委托做地机制下土地储备资金预算管理的思考
——以宁波市级做地为例

2024-03-09 08:49宁波市自然资源整治储备中心余红迪
浙江国土资源 2024年2期
关键词:土地储备市级宁波市

□宁波市自然资源整治储备中心 余红迪

近年来,宁波市贯彻落实国家有关精神,对市级储备做地项目试行土地储备预算管理,切实规范土地储备行为,规避地方隐性债务。

一、宁波土地储备资金预算管理实践

自2016 年以来,国家陆续出台政策,切实规范土地储备资金来源。2019 年5 月,宁波市列入全国首批土地储备项目预算试点城市。为做好试点工作,宁波市委、市政府下发《关于构建集中财力办大事财政政策体系的实施意见》,对市级土地储备体制机制进行了调整,由市自然资源整治储备中心(以下简称“市整备中心”)作为市级土地储备工作的实施主体,承担市级土地储备预算主体职责。

(一)加强预算管理制度体系建设

2019 年9 月,通过构建集中财力办大事财政政策体系,明确市级土地储备范围,调整特殊区块管理模式等事项。2021 年6 月,印发《市级土地储备项目做地管理办法(试行)》《市级土地储备项目成本核算管理办法(试行)》,建立土地储备项目预算、年度预算和成本核算管理制度。

(二)开展全生命预算精细化管理

前期研究阶段,市整备中心通过可研及实施方案编制确定土地储备项目预算。年度预算阶段,市整备中心协同各市级做地主体完成预算编制申报工作。资金申拨阶段,市财政局、市整备中心及市级做地主体联席审核月度资金申请。资金批复阶段,市整备中心根据跟踪审计意见,对大额征拆资金实行按需拨付。

(三)试行做地管理费,引入跟踪审计咨询

在委托做地机制下,市级做地主体收取做地管理费。现行做地管理费费率标准参考基本建设项目对项目建设管理费标准。在土地储备项目实施方案获批后,市整备中心公开招标有资质的单位对征地拆迁、工程建设项目等进行全过程跟踪审计咨询。

二、宁波土地储备资金预算管理成效

(一)规范管理,防范政府隐债风险

宁波市级土地储备项目资金全部来源于财政资金,在做地过程中实行专款专用、专户储存、专账管理,供应收入及临时利用收入按要求全部缴入市级财政部门。通过收支两条线管理,切实规避土地储备资金来源的政府隐性债务风险。

(二)审计咨询,提升成本管控能力

通过从可研阶段到项目总体决算全过程跟踪审计、预算编制和资金申拨的咨询服务,规范预算申报及资金拨付,降低资金使用风险。征拆资金按需拨付,逐笔审核,提升对土地储备项目成本中大额资金的管控能力。

(三)平衡收支,提高资金使用效能

截至2023 年底,实施方案获批的宁波市级土地储备项目平均总投超50 亿元,总体预计收益率超40%。除少数特殊公益性项目外,均能实现项目全生命周期内的“总体收支平衡”,保障土地储备项目滚动开发。资金预算管理后,宁波市级当年土地储备项目支出同比增长三成,大大激发了做地积极性。

三、存在的问题

(一)土地储备资金筹集困难

根据财政部公布的全国政府性基金预算收支情况,2023 年地方政府性基金预算本级收入同比下降超10%。地方政府性基金预算收入的下降,导致土地储备资金筹集愈发困难。同时,土地储备资金安排滞后于楼市周期,土地储备机构难以跨周期开展资金配置。

▲宁波东部新城(顾一坡 摄)

(二)全过程预算管理未闭环

宁波市做地管理办法对资金预算管理、决算管理、审计管理等提出工作要求,但没有相应的操作细则,实操中各单位贯彻程度不一。现行土地储备相关制度暂未包含动态监测机制、绩效评价等内容,缺乏对资金预算的事中、事后实时动态管理。

(三)成本支出标准不统一

各做地主体对土地储备成本的内涵理解相差大,如土壤污染、考古前置、电力接入、结算资金财务成本等费用列支方式尚未完全明确。成本定额影响因素复杂,管控难度高,定额标准建模困难,各主体在做地过程中支出标准参差不齐。

(四)数字化程度存在差异

在储备利用全生命周期系统中,土地储备资金按项目开展预算编制及资金申拨。在“智慧财政”“政采云”等财政系统中,土地储备资金按照主体类别进行拨付下达。各数字化系统在精细化程度上有差异,经办人员需线下细化下达的指标。

四、政策建议

(一)探索资金筹集渠道,建立资金保障机制

1.设立并用好国有土地收益基金。建议按照土地出让成交价的5%计提国有土地收益基金,建好基金蓄水池,专项调度重点土地储备项目。

2.积极争取专项债。以预算管理试点取得成效为契机,积极向上争取发行土地储备专项债。

3.结合重点工程。建立与城中村改造、全域国土空间综合整治等重点工程的联动机制,借助重点工程专项债,拓宽资金筹集渠道。

(二)逐步完善预算制度,总结预算管理经验

编制土地储备项目资金预算管理细则,涵盖预算管理、绩效评价、监督监测等内容。以资金使用绩效目标为导向,进一步完善资金预算管理。总结土地储备项目全过程预算资金精细化管理经验,使精细化预算管理全面覆盖从土地储备项目可研、实施方案落地执行到土地储备项目决算全过程。

(三)研究成本核算体系,制定支出定额标准

持续完善土地储备成本核算管理办法,打造土地储备成本核算体系。修订会计核算管理办法,明确土地储备成本内涵及会计实务。借鉴各地建设工程成本定额办法和征拆条例,逐步构建土地储备成本中工程建设项目和征拆项目定额标准,规范土地储备成本支出。

(四)构建数字化预算管理,融合业财信息系统

构建土地储备全生命周期预算资金管理系统,涵盖土地储备项目预算管理、资金拨付、核算决算、审计咨询、绩效评价等模块。积极融入土地储备监测监管系统和财政系统,通过预算在线编报、指标在线下达、财务在线核算、绩效在线评价,完成土地储备项目预算资金管理全面数字化转型升级。

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