流域国土空间规划实施保障机制研究
——以长江经济带为例

■ 倪维秋

（北京市社会科学院，北京 100101）

0 引言

流域是社会、经济、生态复合的复杂系统，不仅承载了水生态系统的循环，还是人类早期文明的发源地，时至今日城市与乡村聚落仍同流域生态环境关系密切[1]。因此流域空间的开发与保护对流域生产生活及生态保护具有重要意义。但事实上，传统规划体系中围绕流域编制的规划并不多，其中由水利部主导的流域综合规划和由中共中央审议通过的《长江经济带发展规划纲要》较为典型。前者主要涉及水资源综合利用、防洪减灾、水生态及流域综合管理等内容，缺乏对流域内自然资源统筹及国土空间开发保护的安排，目前长江、黄河等七大流域均有相应的流域综合规划；后者及其相近的规划则是针对流域中特定地理单元所做的区域发展规划，是指引流域内区域发展的纲领性文件，在空间规划层面仍需相应规划衔接落实。

流域国土空间规划是空间规划体系变迁过程中国应时代发展及现实需求的产物。长期以来，传统空间规划体系面临多规交叠与冲突等问题[1]，国土空间规划体系顺应治理体系改革的需要横空出世[2]，而流域国土空间规划属于国土空间规划体系中“针对特定区域（流域）、体现特定功能、对空间开发保护利用做专门安排”的专项规划[3]，是区域性、系统性、综合性的规划，关系流域治理全局，影响社会经济发展。

作为国土空间规划体系中的新生内容，流域国土空间规划既面临着已有规划实施过程中存在的问题，同时也存在其他潜在风险。首先，流域空间治理在国土空间规划体系之前是依靠流域综合规划，以及各行政单元空间规划等传统规划体系实现，并未将流域视为整体进行系统性空间层面的规划，导致流域空间属性不够凸显，流域国土空间规划秉持着统筹流域空间开发与保护等一系列问题而诞生，需实现从无到有的体系建构，从编制到实施均面临重大考验。其次，以往由于部门权责、属地管辖等原因，规划实施中不可避免地存在“条块化”“分割化”等问题，流域国土空间规划并非一经诞生便可彻底根除相关问题，目前仍存在相关规划管理职能的错配，如水利部与自然资源部在流域综合规划上存在交叉错配[4]，新的体系仍有待建构。此外，传统规划体系中还存在“重编制、轻实施”的问题，往往导致规划内容贯彻落实存在困难与瓶颈，完善的实施保障机制设计有利于规划的实施，因此流域国土空间规划的实施亟需建立完善的规划实施保障机制，方可避免流域国土空间规划沦为“空中楼阁”。

为构建与完善流域国土空间规划实施保障体系，本研究以长江经济带为研究对象，结合长江经济带传统规划体系实施保障机制内容，总结提炼流域国土空间规划实施保障机制内容。长江经济带依托长江黄金水道，涉及范围包括云南、四川、贵州、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、浙江、上海等九省二市，涵盖上、中、下游，横跨东、中、西部，串联着长江三角洲城市群、长江中游城市群和成渝城市群。河湖水系方面，长江经济带是我国地表淡水资源最丰富的地区，拥有岷江、嘉陵江、乌江、清江、汉江、湘江和赣江等众多支流，以及洞庭湖、鄱阳湖、太湖和巢湖等湖泊。社会经济方面，根据2021年统计数据，长江经济带辖区人口约6.06亿人，占全国人口总数的42.92%；行政区划面积约206万平方千米，占我国国土面积的21.36%；地区生产总值约为47.16万亿人民币，占全国比重为46.75%；人均GDP为7.78万元，略高于全国平均水平。

1 流域国土空间规划实施保障机制的体系构建

当前，针对规划实施保障机制或体系的研究不多。空间规划方面，邓红蒂等提出从目标层、管理措施层、细化内容层三大层次构建土地利用规划实施保障体系框架，其中管理措施层涵盖法律、行政、经济、社会、科技管理保障等维度[5]；马文军等提出在制度、程序、权限、资源四个方面构建城市规划实施保障体系[6]；王世营等针对上海市最新的城市总体规划提出空间规划体系、政策法规体系、空间管控体系、社会参与体系、规划维护体系等五大内容的实施保障框架[7]。其他规划方面，刘树林等提出保障机制、保障策略、保障措施的宏观经济规划实施保障体系[8]；汤红梅等针对国家级新区环境规划提出理论支撑、目标约束、行动指引的规划实施保障框架[9]；还有学者针对区域规划提出组织、法规制度、利益分享、激励约束、考核评估五大维度的规划实施保障体系[10]。此外，部分学者针对典型案例建设探讨规划实施保障体系的构建，如珠三角绿道网建设搭建了责任主体、工作模式及保障机制在内的保障体系，其中保障机制包括规划文件、技术文件、管理文件及地图汇编四大内容[11]；刘松龄就广佛同城规划这类跨界规划存在的问题提出涵盖行政管理、技术、法制等层面在内的协调平台，从而建立相应的保障机制[12]。

以流域、区域空间为对象，其规划需要探索更为有效的央、地事权重组与跨区域协调合作模式，优化运作模式和规划平台，以更完善的配套制度、制度机制和技术支撑保障国土空间规划实施。围绕该目标，通过流域国土空间规划保障机制从全局视角充分统筹流域规划的全生命周期管理，高效解决规划实施过程中各地间存在的权责不清、制度欠缺、机制不全、方法落后等相关问题。基于文献研究及规划实践经验，本文总结认为，规划实施保障体系内容往往涵盖传导体系、主体责任、制度机制、配套政策、技术支撑、其他保障等内容，并据此搭建流域国土空间规划实施保障体系框架（图1）。

图1 流域国土空间规划实施保障体系框架

传导体系包括横向与纵向两个层面，涉及建立以空间要素为导向的多部门权责管理协作体系，明确各部门在国土空间要素管理中的责任边界，也包括在各类国土空间总体规划、专项规划、详细规划编制阶段，与上位流域国土空间总体规划进行规划衔接；主体责任方面，涉及规划管理事权的确定，如建立政府统筹多部门参与的决策机制，制定信息共享和沟通协调机制，按工作要点执行落实；制度机制方面，刚性空间管控要素应配套责任制度，明确管理边界、负面清单，并将底线管控成效纳入地方政府政绩考核，运用规划权力制约规划实施；配套政策方面，应基本形成适应流域国土空间规划要求的政策体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地区严格按照规划要求推进发展；技术支撑方面，涉及技术标准、设施平台等，在流域国土空间规划的编制—审批—实施—监督的全过程构建统一的技术标准体系，通过平台整合和共享各职能部门的空间基础地理信息、规划编制成果信息、审批管理信息和执法监督信息，并形成与社会经济等非空间性信息的互联互通，加强规划全过程的信息化支撑；其他保障内容涉及公众参与的深化，采用多渠道、多形式的宣传展示方式，普及流域国土空间规划。

2 长江经济带规划实施保障机制内容

长江流域是中国第一大流域，长江经济带作为中国经济的承载带，其国土空间规划实施保障机制的探索对于协调流域开发与保护的关系，统筹流域各要素的空间配置与优化，促进沿江省市经济发展具有重要意义。长江经济带国土空间开发保护仍存在土地利用、经济联系和生态保护开发等方面的挑战[13-15]，特别是针对长江经济带的空间规划体系尚未建立健全，各类规划及其行政主管部门存在“九龙治水”的问题[16]。同时，伴随着国土空间开发保护进入生态文明的新时代，长江经济带面临高质量发展的要求[17]。因此，需要针对国土空间开发保护中的问题，梳理当前长江经济带相关规划体系，概括总结既往规划在实施保障政策机制中存在的问题，如规划管理机制不健全、规划技术陈旧、规划意识落后等，为流域国土空间规划实施提供经验借鉴。

自2018年党和国家机构改革开始，国家逐步对现行规划体系进行梳理，并提出建立国家规划体系的任务要求。《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确：“坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成的，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。”因此，常见规划可划分为发展规划、专项规划、区域规划、空间规划等四大类。本文根据现有与长江经济带相关的规划（共143项），对其规划实施保障机制进行梳理统计，归纳现状问题。规划来源如表1所示，主要由四种类型组成：①空间规划，包括发展和改革体系、住房和城乡建设体系及国土资源体系三大类；②发展规划，一定地区的经济、社会、文化建设发展总体纲要；③区域规划，区域间的相互协调和共建共享规划；④专项规划，涉及空间利用的某一领域的专项规划。

表1 长江经济带相关规划统计资料来源

2.1 空间规划

在空间规划体系中，发展和改革体系主要为主体功能区规划，住房和城乡建设体系主要为城镇体系规划、城市总体规划等，而国土资源体系则包含土地利用规划及国土空间规划。其中，主体功能区规划通过依据开发方式、开发内容确定不同的主体功能，以及规划相应的制度机制、配套政策和技术支撑；城乡规划是对一定规划区域内建设活动的控制，围绕城乡发展目标、空间格局与功能布局、要素配置、行动计划与策略等内容展开；土地利用规划和国土空间规划对建设用地进行的严格规划控制，着重解决耕地和建设用地的供需矛盾问题。从相关规划的各类保障机制所占比例统计中可以看到（图2），发展和改革体系的主体功能区规划作为基础性的规划，需要统筹各类空间性规划，案例中尚缺乏统一衔接的规划传导体系；省级及以上的城乡规划尚未建立相关的技术支撑；土地利用规划和国土空间规划作为管控性较强的规划在制度机制方面较为明确，且随着国土空间规划“一张图”等基础技术要求，规划的技术支撑得到保障，但其主体责任和配套政策尚不完善。

图2 长江经济带相关规划的各类保障机制所占比例

2.2 发展规划

发展规划是一定地区的经济、社会、文化建设发展总体纲要，具有战略性与指导性作用，因此在各方面保障机制都较为明确（图2）。其中，配套政策加强规划与宏观政策的协调联动，如强化发展规划对产业政策、区域政策等的引导约束作用等，但在省级以下的发展规划中，仍缺乏具体的技术支撑以保障规划实施。

2.3 区域规划

区域规划体系强调区域间的相互协调和共建共享，因而十分明确涉及区域的主体责任，在制度体制、配套政策中也更加强调协同发展的方式方法。但大部分规划对传导体系的关注较低，即区域范围如何与国家级、市县级规划衔接，规划的全生命周期传导如何推进，且基本缺乏技术支撑（图2）。

2.4 专项规划

专项规划体系遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划确定的空间战略、总体目标、国土空间布局、约束性指标、重大政策等强制性内容，因此各方面保障机制都较为明确。在专项规划案例中，传导体系以专项要素为重点，需要加强与其他相关专项规划的衔接协调，实现规划纵向传递和横向传导管控，但相关案例中仍缺乏明确的传导体系（图2）。

3 长江经济带国土空间规划实施保障机制现状问题

3.1 规划实施主体与权利责任尚不明确

在组织机构的设置层面，长江经济带区域协作经历了自下而上到自上而下的转变，早期的自主合作探索逐渐转向完善的合作机制与框架，特别是2014年推动长江经济带发展领导小组成立以来，各部门依托该平台组织开展跨区域联席会议，围绕长江经济带某一要素发展展开合作。但在规划层面，目前自然资源部门尚未建立相关机制，特别是规划实施层面仍缺乏明确且统一的领导主体、协调主体、实施主体。因此，在规划实际实施过程中，可能会存在以下问题：①主体责任不明确。目前国土空间规划实施保障机制中，主体责任的具体内容和范围并不是十分明确，容易造成权责不清、责任推诿的问题。②责任主体不统一。国土空间规划实施涉及多个部门和单位，但是目前的规划实施保障机制中，各部门和单位之间的责任分工、协调配合机制并不健全，导致责任主体不统一，难以形成合力。③监管机制不完善。当前国土空间规划实施保障机制中，监管机制相对薄弱，监管部门的职责和权限不明确，监管力度不够。

3.2 规划实施传导体系欠缺

流域国土空间规划是国土空间规划体系一个全新的组成部分，目前尚未形成清晰、具体的规划实施传导体系。首先，流域国土空间规划如何在各级政府、部门、企业等主体之间传导、贯彻和实施，实践中可能存在传导路径不畅、传导机制不完善等问题。规划编制机构与其他主体之间缺乏有效的沟通协调机制，导致流域国土空间规划难以传导到各级政府和企业等主体。传导机制的不完善可能导致规划实施过程中存在信息不对称、利益冲突等问题，影响流域国土空间规划的有效性。其次，如上文所述，长江经济带是中国区域经济的关键构成，长江经济带国土空间规划是流域国土空间规划的重要组成部分，目前尚未公布实施，且各省市国土空间规划已基本进行公示，从规划全生命周期视角重构规划实施传导体系十分必要。

3.3 国土空间实施用途管制未形成常态化制度

长江经济带各省市在主体功能区规划、国土空间规划中均对用途管制提出相应要求，如主体功能区中完成了对各省（直辖市）、区（县）主体功能的定位，确定了区（县）级别发展的大方向；国土空间规划中针对城镇、生态、生产等空间在用途管制方面提出要求，特别是三线划定、耕地保护等内容。而《长江保护法》第二十条提出，“国家对长江流域国土空间实施用途管制。长江流域县级以上地方人民政府自然资源主管部门依照国土空间规划，对所辖长江流域国土空间实施分区、分类用途管制”“长江流域国土空间开发利用活动应当符合国土空间用途管制要求，并依法取得规划许可。对不符合国土空间用途管制要求的，县级以上人民政府自然资源主管部门不得办理规划许可”。该法是对上位法的落实，并未提出长江经济带在空间用途管制方面的具体要求。长江经济带空间用途管制尚未形成常态化规则、制度，更多依赖于行政手段、专项行动等方式推动执行，未来应当在长江经济带国土空间规划及其他相关规划中针对长江经济带用途管制逐步完善细则与要求。

3.4 规划实施配套政策尚不完善

当前，长江经济带相关规划配套政策在设计与执行中存在诸如国家到地方的政策传递速度和广度参差不齐，地方对于政策价值认识不足，政策落实主动性不强，政策工具创新异质性不强，未达到因地制宜效果等问题，可归纳为：①政策体系有待细化。长江经济带对配套政策都有方向性的规定和政策要求，但还缺乏细致性的规定。②政策组合效应有待提升。如在重点生态功能区政策体系中，产业政策等较为到位，但是人口政策比较滞后，导致重点生态功能区内有大量人口分布，超过生态负荷。③政策适应性有待加强。由于所处政策网络中行动者地位不同、政策参与者关系强弱及网络开放程度不同，使得不同部门发布的政策在具体执行层面的影响程度不一，机制不完善将带来规划执行中的博弈空间，使规划政策执行面临偏离轨道风险。而流域国土空间规划体系重构再造，对其开展配套政策设计还面临着如新的上位政策的遵循落实、既有政策的废止继承、横向部门政策的博弈协调、地方创新政策的容纳响应等一系列新情况，需要与规划传导体系相结合。

3.5 规划实施技术方法有待突破

流域国土空间规划在认知、管控和治理层面存在众多不确定性、数据难集成和信息滞后等局限，亟需全方位技术突破。相对于传统规划管理模式与手段的不足，智慧技术与信息平台则更加动态、系统和智能，能够实现信息全监测、调度全协同、分析全要素、控制全自动和服务全主动，为长江经济带国土空间规划提供全流程和全方位的处理方法。当前，在协同感知、智能处理和智能监控方面，长江经济带国土空间规划的监测评价环节仍需要探索和掌握相关关键技术，如流域生态系统智能感知技术、流域模型组合技术和生态空间红线动态管控技术等。在技术之上，还需搭建长江经济带国土空间规划支撑平台，以针对数据管理、智能仿真和智能决策三个环节，如分布式大数据管理平台、三维数字孪生平台和智能决策支持平台等。

4 长江经济带国土空间规划实施保障机制的思考与建议

4.1 健全规划全生命周期管理制度

流域国土空间规划是国土空间规划体系的重要内容，首要保障体系内的传导与实施。针对传统规划体系存在的“重编制、轻实施”问题，可借鉴企业运营管理中将产品研发设计—生产制造—销售运营—回收利用等各个环节统筹管理的方法，及时更新各链路信息，针对出现的问题溯源分析、优化解决方案，以保障整个体系的高效运作。全生命周期管理规划意味着将规划所针对的对象作为一个有机生命体，将长江经济带国土空间规划的各个环节作为完整的链条，即“规划链”，基于系统理念进行管理与组织，促进规划传导与落实，最大限度地保障规划的贯彻实施。从总体上看，长江经济带国土空间规划链条涉及规划编制、规划审批、规划实施、监督评估四个环节，任一环节可针对前述保障机制框架的重点项目进行重点对照评估，健全规划全生命周期保障机制（表2）。具体实施方面，前一环节需报告该环节围绕规划全生命周期所做的协调、传导及评价，后一环节对前一环节进行验证，从而不断优化各环节所存问题的解决措施。

表2 长江经济带国土空间规划全生命周期保障机制重点

4.2 明确规划实施主体与权利责任

建立健全长江经济带国土空间规划传导机制，需在组织机构层面进行特殊设置。长江经济带区域协作自改革开放以来经历了自下而上到自上而下的转变，早期的自主合作探索逐渐转向完善的合作机制与框架，特别是2014年推动长江经济带发展领导小组成立以来，各部门依托该平台组织开展跨区域联席会议，围绕长江经济带某一要素发展展开合作（表3）。但在规划层面，目前自然资源部门相关机制尚未建立，特别是规划实施层面仍缺乏明确且统一的领导主体、协调主体、实施主体。可依托推动长江经济带发展领导小组建立自然资源部门相关会议机制，作为明确且统一的流域国土空间规划领导主体和省际协调主体，围绕自然资源相关部门职能开展各要素行动计划的制定与引导。实施层面，以省级自然资源主管部门为第一责任单位，对长江经济带国土空间规划各项要求进行落实落位，监督与协调下级行政部门规划实施进度与问题，其他层级实施主体参照同类规划进行传导与实施。

表3 长江经济带沿线相关统筹机构或制度

4.3 严格落实重点区域空间管控

用途管制是长江经济带国土空间规划的重点内容，长江经济带国土空间规划应起到重点区域严格管控的作用，聚焦长江生态脆弱区、自然岸线、基本农田等。坚持“刚性管控、弹性调整”的总原则，具体实施上可归纳为：①在总量严格控制的基础上，实行年度规模动态调整，特别是对基本农田、自然岸线、生态红线内区域等重点目标，实行刚性管控、严控新增用地指标，同时探索严格管控下用途转换的弹性调整方法，保障重大建设项目实施。②完善产权制度与利益协调机制，健全发展权交易市场，完善宅基地、集体建设用地的市场化交易，推动集体建设用地流转，盘活闲置集体建设用地，破除城乡要素流动壁垒。③创新弹性调整制度设计，探索混合式用途管制分区，参考复合分区制等已有模式创造可弹性转换用途分区，如基本农田“待置换建设留用区”等，丰富弹性调整政策工具箱。④完善国土空间准入许可制度，以优化整合各行业专项清单为基底，根据空间分区结果，通过正负面清单方式列出鼓励、限制和禁止等差别化空间准入许可条件和要求，并据此进行审批管理。充分对接国土空间规划功能分区、国土空间正负面清单管控分区和地区发展具体要求与定位，明确各类分区差异化管控重点和管理方式。

4.4 完善重点配套实施政策

长江经济带国土空间规划通过科学合理规划整合流域土地资源，调整流域空间结构，促进流域经济发展，最终实现可持续高质量发展的目标。对此，规划实施配套政策，如产业政策、环境政策、财税政策、人口政策、土地政策等，需适应流域发展，形成体系化，并发挥组合效应。以环境政策、产业政策、财税政策为例，落实长江经济带国土空间规划，不仅要制定严格的生态保护政策，保护流域内的生态环境和自然资源，加强对生态系统的恢复与保护，还要鼓励绿色产业的发展，推动经济结构的转型升级，实现经济与生态的良性循环，促进流域的可持续发展。对此，产业政策、财税政策、环境政策可协同发挥组合效应，通过税收优惠、财政补贴等方法，培育一批绿色产业，实现经济效益与环境保护的平衡。

4.5 有效利用监测评估技术与信息平台

全生命周期管理规划建立在及时准确的监测评估和信息支持基础之上，为此应完善规划技术方法，提升规划信息化和数字化水平。一方面，长江经济带国土空间规划实施需建立“动态监测—定期评估—及时预警—调整维护”的长效机制，制定规划监控指标体系、技术标准和工作流程，以国土空间信息平台为支撑，加强对各类管控边界、约束性指标的长期动态监测，并建立生态承载能力监测预警长效机制，根据评估成果提出规划调整与修订的建议，结合新情况与新形势及时调整相关实施策略。另一方面，搭建长江经济带国土空间规划支撑平台，通过分布式大数据管理平台实现各部门数据的整合与共享，形成统一空间边界、统一土地用途、统一管控要素的全域空间规划“一张图”；通过三维数字孪生平台形成流域及其相关现象的统一数字化体系，实现流域生态环境与灾害的智能管理；通过智能决策支持平台形成空间治理“一张网”，为多维度国土空间规划的实施监督提供支撑，促进空间治理的智能协同，提升空间治理能力的现代化水平。

基于规划全生命周期管理的理念，通过传导体系、主体责任、制度机制、配套政策、技术支撑、其他保障等措施的有机结合，将促进流域国土空间规划的有效实施，实现经济、社会和生态效益的协调发展。