典型河湖治理经验及对长江流域生态保护的启示

周雨 王殿常 余甜雪 叶盛 冉启华

摘要：为做好长江生态环境修复保护工作，选取欧洲莱茵河、英国泰晤士河、韩国清溪川和美国奥基乔比湖4个具有典型特征的河湖作为案例，整理和归纳了这4个河湖的污染治理过程与对应的政治、经济、金融、法律相关的治理措施。针对长江流域生态治理中存在的同类问题，总结了这4个河湖在跨区域协同治理、跨部门统筹管理、健全法律体系、加强公众参与和商业运营等方面的经验，提出建立跨区域共同协商的流域水污染管理体制、强化不同部门之间的统筹管理机制、完善流域统一的环境保护法律体系、公共参与等措施和建议。研究成果可为协同长江的保护与发展、进一步提升长江流域的水生态环境质量提供参考。

摘要：河湖治理； 水生态修复； 莱茵河； 泰晤士河； 清溪川； 奥基乔比湖； 长江流域

中图法分类号： TV883；TV887

文献标志码： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.01.007

0 引 言

长江是中国“黄金水道”，拥有全国约1/3的水资源量，生态价值和经济地位突出［1］。党的十八大以来，习近平总书记对长江经济带发展做出系列重要指示批示，沿江省（市）和有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，全力推进长江生态环境保护，并取得显著成效，但部分地区水资源及水生态环境形势仍然严峻［2］。国内外学者对于河湖生态保护与治理的问题及措施进行了广泛研究，并提出和总结了相应值得借鉴的管理模式和治理经验，例如Bernauer等［3］分析了莱茵河污染治理中的政治和法律途径发挥的作用；肖新文［4］分析了日韩两国河流水环境治理的成功经验，并对深圳市河流水环境治理若干问题进行了探讨；沈桂花［5］揭示了莱茵河流域水污染治理国际合作的发生、演变机制及其深层逻辑，研究了不同利益相关者如何协调形成集体行动，分析了破解流域水资源合作治理困境的关键性因素；孙金华等［6］从水问题历史演变、治理进程、治理模式等角度分析了国内外河湖水问题。国内外关于流域水资源综合治理的研究多从较宏观的层面归纳河湖水资源治理的成功经验及启示，关于治理过程的描述和对治理成功因素的解析较少，且较少通过归纳分析不同河湖治理的异同点将多条河湖治理经验系统而全面地结合起来。作为国际上流域治理的成功典范，欧洲的莱茵河、泰晤士河，韩国清溪川，美国奥基乔比湖也曾面临经济发展与生态保护矛盾冲突的困境，经历了“先污染、后治理”的治理过程。通过对4个河湖综合对比分析，可以在科学管理、法律建设、投资融资等方面为长江流域治理存在的问题提供经验借鉴。

本文根据4个典型河湖的共同点以及不同点，通过列举分析具体案例，系统阐释了河湖各自的污染成因和过程，从不同的空间尺度探讨了在国际协作、跨部门统筹、城市河流改造以及沿河湖泊的富营养化等问题的治理经验，系统总结了流域岸线生态环境保护与综合治理措施，提出改善长江流域水生态环境的府际协同机制和路径的相关建议。

1 典型河湖流域概况

莱茵河全长1 230 km，流域面积185 260 km2，发源于瑞士格劳宾登州的阿尔卑斯山区，流经瑞士、意大利、奥地利、德国、法国等9个国家，是欧洲西部最大的河流，也是全球最繁忙的内陆航道。莱茵河为具有跨国协作治理代表性的国际河流［5］，综合了水资源刚性需求大、利用领域广的特点，受到国家间战略竞争与合作关系的区域态势影响，对地区稳定和社会经济发展起着重要作用。

泰晤士河全长346 km，流域面积13 000 km2，发源于英格兰西南部，横跨英国伦敦和十几座沿河城市。泰晤士河为完全私有化、商业运作，具有国内河流水环境系统综合治理代表性，在国家政策的指导下，制定有关污染物排放和治理分配的法律，提高各部门之间的沟通协作水平。泰晤士河作为全球仅有的将河流完全私有化的商业运作模式，河流经营产权清晰［6］。

清溪川全长约10.84 km，流域面积59.83 km2，发源于韩国布卡山和因万山，是具有修复代表性的城市河流，其将河流治理融入城市景观规划中，围绕价值功能（行洪、排水）进行工程设计［7］，并综合考虑城市生态系统、人的精神需求等，在分区设计、水环境恢复以及监测管理等方面采用新技术。

奥基乔比湖位于美国佛罗里达州东南部，湖面面积1 730 km2，平均水深2.7 m，最深处5 m，是美国第二大淡水湖。该湖与佛罗里达州南部的水生生态系统相互联系，是浅水富营养化湖泊的治理代表，解决了富营养化和有害藻类水华等全球湖库面临的主要环境问题［8］。

2 典型河湖水质及水生态演化

2.1 演化特征

2.1.1 工业革命以来河流生态环境的变化

19世纪中叶，工业革命使得欧洲城市人口增加、工业迅速发展，污水、废水的直接排放對莱茵河、泰晤士河等河流的水质和水源安全构成了巨大威胁［9］。20世纪70年代，莱茵河含氧量、重金属和化学污染物等污染形势十分严峻［9-10］，其中污泥中汞和镉污染在20世纪70年代中期达到顶峰。鱼类汞污染严重超标，作为检测河流水质的一种标志性鱼类，鲑鱼数量急剧减少［10］。泰晤士河下游水质变化也经历了3个不同的时期，主要体现在溶解氧的含量上：1893～1910年，泰晤士河中的饱和溶解氧含量在25%以上，可以用来养鱼；随着经济发展和人口增加，城市工业生活污水大量排放，到1915～1930年，各主要排污口上游和下游10 km范围内河水的溶解氧基本为0；至1935～1950年，其他河段水体中溶解氧含量继续降低，水质恶化的范围不断扩大［11］。氨氮的浓度也从1920年开始不断增加，在 1950～1954年达到最大值，伦敦桥下游 20 km处其值高于7 mg/L［12-13］。

2.1.2 城镇化背景下城市河流生态环境的变化

20世纪40年代，清溪川成为城市主干道之下的暗渠，自然生态环境遭到严重破坏，流量减小、水质恶化，生态功能退化到最低水平，日益严峻的环境导致河岸疾病肆虐，成为韩国首尔市死亡率最高的地区之一。清溪川公路边大气环境水平恶劣，除微细颗粒物（PM10）和一氧化碳（CO）污染外，一般标准污染物和首尔标准相近，氮氧化物的含量超过了标准含量。在致癌物质挥发性有机化合物（VOC）中，苯的浓度很高。由于河道被填埋使其断流，水体无法与外界发生交换成为死水，水环境及生态遭到了严重的破坏，水与生物的共生现象消失［14］。

2.1.3 土地利用变化后的湖泊富营养化

美国大沼泽地湿地改造成农田发展农业的计划获得成功，随之而来的负面生态影响却不断显现。表现为运河和农田切断了大沼泽地其他区域与奥基乔比湖的连通，自然径流变化导致自然栖息地急剧退化，大沼泽地生长了有毒的水藻，农田退水中的化肥污染了大沼泽地和湖泊的水体，奥基乔比湖藻类大量繁殖的最早报道在1970年。在20世纪80年代初，藻类大量繁殖只发生在一年中的8个月；80年代中期发生了大规模水华；在20世纪90年代，藻类大量繁殖在一年中的12个月都有发生［15］。大量生长的水生植物逐渐替代了湿地的本土植被。洪水摧毁了野生动物的食物和巢穴，外来物种入侵，湿地面积急剧缩小，原始的天然沼泽被破坏了约半数，大量的鱼类和稀有物种濒临死亡和灭绝［16-18］。

2.2 演化成因

2.2.1 工业污水和生活污水的排放

19世纪中叶工业革命下工业污水和生活污水的排放为4个河湖污染的共性成因。人口激增、城市发展和工业化造成有机物、无机物排入莱茵河、泰晤士河、清溪川河道。莱茵河地区大批污染物和垃圾废弃物、数百家知名化工公司和工厂未经处理的工业污水的排放和大量沿岸城镇居民农药、化肥和含磷洗涤剂的生活污水的使用，致使莱茵河水污染程度不断加深。泰晤士河的污染主要为城市污染，但两次污染成因不同，第1次污染主要来源于未经处理的粪便的排放以及3次霍乱导致的水体传播；第2次污染主要来源于合成洗涤剂的使用，使得微生物无法分解，减少了水面的气体交换，电厂排水的热污染也加重了河水的污染［12］。

2.2.2 城市化对河道的改造

无序的土地开发和严重的次生灾害是20世纪70年代清溪川水质恶化的主要原因。清溪川中心河道被水泥板和道路覆盖，使清溪川成为地下暗渠。对河道进行河床硬化、修建砌石护坡、裁弯取直、束窄河道等工程对河流的自然环境造成了十分恶劣的影响，导致河床侵蚀严重并伴随下切，水质和河道生态环境恶化［19-20］。水力发电、河道渠化、航运发展、过度捕捞［21］等水利设施建设以及流域内土地开发利用和航运等基础设施建设开发的问题，也造成了莱茵河水质及水生态的恶化，天然洪泛区面积逐年缩小，洪峰水位、时段洪峰流量呈逐年上升的趋势，水电站的建造也导致了鱼类不能到上游洄游产卵［22］。

2.2.3 农业活动导致的富营养化

过量的磷负荷、极高和极低的水位波动以及外来有害植物在湖区的迅速蔓延为奥基乔比湖水质及水生态恶化的主要成因。其污染来源包括点源和面源污染：点源污染通过竖井排入地下水；非点源污染包括降雨径流排入和化粪池系统［16］。流域磷主要来源于饲料、肥料、洗涤剂，输入流域的磷98%来源于农业活动，粪肥的使用导致磷负荷增加了50～60倍。大型风暴事件可以搅动厚厚的湖泊沉积物层，造成浊度问题，并将沉积物中的总磷释放到水体中，导致藻类水华的出现。部分原有沟道和河槽因为长期的低流量或者无流量状态滋长了大量的外来浮游植物，死去植物所形成的有机质堆积层消耗了水体中大部的溶解氧，恶化了水质［17］。

3 典型河湖保护与治理经验

3.1 管理经验

莱茵河治理是全球流域治理领域多国间高效合作的典范，在管理上形成了适合于河湖发展的独特管理模式。为解决莱茵河流域生态污染和财政压力问题，莱茵河沿岸法国、德国、卢森堡、瑞士和荷兰5国在流域内成立多国间跨国流域管理机构保护莱茵河国际委员会（ICPR），由各成员国的部长轮流担任委员会主席。ICPR设河流委员会等政府间组织、环境保护组织、饮用水公司和各企业等非政府间组织成立的观察员小组，监督各成员国工作进度，保障了政府间、政府与非政府、专家学者与专业团队的合作，实现流域治理、清洁泥沙、生态保护、防洪排涝和经济发展等多目标合一［23-26］。

3.2 运营经验

在运营手段上，莱茵河从瑞士到荷兰建立了统一完善的生态监测预警方案体系。ICPR对沿岸不同国家的监测站和检测物质进行对比以评估莱茵河的水质，根据具体条件在全流域内采用上下游信息实时共享的一体化流域水质监测网络，建立“国际警报方案”信息互通平台和7个警报中心，在第一时间对洪水状况和污染事故发出警报［25］。在运营分工上，泰晤士河主要由泰晤士水务公司运营，公司主要负责供水、排水、废水处理。泰晤士水务批发公司是泰晤士水务集团的一部分，充当泰晤士水务与废水批发服务购买者之间的商业和客户服务连接，負责用户供水服务的抽取、储存、处理和分配，以及废水服务的收集、处理［26-27］。

3.3 立法经验

为加强莱茵河治理的国际协作，ICPR各成员国签订《保护莱茵河不受污染国际委员会协定》，明确了ICPR的法律地位，在各国达成协定后，协定中的内容会写入各国各自的法律条文。德国在此基础上制定了《垃圾处理法》《基本法》《用水规划法》，确定了政府管理水源的重要原则和措施，就水源保护和利用、废水处理、防洪等方面作出规定；荷兰为减少因肥料的营养物质引起的问题，政府对每公顷动物肥料量、总的家畜数量以及农场扩建的时间等实行了日益严格的限制［28］。《保护莱茵河公约》和各种欧洲指令及条例，如《欧洲水框架指令》《欧洲洪水管理指令》以及各国内部的法律法规保证了国家间的合作，所有的合作协议需要各国环境部长签署，没有完成目标的可以根据实际困难提出延期申请，欧盟可以对不配合的国家和地区提起诉讼，以罚款或是减少相关国家经费预算的方式进行严格的追责［29］。

3.4 公共参与经验

韩国首尔政府建立了完善的决策实施机制和咨询研究体系，由专家和市民组成的市民委员会，负责政策的制定、民意调查及工程咨询，在治理同时，向外同步更新播报综合治理过程中的各种问题和解决方法，并设委员会在项目执行过程中接受来自公众、专家及相关机构的意见。在清溪川2002年修复项目中，政府建立了富有层次的管理机构，保障该流域治理方案的实施［30］。

3.5 融资经验

如果河湖的污染防治由政府承担全部费用，将水体污染治理视作市政城市建设工程，会导致较高的投资成本。莱茵河流域的治理成本投入有一个清晰的分配规则，其中德国通过征收污水处理费、生态保护税、出售处理过的循环水等方式用于莱茵河污水处理工程建设，并加大研发与管理领域投入［31］。泰晤士河引入市场机制，解决或缓解其环境问题的融资措施优先级是：① 污染者付费，由造成环境问题的人付费；② 受益者付费，由受益于环境改善的人付费；③ 政府支持，英国政府直接或间接支付。市政债券、项目融资出现，旨在帮助实现基础设施项目［32-33］，通過多渠道筹集资金，经济效益显著。

4 对长江流域生态保护的建议

作为国际河流，莱茵河的治理需要多国协作。与之相类似，长江作为中国的母亲河，流经11个省级行政区，其治理也需要在各个行政区之间进行协调与平衡。长江经济带作为中国最重要的人口和经济发展地区，和过去的莱茵河一样面临着工业污水和生活污水的排放，以及因此导致的生态环境恶化、鱼类大幅减少等水质和水生态问题。此外，长江流域的管理也存在“九龙治水”的多头管理现象，但每个部门都没有控制污染的直接领导权，这和过去泰晤士河管理部门权责不清的问题相一致。上海市作为长江出海口，是中国重要的金融中心和商业中心，其经济金融地位与伦敦相接近，可以借鉴泰晤士河的商业运作，为长江的运营提供所需的商业和金融支持。长江沿程流经武汉市、南京市等城市，其支流包括很多城市河流，同清溪川一样受到城市化发展以及河流渠化的影响，可以借鉴清溪川城市景观规划中的改造经验。同时，长江流域分布有很多存在富营养化现象的淡水湖，导致湖泊蓝藻水华灾害发生频率增加、范围扩大，奥基乔比湖对湖泊富营养化的治理能够为长江流域提供经验和教训。基于长江流域与4个典型河湖的相似性，4个典型河湖的污染经历和治理经验对长江流域的水环境治理和水生态保护具有积极的借鉴意义［34-36］。

（1） 建立跨区域共同协商的流域水污染管理体制。在ICPR的合作框架内，各国通过签订协定、制订方案，共同承担责任与义务，共同治理莱茵河。如莱茵河沿岸国家签订的莱茵河盐条约规定，当德国荷兰边境的氯含量超过200 mg/L时需采取额外的措施，措施的成本由德国（30%）、法国（30%）、瑞士（6%）、荷兰（34%）承担；建立完善的监测预警体系和信息互通平台，当发现污染物时可以及时确认来源并向下游地区或国家发布警报；由ICPR基于量化指标体系讨论制定各个国家的污染物排放指标，为沿岸国家之间有效交流和协调合作起到了关键作用［37］。

因长江流域相邻不同区域的饮用水源地、重化工业分散布局和跨区域河湖水功能定位不一致，水环境跨界管理和断面纠纷时有发生，目前跨区域水体协同治理机制亟待完善［38］，中国应借鉴莱茵河治理经验和ICPR模式，突破区域的壁垒，增强流域跨界区域环境风险整体联防联控共识，完善流域跨区域环境信息共享，构建跨区域一体化环境风险实时监测和预警系统。

（2） 强化不同部门之间的统筹管理机制。英国为提升泰晤士河治理效果，保证流域治理规划目标得以实现，将原来流域内200多个管水单位合并为一个新的私有化公司（Thames Water）以及责任清晰的3个主要管理部门，水务服务管理局（Ofwat），饮用水监察局（DWI）和环境署（EA），以更好地处理不同部门之间的多头管理问题［39-42］。

长江流域已经建立的生态保护管理体制存在管理部门、类型、空间范围重叠交差等问题，导致目前的管理缺乏有效的协同［38］。在长江流域各相关部门的协同治理中，政府各部门、各地方政府间、各种企业机构、社会组织和群众也应当各自肩负起自己的责任，打破部门分割，尽量保证各个部门之间有序配合。

（3） 完善流域统一的环境保护法律体系。《保护莱茵河公约》《欧洲水框架指令》《欧洲洪水管理指令》《三文鱼条例》，以及各国内部的法律法规保证着莱茵河水生态环保领域良法善治［43］。在泰晤士河的治理中，《1990年泰晤士河地区洪水预防委员会命令》对国家河流管理当局以及农业、渔业和食品大臣的职权进行了规定。《2010年洪水和水管理法》对地方洪水管理领导当局、单一管理当局、内排水理事会、水务公司、公路管理当局、风险管理当局、英格兰风险管理当局、威尔士风险管理当局、跨界内排水理事会等管理机构的概念和职权进行了明确界定。这些作为泰晤士河污染治理法律依据的法律文件，对它们涉及的相关管理当局的职权进行了明确的界定，为泰晤士河各部门之间的多头管理和协同合作起到了重要的辅助和约束作用。

中国各级各类相关立法对流域管理机构的规定重视不够，相关法律条文少，对相关管理机构的职权划分规定的比较混乱［38］。要从现行的水资源保护标准出发，将水资源开发与水环境监管职责分离。比如将2021年出台的《长江保护法》与《水法》《防洪法》《水土保持法》［43］等相关同位法相结合，以充分适应长江经济带发展战略和长江大保护的新形势和要求，使其与流域综合管理体制、部门与地方责权调整、法律执行主体等体制机制相适应，并将“河湖治理”权责分配法治化，使得流域管理权责界定清晰。

（4） 公共参与。在清溪川项目施工前，原本的清溪川河道为商业区，首尔市和商人群体之间通过政策协议会进行正式协商，主要解决补偿、导出协议案和事后运营管理等问题。但协商未达到预想效果，此后通过非正式协商的运作缓和了与商户的矛盾［44］。

目前中国公众的知情权范围限于政府部门信息、政府前期参与引导不够、举报信访等末端参与成为公众参与主要渠道、参与权保障机制不完善等现象都限制了公众参与环境治理的深度［45］。对于水污染管理和监督，长江沿岸城市的环保部门应参照清溪川的治理模式，构建多方参与平台，结合专家与社会公众意见，鼓励代表性企业和社会公众等共同参与协商长江流域综合管理决策，让公众通过多种渠道便捷地获取流域管理的政策法规和水文环境监测报告等公开信息。

（5） 健全资金保障机制，建立多种投融资模式。融资方面，泰晤士河采取了一系列市场私有化运作融资手段解决资金不足的问题，比如以“泰晤士河潮汐隧道”为案例的项目融资的出现，2020～2021年Bazalgette Tunnel Limited（BTL）公司向废水处理的客户收取7 380萬英镑，有效减少了合流制溢流带来的污染，改善了泰晤士河水体环境［39］。泰晤士河在治理过程中，通过制定“污染者付费”等规则和法律，无需强迫关闭沿岸企业与工厂的同时，加快了沿岸产业结构的转变。

投资方面，治理莱茵河的投资费用有具体的分摊规定。1999年莱茵河公约增加了共同保护莱茵河地区地下水水资源的任务，并明确了流域内不同成员国的共同协作与资金分配机制，公约还规定了每年莱茵河治理的预算由公约参与国家一同承担，其中德、法和荷兰分别承担32.5%［46］。清溪川治理费用投资存在许多不足，缺乏对待交通等各项成本精确全面的估算，带有防水河床和护岸的人工溪流维护费用过高，后期需要大量的费用来维持足够的水流和水质［14］。

中国的融资渠道单一，水环境治理除了污水处理、再生水循环利用具有收费机制，其他大多数项目高度依赖政府付费，且各地区的财政收入和治理成效存在较大差异。污水处理收费缺乏投资回报机制，项目自身财务分析难以自平衡，是社会资本和金融机构难以参与长江经济带水环境治理项目的根本原因［47-50］。因此，可以完善投融资环境，创新多元化融资模式，鼓励具有发展潜力的水管理单位上市并发行股票和债券，以提高经营规模；另外，需要从清溪川治理投资中吸取教训，在流域治理前算好经济账，对成本效益进行更加精准的计算和分析。

5 结 论

基于长江和莱茵河、泰晤士河、清溪川、奥基乔比湖的相似性，本文分析了4个世界典型河湖的水质及水生态演化，归纳并阐述了水生态恶化的主要原因，通过分析各国的具体案例，总结出河湖在管理、运营、立法、公众参与、融资等方面的流域生态恢复经验，并提出措施与建议：① 建立跨区域共同协商的流域水污染管理体制；② 强化不同部门之间的统筹管理机制；③ 完善流域统一的环境保护法律体系；④ 加强公众参与；⑤ 健全资金保障机制，建立多种投资模式。研究成果可为长江沿途各省市跨地理行政区之间的协作以及资金的筹措和商业运作提供借鉴，也可以为长江流域内的城市河流、湖泊湿地的生态修复和富营养化的湖泊水环境水生态修复提供参考。

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（编辑：刘 媛）

Management experience of typical rivers and lakes and its enlightenment to ecological protection of Changjiang River Basin

ZHOU Yu1，WANG Dianchang2，3，YU Tianxue1，YE Sheng1，RAN Qihua1，2，3，4

（1.College of Civil Engineering and Architecture，Zhejiang University，Hangzhou 310058，China； 2.Yangtze Ecology and Environment Co.，Ltd.，Wuhan 430062，China； 3.Yangtze Eco-Environment Engineering Research Center，China Three Gorges Corporation，Wuhan 430014，China； 4.College of Water Conservancy and Hydropower Engineering，Hohai University，Nanjing 210013，China）

Abstract：

In order to do a good job in the restoration and protection of the ecological environment of the Changjiang River，4 rivers and lakes with typical characteristics，namely，the Rhine in Europe，the Thames in Britain，the Cheonggyecheon Stream in South Korea and the Lake Okeechobee in the United States，were selected as cases.The process of pollution control and the corresponding political，economic，financial and legal control measures were sorted out and summarized.In view of the similar problems existing in the ecological governance of the Changjiang River Basin，the experiences of these four rivers and lakes in cross-regional collaborative governance，cross-sectoral overall-planning management，improving legal system，strengthening public participation and commercial operations were summarized.The suggestions were put forward for Chinas river and lake governance and ecological environment protection in the Changjiang River Basin to establish a cross-regional joint consultation system for water pollution management in river basins，strengthen the overall management mechanism among different departments，improve the unified environmental protection legal system in river basins，public participation and other measures.This paper is conducive to the coordinated protection and development of the Changjiang River and can further improve the water ecological environment quality of the Changjiang River Basin.

Key words：

river and lake management；water ecological restoration；Rhine River；Thames River；Cheonggyecheon Stream；Lake Okeechobee；Changjiang River Basin