海河流域部批生产建设项目水土保持监管实践思考

阎世煜，张亚玲，刘京晶

（1.水利部海河水利委员会，天津 300170；2.中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222；3.海河水利委员会海河流域水土保持监测中心站，天津 300170）

生产建设项目水土保持事中事后监管是水行政主管部门社会管理的重要组成部分，也是水行政主管部门的法定职责和重要职能[1]。2011 年3 月修订后施行的《中华人民共和国水土保持法》明确了流域管理机构的水土保持监督管理职责。近几年水利部先后印发了《水利部流域管理机构生产建设项目水土保持监督检查办法（试行）》（办水保〔2015〕132号）、《关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160 号）等文件，进一步强化了水土保持监管工作[2]。当前政府职能不断转变，“放管服”水平持续加强，特别是在水土保持设施验收由行政许可调整为建设单位自主验收的背景下，更加突出了水行政主管部门事中事后监管的重要性[3]。近年来，海委深入贯彻习近平生态文明思想及“十六字”治水思路，严格落实水利部相关要求，不断强化生产建设项目水土保持监管及追责惩戒力度，完善区域协同监管体系，加强宣传引导，水土保持监管工作取得新成效[4]。

1 近期水利部对生产建设项目水土保持监管的要求

近年来，水利部在水土保持法的法律框架下，重点围绕解决“管什么、谁来管、怎么管、管不好怎么办”，建立了“1+N”的人为水土流失监管制度体系。“1”是《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160 号），“N”是与之相配套以及需进一步细化明确的相关制度[5]。其中，《水利部办公厅关于印发生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准的通知》（办水保函〔2020〕564 号）和《水利部办公厅关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》（办水保〔2020〕157 号）为生产建设项目水土保持问题分类、责任认定以及追责惩戒提供了重要依据和有力保障。

2 海河流域部批生产建设项目水土保持监管实践

2020 年以来，海委深入贯彻习近平生态文明思想，特别是“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的要求，以看住人为水土流失为核心，围绕“查、认、改、罚”4 个重点环节，按照“提前介入、主动作为、全程管控、跟踪落实”的工作思路，通过“双向告知+承诺”、书面检查、现场检查、“互联网+监管”、验收核查等监管方式，共对250个（次）项目开展监管，其中“双向告知+承诺”17个、现场检查36个（次）、已验收项目核查17 个、纠正违法违规行为241 个、依法依规对10 个项目开展约谈、将2 家单位列入重点关注名单，实现了全覆盖、全链条、全流程闭环管理，形成了“从早、从细、从严、从实”实施监管的工作特点。

2.1 以水土流失防治责任全面落实为核心，“从早”实施监管

以监管关口前移、强化行政服务为出发点，制订了《海河流域部批生产建设项目水土保持“告知+承诺”工作管理办法》，在项目水土保持方案批复后，第一时间召集项目建设单位和沿线地方各级水行政主管部门，“一对一”地向建设单位告知项目开工后水土流失防治具体内容，向项目沿线各级水行政主管部门告知水土保持日常监管要求，推动生产建设单位水土流失防治主体责任和地方水行政主管部门属地监管责任的全面落实，为项目开工后水土保持工作规范化开展和监管奠定了良好基础。

2.2 以常态化、精准化监管为主线，“从细”实施监管

以项目为单元建立水土保持监管档案，抓住项目批复、开工、完工等关键时间节点，开展督促性、过程性监管，推动监管日常化、精细化。在制定年度检查计划时，详细摸排每个项目主体及水土保持进展，以问题为导向精细制定工作方案，有针对性地确定每个项目的督查方式。针对重大项目利用无人机遥感技术全面掌握项目现场情况，细致了解每个取弃土场现状，精准发现项目存在的水土保持问题。

2.3 以提升监管效能和质量为目标，“从实”实施监管

结合“放管服”改革和疫情防控要求，从项目实际出发，统筹线下、线上相结合的监管方式，合理确定参加督查（核查）的地方水行政主管部门的层级，最大限度提高监管效能。以“清单制”提出发现问题和整改要求，不断实化监督检查意见内容，确保提出的问题及整改要求可落地、可整改、可追溯，督查信息全面向社会公开。

2.4 以违法违规行为全面整改为导向，“从严”实施监管

安排专人逐项逐份严格审核项目监测材料，对不符合规定的监测季报要求有关单位修改后重新提交。严格执行核查标准，逐条对照项目是否存在不得通过水土保持设施验收的情形。对监管中发现的问题，要求建设单位在期限内以正式文件形式反馈整改情况，严追问题整改落实到位。对存在较重水土保持问题的项目，严厉开展责任追究和信用惩戒，针对涉及行政处罚和行政强制的情形，督促地方严肃开展违法违规查处。

3 监管发现的问题分析

2020 年，水利部印发《水利部办公厅关于印发生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准的通知》（办水保函〔2020〕564 号），其中将生产建设项目水土保持问题划分为方案设计、弃渣堆置、措施落实、监理监测、设施验收、组织管理6类40个问题，问题性质分为严重、较重、一般3 种。据此规定，本文对近3 a 海河流域部批生产建设项目水土保持监管中发现的问题进行分类分析，结果如下。

3.1 按问题严重程度分类

2020 年以来，通过书面检查、现场检查、验收核查发现的241 项问题中，严重问题23 项，较重问题40项，一般问题178项，严重和较重问题所占比例接近3 成。问题严重程度及发现问题的监管方式，如图1所示。

图1 监管发现问题按严重程度分类统计

以上问题中，严重问题主要为在水土保持方案指定位置外新设弃渣场、未验先投、项目三色评价结论与实际不符、未按要求完成水行政主管部门提出的整改要求等，较重问题主要为未缴纳水土保持补偿费、水土保持措施落实严重滞后、施工中乱倒乱弃或顺坡溜渣、技术服务单位对施工中出现的问题未及时制止和督促处理等，这些问题对项目水土保持工作正常开展产生了负面影响，同时也会使相关责任单位面临约谈或纳入重点关注名单的惩处。

从图1 可以看出，所有严重及较重问题均是对在建项目开展监督检查过程中发现的，验收核查发现的问题均为一般问题。这说明通过对在建项目开展监督检查，水行政主管部门严格督促问题整改，推动项目水土保持工作不断完善，有效发挥了监管职能，而建设单位在监管过程中强化了责任意识，水土保持工作组织管理水平不断提升，有效控制了人为水土流失危害。

3.2 按问题类型分类

监管发现的241 项问题涉及方案编制和设计、弃渣堆置、水土保持措施落实、监测监理、水土保持设施验收、组织管理6 类，各类问题所占比例如图2所示。

从图2 可以看出，水土保持措施落实问题占比超过半数，水土保持工程、植物、临时等各类措施落实情况均出现了问题，说明项目实施过程中建设单位对水土保持工作重视程度不足，未能严格落实“三同时”制度。在发现的所有问题中，涉及取弃土场的有70 项，涉及临时占地或临时措施的有58 项，分别占所有问题的29%和24%，是生产建设项目水土保持工作出现问题的集中点。

3.3 问题实质及原因分析

3.3.1 建设单位水土流失防治主体责任履行不到位

督查中发现，部分建设单位在主要程序履行及措施落实方面存在较重问题，具体包括未在方案指定位置弃土弃渣、水土保持措施落实严重滞后、未按规定组织开展水土保持监测监理工作、未验先投、未及时缴纳补偿费、未按要求完成水行政主管部门提出的整改要求等，以上问题反映出建设单位未能严格履行水土流失防治主体责任，对水土保持工作的重视程度和组织管理水平有待提升。

产生上述问题的原因主要有以下2 点：①建设单位水土保持意识和法律意识淡薄，缺少对水土保持法和水利部出台的相关规定的必要了解，对项目开工后水土流失防治具体工作内容掌握不全面，对水土保持工作存在的问题及性质认识模糊，甚至触碰法律红线；②建设单位组织管理较为薄弱，项目水土保持管理体系尚不健全，各参建单位应当承担的水土保持职责不明确，在项目建设期间无法有效组织参建单位规范开展水土保持工作[6]。

3.3.2 技术服务单位服务质量较差

技术服务单位形成的材料是建设单位开展水土保持工作的重要参考，也是水行政主管部门掌握项目情况的主要来源，其不仅有为建设单位提供服务的职责，同时承担着监督的重任，但部分监测单位编制的监测季报不能反映项目存在的水土保持问题，甚至作出与实际不符的三色评价结论；监理单位未能对项目存在的水土保持问题及时制止和督促处理；验收报告编制单位对验收材料收集不完善，报告内容不符合相关规定。部分上述问题严重程度已达较重或严重，反映出技术服务单位责任意识不强、服务质量较差，未能严格按照水土保持相关规章制度开展工作。

产生以上问题的原因主要有以下两方面：主观层面上，技术服务单位与建设单位存在被委托关系，工作内容以向业主提供服务为主，缺少对项目和建设单位的督促，对项目建设过程中出现的水土保持问题未能及时有效地提出专业意见并推进整改；客观层面上，部分技术服务单位专业水平较差，随着水土保持方案编制、水土保持监测、水土保持验收等资质相继取消，水土保持技术服务由行业准入制调整为水平评价制，技术服务单位的业务能力和责任意识参差不齐，亟需提高服务质量。

3.3.3 未严格执行水土保持“三同时”制度

近3 a督查中发现的问题，半数以上属水土保持措施落实方面，包括水土保持措施落实不及时不到位、植被恢复效果较差、未严格按照方案要求落实表土剥离及保护措施等，反映出部分项目未能严格落实水土保持“三同时”制度。

产生问题的原因主要有以下2 点：①水土保持专项设计工作落实不到位，部分项目水土保持初步设计和施工图设计由建设单位自行组织审查，存在审核不细、把关不严的情况，造成水土保持专项设计编制不及时或设计深度不足，无法切实将水土保持措施体系和投资纳入到项目主体，不能完全指导现场施工；②对水土保持措施落实重视不足，由于水土保持工作对于项目主体具有一定独立性且水土保持措施落实情况通常不影响主体工程进展，因而水土保持措施滞后问题未能引起足够重视，其中取弃土场和临时占地最为突出，此外植物措施的实施受季节影响，有时会在主体工程完工后作为遗留部分单独实施，造成防治标准降低、管护不到位，防治效果较差。

4 新阶段海委水土保持监管工作主要发力点

面对新形势和新挑战，海委将深入学习贯彻党的二十大报告精神和绿色发展理念，助力美丽中国建设，紧紧围绕中央和水利部有关部署，以推动水土保持工作高质量发展为主题，锚定保障流域生态安全的目标，不断完善制度、规范程序、守正创新、狠抓落实，采取更有力的措施对海河流域部批生产建设项目实行全覆盖、全链条、全流程的水土保持监管，为新阶段水土保持高质量发展提供有力的监督管理支撑。

4.1 加快构建水土保持协同监管工作格局

充分发挥流域管理机构在监管中的牵总、协调作用，与地方推动构建水土保持协同监管工作格局，联合开展重点流域、重点地区人为水土流失监管行动，完善监管信息共享、违法线索互联，健全水土保持监管与执法衔接，以“一事一单”形式建立流域监管与地方执法移送机制及督办制度，协同发力、形成合力，督促严查水土保持违法违规行为，通过逐级督查来传导压力、压实责任，形成上下联动、部门协同的监管体系。

4.2 强化顶层设计和水土流失源头防控

编制实施《海河流域水土保持规划》，加强流域规划控制性，依照水土保持规划开展生产建设项目水土保持监管，协助水利部做好流域内部批水土保持方案前期审查工作。对已批复项目，以监管关口前移、强化行政服务为出发点，根据《海河流域部批生产建设项目水土保持“告知+承诺”工作管理办法》，在项目开工前告知建设单位应当履行的水土流失防治责任和地方水行政主管部门的监管职责，从源头防控人为水土流失。

4.3 进一步创新优化监管方式和手段

以数字赋能、创新驱动为动能，综合利用遥感监管、无人机监管、视频监管、互联网+监管等方式，充分运用大数据、人工智能等技术手段，对部批生产建设项目水土流失情况实行全面监控，及时预警水土流失风险，第一时间发现、精准判别水土流失违法违规行为，进一步提升监管精准化、智能化水平。

4.4 持续提升水土保持监管效能

以严格实施水土保持日常监管为核心，延续“从早、从细、从实、从严”的监管基调，聚焦提升人为水土流失防控能力，完善生产建设项目水土保持事前事中事后全链条全过程监管体系，以铁路、水利、油气管线等水土流失问题集中的行业为重点，加大现场检查力度。同时，持续加强生产建设项目水土保持信用监管，以监测、监理、验收报告编制等技术服务单位为重点，强化监测资料审核，开展水土保持专项信用监管，推动水土保持监管向有实有效有能转变。

4.5 不断强化警示教育和宣传引导

从反正两端入手，开展流域水土保持典型违法案例收集及通报，以案释法、以案示警，提升全社会水土保持法治意识，同时注重宣传引导，向管辖范围内各项目法人及施工单位宣传培训水土保持法律法规及人为水土流失防治知识，选择水土流失防治成绩突出的典型地区、典型项目对流域水土保持工作成效进行宣传，发挥水土保持社会效益，强化防治水土流失的自觉性和主动性，营造全社会共同关注、支持和参与水土保持监管的良好氛围。