推动云南口岸和城市功能协调发展的建议

◆郭凯峰 李恒杰 李 韬

云南省委、省政府提出要做大做强口岸经济，使口岸真正成为全省产业转型升级的重要突破口和全新增长点。口岸功能和城市（镇）功能之间的关系，对口岸经济的发展具有重要影响。结合RCI 指数定量分析与定性研究，提出云南省口岸与城市（镇）功能协调发展建议。

一、云南省口岸与城市功能协调状态的定量定性分析

通过运用RCI 指数定量分析和对相关口岸定性分析相结合的方式，可以综合判断云南省口岸与城市（镇）功能协调状态，为口岸经济发展壮大提供依据。

（一）关于RCI 指数模型的说明

RCI 指数是量化评价口岸与城市（镇）功能关系的指标，主要采用口岸货运吞吐量和载体城镇人口规模进行计算。公式如下：

（Ti为货运吞吐量占比、Pi城镇人口占比）

中国科学院、大连海事大学等研究机构普遍通过划分RCI 指数类型来判断口岸与城市（镇）功能的协调关系（表1），分类指导性较强。

表1 基于RCI 指数的口岸分类特征

（二）云南省口岸RCI 指数量化分析初步结论

对云南省沿边陆路口岸的有效数据测算，结果表明：

一是云南省约80%的口岸RCI 指数总体保持在上升或稳定状态。猴桥、孟连、清水河、章凤、打洛、南伞、磨憨等7 个口岸的RCI 指数呈现上升趋势（图1）。磨憨RCI 指数显著上升，充分说明大通道建设对于口岸发展至关重要。瑞丽、河口、天保等3 个口岸的RCI 指数呈现下降趋势（图1），主要受疫情防控期间货运量减少所致。盈江、片马、永和、金水河、勐康等5 个口岸的RCI 指数基本保持稳定。

图1 RCI 指数总体上升的7 个口岸和总体下降的3 个口岸（2016—2022 年）

二是云南省口岸与城市（镇）功能协调发展水平总体结构稳定、局地不平衡。2016—2019 年（疫情前）、2020—2022 年两个时间段的RCI 区间值分析表明（图2）：瑞丽、磨憨、河口等3 个口岸的城市功能相对弱于口岸功能，在一定程度上制约了口岸经济的发展；猴桥、清水河、孟连、南伞等4 个口岸和城镇功能相对平衡，但整体效能尚需提升；其余呈现出口岸与城镇“双弱”状态，表明口岸对城镇的带动作用不强，城镇对口岸的支撑能力不足。

图2 云南省沿边陆路口岸RCI 区间值比较（2016—2019 年、2020—2022 年）

（三）云南省口岸与城市（镇）功能协调发展状态类别综合判断

在RCI 指数分析基础上，可以把云南省口岸与城市（镇）功能发展状态分为三类：第一类，口岸功能强于城市功能；第二类，口岸功能与城镇功能基本协调；第三类，口岸功能与城镇功能呈现“双弱”状态。结合云南省实际，考虑到口岸发展的复杂性，结合定性分析进行综合判断：

瑞丽口岸 （郭凯峰 摄）

一是勐康口岸。一类口岸，中老两国签订的边境口岸及其管理制度协定明确将勐康—兰堆确定为国际性客货公路口岸，已通过国家级验收，具有较好发展潜力，宜纳入第二类发展。

二是天保口岸。一类口岸，云南通往越南首都河内最短的重要陆路通道，发展潜力较大，宜纳入第二类发展。

三是孟连、南伞口岸。近年来货运量较稳定，考虑到口岸对面属缅甸，作为第二类发展地区需加强动态关注。

四是未纳入量化分析的都龙、田蓬、勐满口岸。近年来受中越口岸协议未签订影响导致货运量缺乏统计,都龙口岸2022 年底已签署协议，田蓬需等待协议签订，宜暂纳入第三类发展，待后续货运量总体稳定后再进行类型调整。近期，经国务院批复同意，云南勐满公路口岸对外开放，暂纳入第三类发展。

综合判断得出：第一类为瑞丽、磨憨、河口等口岸；第二类为孟定清水河、猴桥、孟连、南伞、勐康、天保等口岸；第三类为盈江、片马、章凤、打洛、永和、金水河、都龙、田蓬、勐满等口岸。

二、分类提升云南省口岸与城市（镇）功能协调发展的建议

针对云南省口岸与城市（镇）功能划分的三类状态，提出如下建议：

（一）第一类口岸地区，建议积极推进国际口岸城市建设，更好壮大口岸经济并提升发展质量

一是探索“一城一区”联动模式，拓展国际口岸城市发展格局。深化区域合作，科学拓展口岸城市联动发展区域，推进“国际口岸城市+口岸腹地经济区”一体化建设，推动形成“磨憨+勐腊县城”“河口+屏边县城”“瑞丽+芒市/陇川”的空间协同发展布局。借鉴海南省三亚市海棠区经验，推进磨憨“撤镇设区”等行政区划的可行性研究。建立口岸海关监管区域扩容与城市建设用地指标增加联动机制，制定国际口岸城市建设用地指标保障方案，满足重大建设项目用地需求。

二是打造口岸新产业、消费新业态。加快构建进出口岸商品加工、跨境物流、跨境消费、跨境支付结算等服务体系。支持磨憨、瑞丽、河口建设公路口岸国际物流贸易综合体和国际保税物流基地。扩大优质商品进口规模，推动进口医药、汽车、水果、冰鲜水产品、化妆品等特色商品展示交易平台和网络建设。推动国际消费中心城市建设，加快完善口岸城市免税购物中心、跨境旅游与跨境消费等城市功能。

三是打造具有辐射中心窗口特色的国际口岸城市。持续巩固口岸强效带动优势，建设具有国际化特色的口岸城市开放空间、口岸商贸活动区、城市道路系统与步行街区、街廊空间、节点空间、城市轮廓线、视线走廊、建筑景观以及主街廊设施，提升国际口岸城市形象。

（二）第二类口岸地区，建议整体推进口岸与城镇功能双提升，提高口岸综合发展效能

一是完善基础设施提升口岸功能。积极推进临沧—清水河铁路建设，加快沿边国道G219 云南境内剩余路段提级改造。支持推动孟定清水河、猴桥、勐康、天保申建省级物流枢纽。规划建设一批冷链物流及智能化立体仓储设施，加快完善装卸转运、跨境运输、保税仓储、分拨配送、金融结算、信息服务等口岸物流综合服务功能。全面完成猴桥、孟定清水河等口岸智慧化建设。

二是推动“口岸—城镇—产业”融合发展水平。重点塑造“口岸功能区+城镇建成区+产业发展区”联动融合格局。重点推进与所在城镇互联互通建设，配套建设居住、商业、娱乐、休闲等设施。支持符合条件的口岸区域新设省级边境经济合作区。加快建设一批农畜产品、中药材、建材、小商品等特色商品交易市场，形成区域性商品集散市场。培育边境旅游文化型、边民互市贸易型、资源加工型、亚热带农业型等中心口岸城市。

（三）第三类口岸地区，建议完善推进口岸基础设施建设，有效夯实城镇发展基础

一是补齐口岸所在区域基础设施短板。抓好口岸综合服务设施建设，加强集疏设施建设，增强集疏运管理能力，完善口岸集疏运体系。畅通口岸与高速路网连接线，加快建设连接勐康、金水河、打洛、天保、都龙、田蓬等口岸的高速公路。建设特色产品集散市场，鼓励边民互市贸易创新发展，积极探索“互联网+边境贸易”“互市贸易+合作社”等新模式。

二是有效夯实城镇发展基础。加快推进边境城镇和现代化边境幸福村建设。建设集商品加工贸易、仓储物流、边境旅游购物、配套生活于一体的边境口岸城镇经济示范区。积极发展跨境加工贸易，进口抓落地、出口抓加工，重点培育一批落地加工企业，加快建设保税仓储加工贸易园区和跨境铁路口岸散装专运线。增强出口导向型产业竞争能力，在临沧等沿边州（市）建立出口导向型日用消费品集聚区。

（四）发挥统计分析的基础作用，分类制定支持政策

进一步强化统计、商务、海关部门的数据共享，打破数据孤岛。进一步健全口岸经济相关统计分类、拓展统计内容，实现口岸经济和口岸城市发展指标全覆盖，统筹推进口岸与城市（镇）功能协调发展体系建设。依托正在编制的“口岸经济三年实施方案”，分门别类明确沿边陆路口岸主导功能和城市（镇）功能发展定位，避免同质化竞争。