首尔绿带政策效力评价与建设启示

■ 王春磊/杨 艳

（1.自然资源部咨询研究中心，北京 100088；2.国务院发展研究中心资源与环境政策研究所,北京 100010）

1 城市扩张与绿带规划

城市绿带规划（green belt planning）源于英国建筑学家霍华德提出的“田园城市”理论，即主张在城市外围建设永久性绿地来抑制城市蔓延，同时通过建设周边新城实现城市增长[1]。限制绿带内土地开发需求或不断提高开发门槛以阻止城市外扩，从而激发内城更新的动力，通过城郊卫星城镇分流中心城市人口和缓解开发压力[2]，形成紧凑、高密度的主城区和低密度的卫星城，从而实现城市综合实力的有机增长[3]。长期以来学界对绿带的研究集中于绿带的空间布局形态、功能定位和绩效评价等方面。在绿带空间布局形态方面，Amati等将绿带分为环状圈层式、楔形放射式、环网放射式、缓冲廊道式、绿心模式等5种基本形式[3]，绿带划定后的形态具有连续性和渗透性，与周边用地的耦合效应影响其形态演变[4]。对于绿带的功能定位，最初的研究集中于绿带对城市形态和建设规模的控制方面[5]，随着城市功能的演进，绿带被赋予了其他功能，包括农业、休闲、度假、景观美化和稳定邻里空间等[6]，学术界开始广泛认同将绿带作为绿色基础设施的一部分[7]，其功能与意义将基于需求而拓展。绿带的绩效评价方面，主要是通过研究绿带对城市经济、社会、环境等产生的影响来评价实施绿带的政策效果。比如，绿带能够解释第二次世界大战后伦敦停止蔓延的现象[8]，绿带及其开放空间能够影响城市发展模式[9]。也有学者认为，初期绿带对于城市集约化发展作用明显，但当城市建设区越过绿带继续发展，会导致土地利用结构发生变化，引发人们通勤距离增加和城市无序发展，以及使中心区住宅价格高涨[10]。

在韩国城市化进程中，绿带作为重要的城市“含容政策”用于控制城市蔓延和扩张。1962年，韩国开始制定“五年计划”并采用政府主导型模式，把工业集中到城市，利用集聚优势推动产业叠加效应，经济发展极大拉动了城市化进程，使得1960—1990年韩国的城市化率保持年均1.5%的增速。农村人口大量往城市迁移，首尔（时称汉城）人口密度更是达到韩国城市平均值的3倍左右，进而引发城市无序蔓延，出现住房状况恶化、基础设施不足、滥占绿地和交通拥堵等问题。为设置重要军事设施用地和应对“摊大饼”式的城市扩张，军政府于1971年颁布《韩国全国总体空间规划(1972—1981年)》，建议在距市中心15公里处规划建设绿带作为限制开发地区，禁止改变其土地用途，以阻止城市蔓延和限制周边开发。首尔绿带的设立对限制城区规模、抑制城市扩张、营造生态空间和优化城市空间结构等方面起到了积极作用，但随着政策本身因素和城市增容压力变化，绿带内土地用途管制政策逐渐放松，绿带也相应发生调整和变更。研究首尔绿带形成背景及演变历程，在对其绿带政策实施成效评价的基础上，总结政策实施的核心问题，可以为我国城市绿带建设提供借鉴，并为城市开发边界划定和管控提供参考。

2 绿带政策的演变

根据绿带功能侧重和社会发展背景，可以将首尔的绿带演变过程分为规划起步、稳定发展和政策改革三个阶段。

2.1 规划起步阶段

为控制城市无序发展并考虑国防需求，1971年首尔（时称汉城）市政府在距市中心约15km处划定了宽1～9km的环形绿带，总面积为463.8km2。后来，为抑制土地投机、保护农田和水源地、优化生态环境，陆续将安养风景区、东部农田、汉江蓄水区及安山新城划入绿带。截至1976年，最终成型的绿带面积达1566.8km2，范围涉及首尔市、仁川市和京畿道地区，占整个首尔都市圈面积的13.3%，绿带边界距市中心最远距离达到40km[11]。绿带区域依据中央政府设定的以下七个原则划定[12]：①海拔在100m以上（部分高地区域为200m以上）；②包含现有规划建设的公园、游憩地和空地；③包含海拔低于100m的农业保护用地；④包含军事设施和安保用地；⑤包含不加控制会与邻近城市连片的地域；⑥大规模的村庄聚落不划入绿带；⑦正在开发的区域不划入绿带。按照上述原则划定的绿带以林地和农耕地为主，村落居民的住房建筑用地占比为3%左右（图1），划定区内80%的土地为私人所有。绿带的西侧由于政策出台前首尔与仁川的连片发展而出现断裂，整体呈不完整的环状。绿带边界勘定以地形图为主要参考标准，由于保密因素和技术水平限制，没有对区域地理国情、交通网络和产业资源等进行充分调查，从而为政策的不适应性埋下了隐患[13]。

图1 1976年首尔绿带成型后各种用地类型比例

2.2 稳定发展阶段

绿带划定后，韩国军政府根据《绿化带方案》对绿带内的用地进行了严格限制，区域内居民甚至无法对自己的住宅进行改造或重建，政策的连续性为绿带稳定发展提供了法制保障。在工业化初期，首尔经济发展需要的产业装备和大型设施集中在江北的产业园中，随着产业用地增加和劳动力流入，城市扩张的源动力逐渐形成。据统计，当时因就业迁入的人口数量占新增人口规模的40%[14]。不断增加的用地需求主要依赖城市更新改造来满足，同时逐步进行试探性跨江开发来进一步缓解城市住房供应不足带来的压力。针对人口流入带来的压力，政府先后实施了工业产业疏解、公共机构外迁和新城建设等政策。工业疏解政策主要是对不符合污染防治标准、工业布局准则或城市发展计划的污染企业采取税收、财政和土地措施推动其疏解和搬迁。公共机构外迁政策是将部分行政机构外迁至果川市，同时将部分高校外迁或让其在首都圈以外的地方设立分校。新城发展计划则是在首尔周边地区建设5座新城，由政府主导的土地住宅公社负责新城开发。

城市更新改造、跨江开发、工业产业疏解、公共机构外迁和新城建设等举措与绿带政策相互协同，使得首尔的绿带面积和边界持续保持稳定，初步形成了相对成熟的绿带片区精细化管理机制和适应城市空间良性演变的发展路径。在提高城市化率的同时，不断拉低首尔人口增长速度。绿带政策开始实施的1971年首尔城市化率为42.3%，2000年该指标上升到79.6%，但首尔的人口总数和占全国人口总数的比重却在1990年至2000年期间出现下降拐点（表1）。造成这种情况的原因固然有不断下降的人口出生率和社会老龄化，但更多的是由于实施了卓有成效的人口疏解政策，使得首尔在经济高速发展期和城市膨胀期的城市面积基本稳定。

表1 首尔人口和韩国城市人口的演变（1950—2020年）

2.3 政策改革阶段

政府严控绿带建设活动，但经济发展带来城市扩张压力增大，日益增长的住房需求造成了额外的紧张局势和问题。卫星城建设拉动铁路、高速路等线性基础设施穿越绿带，增加了社会通勤成本，机动车增加带来环境污染，更突出的问题是绿带政策不仅降低了带内土地利用效率，而且限制了土地所有者的发展权。绿带外围建设区快速发展，而绿带内的土地所有者却很难争取到建设许可，即便是原址重建或翻修也不被允许[6]。同时，绿带政策在制定及后续的实施过程中，政府没有与相关利益主体进行充分协商，也没有公布具体的划定标准，相关矛盾未能得到妥善解决。这种基于政治和政策需要而设定的绿带边界，本身就具有较强的变化驱动力，特别是绿带边缘的村落被人为切割分开，使得绿带两侧土地发展权迥异，居民则以发展权受损和财产权受限为由要求政府予以补偿。

以民主化为契机，韩国政府于1998年围绕“绿带的存废”和“土地所有者的补偿”等问题展开绿带政策调整工作。从民调结果来看，80%以上的市民不赞成全面撤销绿带区域，但对进行部分调整的呼声较高，对绿带内发展权受限的主体进行补偿的方案也得到了广泛认可[15]。经多方讨论和质证，韩国政府公布了《开发限制区域制度改善方案》，明确对于没有发挥应有功能的和保护价值较低的地域，绿带限制政策予以解除，但应遵守“先规划，后撤销”的原则，依据详细的环境评价最大限度保全自然环境。同时，开发行为应在符合城市规划的前提下有序实施，限制解除区域产生的地价上涨收益由政府回收。对于需要继续保留的地域，强化其绿地功能和生态价值，并给予居民适当的补偿，支持居民为改善生活条件而采取合理利用土地的做法。截至2006年，绿带中被释放的土地合计达到136km2，约占绿带总面积的9%。

3 政策实施成效评价

尽管首尔绿带政策饱受争议，但还是得到绝大多数民众，特别是环保人士和城市规划者的拥护。绿带政策有效地控制了主城区蔓延，并优化了城市空间结构，提供了优美的生态环境和旅游休闲场地，但同时也增加了社会成本，特别是造成了土地价格和房价快速上涨，以及民众交通成本增加。

3.1 对于主城区粗放扩张具有较好的抑制作用

首尔都市圈的空间结构为“极核中心—副中心—近郊首府和新城—远郊城市”四级中心体系。不同等级中心均是区域就业中心，空间分布呈现明显的圈层特征。其中，极核中心汉阳都城片区和两个重点开发的副中心均在绿带以内，近郊首府和新城环绕分布在绿带外围。总体上看，各级中心具有明显的“趋中型”特征，空间布局基本符合克里斯泰勒的“中心地”理论。自1971年设立绿带后，首尔市区面积基本保持稳定，避免了与周边的仁川、议政府和安养等近郊首府和新城连片布局。在首尔605km2的城区面积中,绿带占比25%左右，与其他体量相近的城市相比，因为绿带地区开发行为受到严格限制并采取了容纳式的发展方式，首尔市区土地利用更加集聚高效，中心区的发展更加紧凑，城市结构更加合理。绿带政策倒逼城市提高土地使用效率，使原来废弃的“棕地”得以开发，土地开发密度处于较高的水平[16]。另外，部分可供开发的地域被划定为绿带地区，限制了市政建设和房地产开发，客观上助推了工业职能疏解政策的实施。

3.2 提供生态空间和优化城市生态系统

限制城市建设用地增长的过程即是对绿带地区生态基地进行保护的过程。绿带内有大量的农田、林地、水域和公园设施等，可为市民提供特色旅游和休憩娱乐的场所；绿带内山地和水域的自然景观经过适当开发可成为不可多得的旅游资源。绿带内林地和农耕地的面积分别占绿带总面积的56.64%和34.39%，具有重要的生态涵养和生态改善功能，使得城区主要污染物含量逐年递减，不断改善首尔的空气质量和降低城市“热岛效应”[17]。另外，绿带在保护韩国首都自然遗产及保持生态系统多样性等方面的作用也是积极有效的[18]。绿带政策对生态要素进行强化，在规划管控与政策引导的促进下，对绿带中的林地、湿地等高等级生态系统进行提升，使生态净化、过滤功能得到加强。

3.3 “蛙跳式”的城市蔓延导致资源浪费

绿带政策优化了城市空间结构，但绿带边界划定在当时的城市建成区周边，没有为日后的城市发展预留土地和缓冲地带，虽然在1999年后做了局部和小范围的调整，但并未从根本上改变市区土地紧缺的局面。由于高回报、高收益的新技术产业依赖于城市的经济聚集效应，首尔集中了优质的工作机会，市区住房用地短缺使得在主城区工作的人们大量居住在新城。绿带的宽度增加了通勤距离，间接强化了中心城区的资源极化效应，造成新城和中心城区通勤客流激增，汽车使用量和使用频率大幅上升，汽车尾气排放的增加加剧了空气污染[19]。新城与主城区之间的联系需要通过建设跨越绿带的轨道交通等基础设施来实现，而绿带内过境道路等线状基础设施建设和配套设施建设导致绿化区萎缩，部分公园和绿化区支离破碎，损害了绿带的生态价值[20]。另外，随着新城的工业区越来越集中于绿带周边，同时绿带外还分布着许多离散的点状私人开发项目，依靠与新城、中心城区的联系容纳了大量的人口,这些区域社会管理滞后、规划无序，造成了极大的资源浪费。

3.4 造成社会不公和地价升高

绿带政策严格限制工程建设，使得绿带内建设用地价格被低估，大约只有绿带外建设用地价格的40%[21]；土地所有者的开发权被限制、建设用地价格被低估，而因此蒙受的经济损失却没有得到任何补偿。绿带作为生态产品，其价值更多体现为社会效益和生态效益，土地所有者获利有限。绿带政策干涉个人土地所有权和市场开放，造成绿带内土地价格失真，从城市整体利益出发制定的政策是以剥夺绿带内80%的土地所有者财产处置权为前提的，容易造成社会不公。绿带的划定由政府单方面决定，未征询公众意见，容易诱发地方政府和利益相关主体之间的矛盾。同时，绿带政策减少了将近50%的供地来源，造成城市土地市场供需失衡，大大抬高了城区地价，加剧绿带外围土地的恶性开发，使绿带之外不受限制的地产业主间接获利，对首尔的高房价起到了推波助澜的作用。

4 绿带政策实施的核心问题

绿带政策演变实质是中心城市空间形态、功能分区及发展方向的投射，微观层面表现为绿带用地类型、空间布局和景观结构的变迁。政策效力最大化的关键在于实施，结合首尔绿带政策实施中遇到的问题和取得的经验，需要关注以下四个核心问题。

4.1 绿带空间规划的科学性

绿带政策的起源蕴含着改善城市发展环境的朴素理念，比如：绿带多以周边自然环境和地理要素为基底划定，中心城区和郊区乡村物理隔离而又相互联系，阻止工业区向绿带区蔓延倒逼城市土地节约集约利用等。绿带并不是反城市化，而是以绿地优化城市发展环境，防止城市“摊大饼”式粗放发展，绿带的划定要具有科学性和前瞻性。

绿带与城市之间要有较好的匹配性。作为韩国首都圈的核心，首尔在绿带规划初期对其规模、划定原则、与建成区距离及内部土地资源管理等方面都进行了详细的考虑。绿带距中心城区15km，宽度为1～9km，其规模与设立初期的城市发展状态基本相适应。绿带规模过小、宽度过窄或断裂过多，都可能导致因城市增长压力而逐渐侵蚀消解绿带，无法实现限制城市无序蔓延的目的。

绿带的划定应为城市增长预留空间。首尔绿带划定基本遵从区域生态格局，依照建成区已有的边界，结合经济活动布局划定缓冲区作为绿带内缘边界。该边界类似于我国的城市开发边界，是城市建设可拓展的空间界线。预留空间对于规模稳定的集约型城市效用较强，可以遏制城市蔓延，政策防控的重点是外围增长中心对绿带外缘的扩张压力。首尔在划定绿带时没有准确预测到后期的城市增长速度，预留空间无法满足城市发展需要，导致城市可供开发土地资源短缺。

4.2 法律和规章制度的连续性

完善的法律和制度是绿带政策实施的保障。首尔划定绿带的依据是《城市规划法》（又称“绿化带方案”），这也是韩国全国总体空间规划的重要内容。政府以此约束绿带内的开发活动，对违反规定的主体给予严厉的处罚，又通过明确的区划体系禁止绿带内任何土地用途的变更，只允许公共项目的建设及既有建筑的改造，这些举措有效保障了绿带政策的实施。为了提高管理效率，韩国政府自1993年开始对绿带管理模式进行变革，积极推进中央政府和地方自治团体事权划分，明确中央层面负责政策制定和宏观管理，地方要制定土地使用计划并接受中央的监督。

为解决绿带政策执行中产生的利益冲突问题，韩国政府出台了《绿带地区法》，赋予绿带内居民因开发权受限而获取补偿和财政支持的权利，并在首尔都市圈规划框架下释放部分土地作为可开发用地。地方在中央制定的基本原则框架下，根据环境评价意见做出区域调整方案并接受中央审议。调整区域仅限于现状建成规模的居民点、中央政府选定的公租房建设区、国家级商务区、地方政府划定的发展储备地块及保护价值较低的土地等，尽管政府迫于开发压力对政策争议做出妥协，但依旧在对绿带区域的建设活动进行干预和控制。

4.3 完善的土地开发利益平衡机制

与城市空间规划对开发活动的导向和引领作用不同，绿带规划重在对建设活动进行限制，这对规划理念、技术方法和管理政策都是巨大的挑战。一般来讲，开发建设活动会带来土地及房产的增值，产生明显的经济价值，而绿带的开发管制更多是实现社会生态价值，虽然也会直接促进周边房地产升值，但对绿带内的土地所有者和居民而言，是对其土地开发权和收益权的剥夺。因此，绿带政策得到拥护的关键在于实现城市整体价值最大化的同时，平衡和协调相关方的利益关系。

政策实施初期，首尔政府通过区划体系严控绿带内开发活动，没有为绿带内土地所有者开发权丧失提供合理的权益损失补偿，因此受到相关利益主体的强烈反对。绿带政策调整时，政府虽然也一度放开对部分土地的开发管制，但对具体的位置和数量进行了严格控制。如为支持新城建设，首尔政府把公共项目列为被允许的开发类型，这一做法也动摇了绿带土地开发管制基础。在经济利益的驱动下，绿带内土地所有者尝试通过各种途径获得事实上的开发许可，导致了规划被迫调整和违法建筑盛行。

另外，政府还需要平衡绿带内各种土地用途的关系。绿带的效用是通过土地利用分类和用途管制来实现的，绿带的设置初衷是要控制建成区的“摊大饼”式扩张，同时发挥土地的生态、农业和旅游等功能。但现实中不同功能间可能会有冲突，如控制扩张要求绿带内只可以进行小范围的低密度建设，甚至严禁开发，这种消极的保护政策可能同积极的旅游开发、生态建设等存在矛盾[7]。在社会经济发展的不同阶段，对绿带的功能需求侧重点不同，因此可以在实践中对绿带内的土地利用政策预留一定的弹性空间，使绿带发挥最大的综合效益。

4.4 积极有效的人口调控政策

只“堵”不“疏”的城市增长控制政策在经济发展和市场利益的冲击下很难得到真正落实。绿带政策的目的是为了防止城市过度蔓延、无序发展，但当发展需求超出中心城区的资源承载力时，需要通过建卫星城、城市空间拓展、低效用地再开发等方式来满足不断增长的用地需求[22]。在实践中，往往通过多种途径和政策举措的组合来实现城市增长与用地空间的适配。

建设卫星城或新城是很多城市普遍采用的扩张方式。自1989年以来，首尔周边共设立了5座新城，至1995年新城容纳人口总计约126万，超出规划预期10万余人[23]。借助产业疏解和机构外迁，周边新城导入了一部分中心城区人口，但新城人户分离现象较为严重，集聚压力较大使得人口导入成效不明显，绿带管制反而增加了通行成本和用地成本。

除了建设外围新城，首尔针对主城区开展了重建和更新。1980年，首尔开始大规模的住房改造和市中心重建计划，主要采用民资主导的联合再开发模式和市场化运行机制。2003年以后，政府强化城市更新的公共属性，通过再次修订《城市规划法》，加大市中心的综合开发力度，增加城市更新的公共资金投入，不断改善城市的居住环境和产业结构，通过内城提质增效有效地降低了绿带地区因城市增长带来的建设压力。

5 对我国城市绿带建设的启示

韩国的绿带政策自制定以来就在韩国国内引起广泛争议，虽然它在控制城市扩张、城镇聚合和环境保护方面发挥了积极作用，但也造成了资源浪费、社会不公和可负担房屋短缺等问题。研究首尔绿带政策的历史演变，客观评价绿带政策实施的成效，分析绿带政策实施过程中需要解决的核心问题，对我国大城市建成区管控和绿地建设具有重要参考意义。

(1)绿带规划要具有超前意识。绿带规划需要在保护环境和节约土地的基础上，综合考虑区域地理国情、自然资源禀赋，以及基础设施、产业资源等经济和社会要素，并在政府组织协调和科学引导下，由公众和相关主体参与协商制定，同时还要切实做好科学性与前瞻性的结合，以及现实发展和预留发展空间的统一。

(2)完善绿带管理相关法律法规。综合考虑土地使用性质和使用权的多样化，详细制定绿带建设的原则、功能、用地、法律责任和实施养护方案等，并形成规章制度。通过完善相关法律保护绿带建设，制裁针对绿带的违法行为。成立专门的绿带管理机构，主持绿带的规划实施、项目进度、监管考核等。另外，还需要对绿带内的发展和实施进展定期评估，动态把握绿带与城市的发展关系，以适应城市发展的需要。

(3)合理调控绿带土地利益损失问题。对于绿带内需要拆迁的村庄和其他产业用地，制定切实可行的补偿方案或补偿机制，切不可无偿剥夺。绿带政策的有效实施应该将宏观统筹与微观管理相结合，绿带规划制定与政策颁布应该以城市增长和区域协调发展的视角进行统筹，规划具体实施与维护应该充分考虑绿带内及边缘土地使用者的利益。

(4)坚持人口调控策略驱动与绿带建设相协调。绿带建设除了对规划区的管控外，还要同步重视人口调控。对于人口密度适中的城市，应统筹考虑绿带限制扩张的作用和生态环境调节功能，避免因保护价值较低的绿色区域牺牲更有价值的外部区域。对于人口密度较高的城市，应采用弹性、动态的引导策略，根据人口聚集的动力进行疏导，并通过城市更新、城区产业外迁和新城建设等方式，减轻人口增长对绿带造成的压力。