迈向共同富裕的基本公共服务均等化：理论逻辑与实践进路

钟裕民

［摘 要］基本公共服务均等化是实现共同富裕的底线条件和重要路径，共同富裕为基本公共服务均等化提供目标指引和理论资源。基于共同富裕视域，基本公共服务均等化是“高水平”均等化、“双向互动”均等化、“渐进主义”均等化。当前基本公共服务均等化还存在目标悬浮、路径错位、方式移位等问题，以共同富裕理念推进新时代基本公共服务均等化，需要构建并落实基本公共服务高水平均等化的评价体系、建立多向互动的基本公共服务均等化推进机制、坚持常态化的基本公共服务渐进均等化发展策略。

［关键词］共同富裕；基本公共服务均等化；问题检视；实践进路

［中图分类号］  F126；C913［文献标识码］  A［文章编号］ 1673-0461（2024）02-0055-07

一、文献综述与问题提出

党的二十大明确提出，到2035年，基本公共服务实现均等化。可见，如何实现基本公共服务均等化，仍然是今后较长时间理论界和实践界应该为之努力的重大命题。实际上，随着李军鹏提出“让人人都享有基本公共服务”［1］的命题，推进基本公共服务均等化早已成为学术界研究的热土，研究成果汗牛充栋，主要有如下四个视角。一是体制机制视角。通过优化财政省直管县［2］、事权与财权相匹配［3］、财政平衡［4］、农民需求优先序表达［5］、公共财政体制［6］、公共服务体制改革［7］、横向援助［8］、协同体系［9］、供需对接［10］、权利保障［11］等体制机制促进基本公共服务均等化。二是转移支付视角。通过完善均衡性转移支付［12］、转移支付体系［13］、转移支付结构［14］、政府间转移支付［15］、财政支出责任及其分担［16］等推进基本公共服务均等化。三是标准化治理视角。应该基于政策环境公平、供给水平发展与人民群众满意的三重维度［17］，底線、发展和自由均等三个层次［18］，社会保障、卫生服务、义务教育、基础设施等四大指数［19］，社会、财务、内部流程、学习与发展等指标［20］来构建基本公共服务均等化指标体系，以“标准化”促“均等化”。四是数字治理视角。随着数字治理的兴起，通过数字经济有效赋能［21］、数字政府建设［22］促进基本公共服务均等化成为当下时髦的研究路径。自从习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上提出“扎实推动共同富裕”［23］命题以来，推动基本公共服务均等化被赋予了“共同富裕”的分析视野。祝毅、杨一心等学者从不同角度论证了基本公共服务均等化对实现共同富裕的关键性作用［24-25］。

国外学界对公共服务的公平供给等相关问题的研究也有悠久的历史。大致可分为两个阶段：第一阶段，20世纪初到20世纪80年代。这一时期重在从理论上证成公共服务均等化的必要性。如托宾认为，一些稀缺性的公共服务如健康医疗、教育等应当实现平均分配［26］。第二阶段，20世纪80年代至今。这一时期除了对公共服务均等化的理论论证之外，重点转向对公共服务均等化实现路径的研究。如通过均等化转移支付实现公共服务最低标准［27］，通过增强健康与社会保健服务的

可及性、供需适应性、社会认可性来提升健康与社会保健服务公平供给水平［28］，通过改善教育财政、教师待遇等方面来促进公共教育的分配公平［29］。

纵观国内外研究可以发现，虽然学界对公共服务均等化的实现路径进行了较为系统的探讨，而且也有学者专门探讨了推进基本公共服务均等化对于促进共同富裕的重大意义，但是，对于在共同富裕视域下，基本公共服务均等化的概念、标准、实现路径等将发生什么变化，共同富裕理念对于推动基本公共服务均等化提出什么新要求等等，却研究甚少，仍然需要学界进行更为深入的研究。

党的二十大报告明确要求，“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”［30］。这是中国共产党在新时期推动共同富裕道路上对促进基本公共服务均等化提出的新要求。站在新的历史起点上，我们需要把推进基本公共服务均等化纳入于推进共同富裕的伟大实践中去。据此，需要研究者将传统的“基本公共服务均等化”研究范式转变为“共同富裕视域下基本公共服务均等化”研究范式，为推进基本公共服务均等化和共同富裕提供理论工具。

二、迈向共同富裕的基本公共服务均等化理论框架

从系统论上说，基本公共服务均等化是共同富裕宏观系统中的一个重要子系统，没有基本公共服务均等化，则没有全体人民的共同富裕。正如李实认为，推动基本公共服务均等化本身就是促进共同富裕的重要议程［31］。何为共同富裕，是学界近年来研究的重要命题。20 世纪 50 年代美国经济学家加尔布雷思提出了“富裕社会”的概念，即摆脱普遍贫困的大多数人物质生活丰裕的社会［32］。这一概念遭到了诸多学者的批评，如美国学者马尔库塞则把这种“富裕社会”称之为“物质丰富、精神痛苦”的“病态社会”［33］。魏后凯提出，中国式富裕社会应是“克服欧美‘富裕社会的种种弊端，实现一种全面、公正、共享的富裕社会”［34］。郁建兴等指出，当代中国，共同富裕需要体现发展性、共享性和可持续性的统一。首先，必须在发展中逐步实现共同富裕；其次，共享性必须要体现“共同”“公平”“平等”等元素，但又要避免走入平均主义的歧路；最后，共同富裕的第三个关键要素是可持续性，包括发展的可持续和共享的可持续［35］。可见，共同富裕包括公平、共建共享、渐进式发展等关键理论要素。公平是指全体人民都能享受到普遍性的“机会公平”与高质量、持续性的“结果公平”。共建共享是指通过构建政府与公众的双向互动机制，让全体人民人人参与、人人尽力，实现全体人民所需要的物质生活富裕和精神生活富足。渐进式发展是指在承认地区、城乡差距前提下分阶段使全体人民逐步享受到富裕的生活，不是同时富裕、同步富裕。高水平公平是共同富裕的核心目标，共建共享是实现共同富裕的根本路径，渐进式发展是实现共同富裕的基本策略，据此，共同富裕视域下的基本公共服务均等化可界定为：通过保障全体国民获得基本公共服务的机会公平、过程公平和对基本公共服务的均衡供给，使地区逐步到全体国民都能持续地享受大体相当的、民众认可的高水平基本公共服务（见图1）。

图1 迈向共同富裕的基本公共服务均等化分析框架

（一）目标指向：高水平的均等性

就实现目标而言，共同富裕视域下基本公共服务均等化是高水平的均等性。共同富裕以富裕为目标，那么，共同富裕一定意味着高水平的生活状态，即，全体人民都能享受优质的教育、高质量的医疗卫生服务、舒适的居住条件、可靠的社会保障和优美的生活环境，因此，共同富裕视域下基本公共服务均等化不是底线水平的均等，而是高水平的均等状态。高水平的均等包括宽领域的均等、高层次的均等和高质量的均等。正如李培林指出，共同富裕是我国高质量发展的重要组成部分，要将共同富裕贯彻到高质量发展的每一个领域当中［36］。在更宽领域上，应该依据民众对美好生活的需要持续扩展基本公共服务的范围，不断地契合物质富裕、环境宜居和精神富裕的要求。在更高层次上，就是要根据经济社会发展的实际，不断提升并落实“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的标准，逐步向“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”的标准迈进。在更高质量上，就是要实现基本公共服务供给以保障基本生活为重心转向以提高生活品质为重点，逐步实现高质量的“等值化”，即不论城乡、地区、人群，全体人民都可以真实地享有全方位、无差别、高质量的基本公共服务。

（二）战略路径：“双向互动”均等化

就实现路径而言，共同富裕视域下基本公共服务均等化是“双向互动”均等化。共同富裕是全体人民的共同富裕，作为共同富裕系统中的子系统，基本公共服务均等化理应以人民的需求作为出发点和落脚点。由此可见，推进基本公共服务均等化，不仅要解决“谁来供给”“供给什么”等问题，更要重视“供给谁”“供得怎么样”的公众满意问题。因此，政府提供的基本公共服务能否满足公众需求，或者说政府推进基本公共服务均等化是不是公眾所需要的均等化，直接影响政府推进共同富裕的成效。那么，在共同富裕视域下推进基本公共服务均等化，就需要推动基本公共服务均等化从长期以来“轻视公众需求、忽略公众回应”的“单向推进型”向以公众需求为导向的“双向互动型”的模式转变，促进基本公共服务供给与公众需求有效耦合，纠偏基本公共服务供给与公众需求错位问题，促进基本公共服务供给的可及性，不断实现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”［30］。

（三）实现方式：“渐进主义”均等化

就实现方式而言，共同富裕视域下基本公共服务均等化是“渐进主义”均等化。理论和实践证明，共同富裕要走“先富带动后富”的渐进主义发展之路。习近平总书记指出：“共同富裕是一个长远目标，需要一个过程，不可能一蹴而就，对其长期性、艰巨性、复杂性要有充分估计，办好这件事，等不得，也急不得”。［23］作为共同富裕的重要组成部分，推进基本公共服务均等化必然会经历一个从局部到全面、从低水平到高水平的渐进式发展过程。“渐进主义”均等化指的是基本公共服务不是同时均等化、同步均等化，而是要分阶段逐步实现均等化，即要在夯实“底线均等”的基础上，逐步实现“中位均等”目标，再向“优质均等”目标迈进。基本公共服务均等化不是简单地分配公共财政，而是要持续地增进地区推进基本公共服务均等化的能力，即要通过可持续、稳定的“横向援助+纵向转移支付”，不断增强落后地区的经济发展能力，增强自身促进基本公共服务高质量发展的“可行能力”。

三、共同富裕视域下基本公共服务均等化的问题检视

（一）模糊主义：基本公共服务均等化的目标悬浮

实现基本公共服务均等化的首要任务就是要确定均等化的目标。《国家基本公共服务标准（2021年版）》界定了基本公共服务要达到的底线标准。但是，如下问题仍然没有理清，制约基本公共服务高水平均等化目标的实现。

1基本公共服务均等化如何界定

虽然在实践界和学界已达成共识：基本公共服务均等化指的不是平均主义，而是大致均等，但是，究竟多大的差异范围属于“大致”，大致均等是什么水平的均等，却是含糊不清。例如，楼继伟把大致均等理解为公共服务的国家最低标准［37］，而刘尚希认为，均等化包括财力、能力、服务结果、基本消费的综合均等化［38］。可见，两位实践型学者对“大致均等”中的“大致”范围和均等水平的理解也存在较大差异。在共同富裕视域下，国家最低标准显然不是基本公共服务均等化的目标，我们要追求的是在种类、数量和质量上都能与富裕水准相称的高水平均等化。不过，这种高水平究竟是什么标准还需要理论界和实践界去论证，并确定下来。

2机会均等还是结果均等

在国家“十三五”“十四五”公共服务规划中，都把促进机会均等作为推进基本公共服务均等化的核心目标。但是，在共同富裕视域下，富裕是一种目标，而富裕本身带有结果导向，那么，在迈向共同富裕的基本公共服务均等化的进程中，在重视机会均等的同时，更应该聚焦于结果均等，而且，这种结果均等是“富裕”的结果均等。据此，何为“富裕”的结果均等则变成了基本公共服务均等化研究的新命题。

3精神健康服务怎样界定

在《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》中，针对严重精神障碍患者，专门界定了分类干预服务，如“若危险性为 1～2 级，分别采取在规定剂量范围内调整现用药物剂量和查找原因对症治疗的措施；未达到稳定者，应请精神专科医师进行技术指导，1 个月时随访”，对于如何提供心理咨询服务却缺乏明确的技术标准和相关要求。由于缺乏心理咨询服务的刚性标准，城乡、地区之间民众所能接受到的精神健康治疗服务存在巨大差距，与共同富裕所要求的精神富裕均等严重相悖。

（二）单向主义：基本公共服务均等化的路径错位

进入新世纪特别是党的十八大以来，中国主要实施了财政转移支付、对口援助、辖区政府自主推动等路径来加快推进基本公共服务均等化，取得了重要成效，“建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系”［30］。但是，不管是自主推动，还是财政转移支付、横向援助，都是由供给方主导的单向主义，容易形成基本公共服务供给背离公众需求的供需失配状况。

1财政转移支付错位

我国的财政转移支付主要有一般性转移支付和专项转移支付。转移支付制度的实施有力缩小了区域间基本公共服务水平差距，促进了地区基本公共服务均等化。但是，由于专业知识的需要，主管部委事实上起着决定性作用，而主管部委等机构难以了解到地方的需求信息，结果是“‘跑部最勤的省份就被给予了更加充足的理由，得到专项资金的机会也就更多”［39］，偏离了通过转移支付推进基本公共服务均等化的初衷。而且，受官员绩效冲动和中央部委偏好的影响，地方官员更愿意把“跑部”得来的转移支付资金用在更能显示政绩的项目上，而不愿用在基本公共服务的薄弱项上，“13省35县未落实1253万名‘保基本民生个人补助1014亿元，7省12县挤占挪用‘保基本民生经费2264亿元”［40］。

2對口援助错位

作为纵向转移支付的有益补充，对口支援是推进基本公共服务均等化的重要路径，但是，它是一种典型的上级决策、下级执行的活动，由此也带来了一些问题。一是支援方为了追求显绩，往往不愿意援助更需要接受援助的地方，例如，在某省会城市对省内落后县的援助中，大量援助资金投向县城，而投向该县农村地区的资金非常少［41］，对基本公共服务均等化起到逆反作用。二是由于对口支援具有上级政府决策、下级政府执行的政治导向特征，支援方更愿意投入道路、水电煤气、文化设施等上级政府希望完成的任务，而不愿投入与受援地的居民实际需求更密切相关的教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务项目。三是在中央政府部门、发达地区对接受援方的行动中，支援方常常是结合自身的资源禀赋加强对受援方的援助，譬如，体育部门主要援建体育设施，宣传部门主要援建文化设施，旅游部门主要援建旅游设施，造成强势部门或地区援建公共服务与弱势部门或地区援建公共服务的显著差距，加之当地部门也会配合支援方加大援建公共服务的投入，形成援建公共服务日益强化而其他公共服务却相对弱化的新的不均等。

3供需失配

辖区政府自主推动是推进基本公共服务均等化的最主要路径。在属地责任、上级加压和良好经济环境的多重驱动下，地方自身推动基本公共服务均等正在逐步向“全覆盖”迈进。但是，在政绩冲动、上级指标管理、财政紧张等多重压力下，地方政府首先考虑的是自己是否能按时完成基本公共服务供给的国家最低标准。在这种思维作用下，出现了一系列基本公共服务供需失配的情形。一是过多依赖投入任务指标、责任考核等驱动各级政府“单向投入”，忽略了公众需求和公众满意度，从而导致供需失衡问题。二是地方政府往往乐于供给上级能看到、能测量而投入不大的基本公共服务上，而那些需要长期才能见效、需要花费较大投入的基本公共服务往往供给滞后。三是由于地方财力的差异，基本公共服务供给也必然出现地区差距，加剧了基本公共服务失衡。就医疗卫生事业而言，2020年，天津市农村每千人口医疗卫生机构床位756个，而宁夏回族自治区则为430个［42］。

（三）非常规主义：基本公共服务均等化的方式移位

党的十八大以来，党中央把全面脱贫摆在治国理政的突出位置，全面打响脱贫攻坚战，基本公共服务均等化进入精准扶贫战略一并实施的非常规治理①阶段。由于目标任务和行动时空的高度一致性，基本公共服务均等化的精准扶贫式治理方式客观上带动农村水、电、路等各类基础设施与教育、医疗、卫生、社保等各项社会民生事业质与量的双提升，推动基本公共服务均等化的飞跃发展。然而，这种精准扶贫式的非常规治理，未能适应基本公共服务均等化的普适性、普惠性和可持续性要求，一定程度上影响了基本公共服务均等化进程。

1精准扶贫的差异性制约基本公共服务供给的优先序

精准扶贫注重扶贫过程中个性化和差异性，要求财政扶贫资金主要用于个性化的扶贫项目上，例如，财政部、国家发展改革委、国务院扶贫办制定的《财政专项扶贫资金管理办法》明确规定财政专项扶贫资金要用于易地扶贫搬迁、发展特色产业、修建小型农村饮水安全配套设施和贫困村村组道路、提高扶贫对象就业和生产能力等方面，从而导致公众需求更为迫切的教育、医疗、社保等基本社会保障服务被迫排到财政支持的后面，无疑影响基本公共服务均等化的优先序。

2精准扶贫的区隔性制约基本公共服务的普惠性

精准扶贫具有显著的群体区隔性，即扶贫工作需要有效区分贫困农民与次贫困农民、非贫困农民，以便对真正的贫困对象进行救助，达到精准扶贫的目的。然而，这种精准扶贫式基本公共服务供给容易带来供给内容的偏离：贫困户受到“有余粮、余钱、安全住房、安全饮水、基本农田、增收产业、至少一项技能、基本社会保障”等政策的扶持，其所享有的基本公共服务水平显著提升，而挣扎于贫困标准临界线附近的次级贫困农民却因未能受到政策惠顾而与原来的贫困户的基本公共服务水平拉开了差距，形成了新的基本公共服务不公平，背离了基本公共服务均等化追求普惠性的要求。

3精准扶贫的时效性制约基本公共服务的可持续性

精准扶贫具有很强的时效性，起于2012年，要求2020年必须完成。精准扶贫的时效性导致执行主体在推动扶贫项目实施的过程中，往往选择一些短期、成效性较强的经济项目，或者将主要精力放在了跑项目上，而不是思考如何高质量、可持续地供给基本公共服务上，直接影响基本公共服务的可持续性。特别是，当超出其可行能力时，可能诱发“短视性”行为，进而通过“拆东墙补西墙”方式完成精准扶贫各项目标任务，导致一些基本公共服务项目出现“一旦通过验收与考核，其运行维护就无人管理”的窘境，“当前一些贫困地区通村公路、农田水利和其他基础设施失修、欠管护等后续问题已突出显现”［43］。

四、共同富裕视域下基本公共服务均等化的实践进路

在推进共同富裕的伟大进程中，要始终对标公平、共建、渐进的实践要求，扎实推动基本公共服务高水平均等化。

（一）构建并落实基本公共服务高水平均等化的评价标准

落实在基本公共服务问题上，高水平均等化的目标就是要不论城乡、地区、人群，都应当公平可及地获得优质的基本公共服务。一方面，建立健全科学的国家“高水平”基本公共服务标准。要从宽领域、高层次和高质量三个维度建立与共同富裕相适应的国家高水平基本公共服务标准体系，引导有条件的地区逐步推进与其富裕水平相适应的基本公共服务均等化进程，促进地方从注重“量上的补齐”向“质上的提升”转化的“内涵式”发展之路，为全国实现高水平基本公共服务均等化探索成功经验。另一方面，建立基于高水平均等化的督察考核机制。中央指导有条件的地区建立基本公共服务高水平建设督导小组，制定符合区域经济社会发展状况与公众需求的基本公共服务高水平指标体系，激励地方供给主体主动承擔基本公共服务供给责任并接受公众监督，扎实推进基本公共服务供给的承诺制，满足人民日益增长的美好生活需要。

（二）建立多向互动的基本公共服务均等化推进机制

更好地做到基本公共服务供需匹配，关键是要确实促使基本公共服务供给模式由自上而下的单向输入型向“上下左右”多向互动型转变，建立健全多向互动型基本公共服务均等化机制。“上下左右”多向互动指的是，从纵向说，体现为通过政府与民众、上级政府与下级政府平等协商互动，以解决政府供给与民众需求脱节、上级考核与下级能力失衡的问题；从横向说，体现为通过支援方与受援方、跨域政府之间的协商互动，以解决支援方与受援方供需不匹配、跨域地带基本公共设施“三不管”的问题。构建多向互动型基本公共服务均等化机制，需要着力做好如下几方面。一是构建公众需求感知和侦测机制。要通过大数据分析、政策听证、民主恳谈等方式，及时收集和整合公众需求，动态掌握公众的利益关切，科学研判公众的基本公共服务需求结构与优先序，根据公众需求动态调整地方基本公共服务供给的范围、标准、方式等。二是完善跨域地区间共建共享机制。共建即统一标准、统一行动，就高不就低，体现高质量元素；共享即“不破行政隶属，打破行政边界”，着力实现地区、城乡优质基本公共服务一体化。三是构建支援方与受援方的共同会商和援助对接机制。建立由协作双方相关部门牵头的联合工作小组，共同开展受援地区基本公共服务需求调查，基于民众的需求共同研究制定对口支援规划，精准对接受援方的发展需求与支援方的资源供给，最终实现符合当地民众需求的对口支援。四是完善民意导向的转移支付机制。结合民意调查优化转移支付资金分配结构，适当增加一般性转移支付资金在基本公共服务方面的分配比例，保证地方基本公共服务供给的财力支持，同时将除涉密信息之外的各项转移支付资金分配结果向社会公示，消除转移支付资金分配的错位问题。

（三）坚持常态化的基本公共服务渐进均等化发展策略

作为共同富裕的重要组成部分，推进基本公共服务高水平均等化必须与经济发展水平相适应、与现代化进程相协调，循序渐进，量力而行，久久为功。一是坚持基本公共服务高水平均等化的梯度发展策略。尽管我国实施区域协同发展战略，但我国东中西部生产力层次呈现梯度状态，因此，我们应在沿海发达地区先行推进高水平基本公共服务均等化，让其为全国高水平基本公共服务均等化提供经验与借鉴，引导各地在发展中推进基本公共服务高水平均等化。二是完善基本公共服务高水平均等化的优先序机制。要合理引导社会预期，优先保障义务教育、基本医疗、就业、基本社会保障等基本民生性公共服务供给，逐步扩大公益性基础设施和生态环境保护等公益基础性公共服务的供给范围，实现优质基本公共服务供给与经济社会发展“同频共振”。三是构建稳定的财政平衡机制。用法规的形式规定各级财政每年在教育、卫生、社会保障、基础设施、生态环境等基本公共服务方面支出增长比例，使农村基本公共服务发展每年都有稳定而较为充分的资金投入，促进农村高质量基本公共服务供给的可持续性。

［注 释］

①

非常规治理是指政府根据已有的经验而非制度进行社会动员，跨越常规资源配置途径，完成社会资源的高强度整合配置，实现对社会治理目标的短期性回应。参阅文宏、郝郁青的《运动式治理中资源调配的要素组合与实现逻辑——以武汉市创建“全国文明城市”活动为例》。[BFQ][ZK）]

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Towards Equalization of Basic Public Services for Common Prosperity：

Theoretical Logic and Practical Approach

Zhong Yumin

（College of Public Adminsteation，Nanjing Normal University， Nanjing 210023， China）

Abstract：

The equalization of basic public services is the bottom line condition and important path to achieve common prosperity， which provides goals and theoretical resources for the equalization of basic public services. Based on the perspective of common prosperity， equalization of basic public services refers to “highlevel” equalization， “twoway interactional” equalization， and “gradual” equalization. The current equalization of basic public services still faces problems such as floating goals， misplaced paths， and shifting approaches. To promote the equalization of basic public services in the new era with the concept of common prosperity， it is necessary to build and implement an evaluation system for highlevel equalization of basic public services， establish a multidirectional interactive mechanism for promoting equalization of basic public services， and adhere to a normalized development strategy for gradual equalization of basic public services.

Key words：common prosperity; equalization of basic public services; problem review；practical approach

（責任编辑：张丽阳）