实践为例，其先进示范做法大幅降低了技术负能。该局将区块链技术分布式思维运用到执法办案工作中，全面加强对执法办案流程要素的监督管理，以新技术、新协议为牵引，对执法办案部门、法制部门、执法办案民警的权力、责任和利益进行重新分布再造，从而最大程度上避免民警滥用警务科技和数据权力的现象发生。因此，加强技术监管和规制技术滥用应当成为市域公安机关的关注焦点，保证整体性智治理论成功应用于市域警务治理活动，并最终实现市域警务治理现代化。

五、结语

“推进市域社会治理现代化”这一重要时代命题的提出，直接催动着市域警务治理要寻求新的转型、探索新的治理实践路径。在新一代信息与智能技术蓬勃发展的背景下，整体性智治理论无疑能够为市域警务治理提供新的思路与框架。作为整体性治理的高级形态，整体性智治将有效破解掣肘市域警务治理活动的碎片化难题，既可以推进整体化体制的构建，又能有效提升警务治理智能化与信息化水平，从而能够最大程度上提高警务治理能力与效能，有效实现警务治理能力和治理体系的现代化转型，促进和谐善治局面的形成。