规则下乡何以促进村庄自主性
——基于浙东张村的田野调查*

李 青,郭梓焱,刘春湘

(1.安徽省社会科学院,安徽 合肥 230051;2.中国人民大学 公共管理学院,北京 100872;3.中南大学 公共管理学院,湖南 长沙 410018)

一、问题的提出

为了推动乡村振兴,国家决定为农村提供与城市均等化的基本公共服务,大量资源向乡村注入,资源下乡成为国家与农民关系的新基础。为了保障资源下乡的效率,国家规则下乡亦同时推进。有学者指出,规则下乡是国家为基层输入资源的同时制定的复杂的运行规则,从程序、制度对村干部进行约束,其结果是导致村级治理的规范化、标准化、程序化和村级组织的行政化;规则下乡对村级治理过程和治理结果的要求太高、太具体,伴随着频繁的督查考评,导致基层将时间精力用于上级安排的“办事留痕”,挤压了村干部回应群众诉求的主动性,造成了基层治理的形式主义[1]。同时,资源下乡越多,村庄被外部规则约束得越紧,导致村级公共治理空间被压缩,村民自治流于形式。[2]本研究的规则下乡主要包括组织、资源和考评三个要素,具体是指政府通过组织嵌入提升村庄的动员能力,通过资源嵌入提升村庄的治理能力和通过考评嵌入提升村庄的执行能力,有效提高资源下乡的利用效率。

在乡政村治[3]的治理结构下,依托村民自治制度,国家将村庄内部事务交由村庄自主治理,需要村庄发挥自主性有效回应群众诉求;国家通过乡镇将项目资源和治理规则导入村庄,同样需要村庄发挥自主性因地制宜地落实上级政策。关于村庄自主性的内涵,学界主要从三个方面进行了界定。一是相对独立性,村庄能够依托自身资源和机制来解决公共问题,自我提供公共品供给、生产帮扶体系和维持内部秩序等[4]。二是具备主观能动性,村庄能够围绕自身意愿与目标来独立运作项目[5],面对上级行政机关的工作压力时,具备反向调试能力,甚至能够自主决定增加或相对减少对某些工作的重视程度[6]。三是具有凝聚力,村庄内部拥有共同认同与归属感[7];通过对村庄成员进行道德舆论约束,有效实现村庄集体行动[8]。综合上述观点,本文对村庄自主性定义为:在规则下乡背景下,基于国家规则空间和村庄内部资源,具有主体性的村庄能够自主维护内部秩序、服务生产生活和化解公共问题,面对国家、市场等外部力量的介入,村庄可以合理选择接纳程度,对内具有共同认同与归属感,能够产生集体行动,有效实现贯彻国家治理任务和回应群众诉求的有机统一。

关于规则下乡与村庄自主性的关系研究,主要分为两类。一是论述了过细过密的规则下乡挤压了村庄自主性。伴随资源下乡,国家规则以检查、监督、规范和程序等方式加速向乡村渗透,村庄管理越来越行政化[9];由于行政任务趋向过密化、精细化和规范化[10],村庄应对上级督查考评、整理台账等工作过多,挤占了为村民服务的时间,一定程度抑制了自主性[11]。同时,乡镇科层化的组织体系也削弱了村级治理的灵活性和自主空间[12],导致行政村化身为基层政府的“准代理人”或“准政府组织”[13]。国家规则嵌入与村干部“实践权力”、农民生存伦理等村庄自主性之间存在张力,抑制了向上主动落实和向下回应村民诉求的自主性[14]。二是指出缺乏自主性的村庄容易出现策略利用下乡规则,实现少数群体的自利性盲目扩张。村庄策略运用资源下乡规则,通过借用上级项目资源,运用合作、关系和转换策略[5],以及运用自身资源与部门项目和社会资本结合[15],实现村庄自利目标扩张。通过灵活运用资源下乡规则,缺乏自主性的村庄通过“主动反嵌”“被动反嵌”等方式争取国家资源,谋求自身利益最大化[16],但同时也带来了项目落地过程中的“运用关系跑项目反向运作上级”[17]、“精英俘获”[18]、“分利秩序”[19]和“最后一公里困境”[20]等问题。

总体来看,已有研究存在相互割裂的两种观点,但共同指出规则下乡与村庄自主性之间存在张力。前者强调了规则下乡对村庄自主性的挤压,但忽视了村庄在有效落实上级规则的同时,仍然可以保持自主性,积极回应群众诉求。后者论述了缺乏自主性的村庄通过策略运用下乡规则,带来少数群体的自利性扩张,但忽视了村庄借助上级规则增强了自主性,实现了国家治理目标和回应群众诉求的有机统一。通过对浙东张村田野调查发现,借助规则下乡赋予的自主空间,该村促进了自主性,其不仅高效地完成了国家治理任务,还有效回应了群众诉求,并未出现规则下乡与村庄自主性之间的张力。因此,本研究将结合经验观察,分析规则下乡促进村庄自主性有哪些实践表现,受到哪些因素影响,以及存在何种形成机制。研究思路如图1。

图1 规则下乡促进村庄自主性的逻辑建构

二、案例描述:规则下乡促进村庄自主性的实践表现

(一)研究方法与数据来源

个案研究需要考虑案例的典型性,其本质是基于案例研究实现对某一类现象的认识[21]。基于理论抽样原则选择浙东张村(1)按照学术规范,作者对所涉及的地名和人名进行了匿名化处理。作为案例,具体原因如下:一是规则下乡促进了该村自主性形成。该村运用规则下乡赋予的自主空间,因地制宜地完成了上级任务;同时借助规则下乡伴随的项目资源,积极主动地回应群众诉求。二是资料的充分性。笔者和所在研究团队于2022年7月在张村开展了20天的田野调查,获得了规则下乡促进该村自主性形成的大量资料。

本研究的经验材料通过多种方式进行收集,并进行了三角验证。一是开展了半结构访谈。访谈对象包括乡镇干部、联村干部、村两委干部、村民小组长和普通村民,共计36人。重点了解了规则下乡促进村庄自主性的实践表现、影响因素和形成机制。二是开展参与式观察。通过现场走访,对村庄内的项目建设、环境卫生管护、产业发展和矛盾纠纷化解等工作开展情况进行了深入了解。三是查阅档案资料。通过查看村级班子目标考核方案、村规民约和村级财务支出明细等,对访谈获取的资料进行了三角验证。

(二)规则下乡促进村庄自主性的表现形式

张村位于浙江省东部,由H镇负责管辖。该村下辖24个村民小组,共计2326人。村两委共有干部7人,全村共有党员116人。该村土地约为2400亩。全村约70%的农户种植猕猴桃,户均种植2—3亩。村集体年收入为50万元左右。

伴随资源下乡,国家规则通过组织科层化、部门下乡和督查考评等方式进一步嵌入村庄。已有研究指出,依据工作内容划分,村庄工作主要分为实质性工作和形式化工作两类,实质性工作主要是指基础设施建设维护、农村环境整治、纠纷化解和土地流转等,形式化工作主要是指填报表、写材料和参加会议等[22]。依据工作来源划分,村庄工作主要分为政务和村务,相应是指上级政府的工作任务和村庄的内生工作[23]。综上,结合工作内容和工作来源划分,可以将村庄治理事务划分为以下四类:上级实质性工作、上级形式化工作、内生实质性工作(或称群众工作)和内生形式化工作。

从外部看,上级规则强度主要是指以乡镇为代表的上级行政机关,为了推动规则下乡,对村庄治理事务进行信息控制、过程管理和目标考评的强度。从内部看,村庄利益关联是指村庄的治理事务与村民日常生产、生活和经济发展的利益关联程度。依据村庄治理事务的上级规则强度和村庄利益关联强度的特点,对应上述四类工作,规则下乡促进村庄自主性的表现形式主要为:

1.创新执行上级实质性工作

上级实质性工作主要是指由政府推动村庄实施的基础设施建设、农村环境整治和村庄土地平整等以项目制为代表的重点工作,其具有指标化的工作任务、完成时限和考评规则,要求村庄整合人、财、物等资源,有效推动村庄经济社会发展。该类工作上级规则强度较高,同时与村庄利益关联也较紧密。

在规则下乡赋予的自主空间内,张村创新执行上级实质性工作,其自主性表现在以下几个方面。其一,积极开展工作摸底,寻求村庄需求与资源使用规则的有机结合。张村建立了公共品供需匹配机制,通过村民提议、小组讨论上报、村两委商议和村民代表表决等程序,有效明确村庄公共品改善需求。基于持续向上争取、对接项目,该村实施了群众迫切需求的便民广场建设、沟渠灌溉设施改善和土地平整等项目,在规则范围内提升了资源的利用效率。其二,主动向上请示、协商,准确把握资源使用规则。当村庄实施项目出现困难或发现相关政策脱离村庄实际时,积极请求上级开展工作指导或适度调整资源使用规则,有效避免僵化、歪曲执行政策。其三,创新工作动员方式,积极落实上级考评规则。国家项目输入村庄,需要村庄作为“国家的代理人”与分散的农户对接,有效解决项目落地过程中的各类问题。张村创新工作动员方式,通过建立“乡贤会”“村民议事会”等治理载体,明确“党员、村民组长+网格员”治理责任,实施“党员积分卡”“村民积分卡”等治理方式,层层开展工作动员,有效开展了美丽乡村建设、环境整治和农民多占宅基地腾退等重点工作。关于创新方式执行上级实质性工作,张村党支部书记指出:“2021年村庄实施了一个区级的农村生活垃圾分类试点项目,该项目是区、乡推动的重难点工作。我们在请求上级指导和开展外出考察学习基础上,以村干包片、党员包户和村民代表监督党员的形式有效组织动员。2022年5月,该项目考评等次为优秀。我们不仅获得了区里的通报表扬,还切实改善了群众的生产生活条件。”(访谈20220706)

2.灵活应对上级形式化工作

上级形式化工作主要是指乡镇参照县级部门的考评要求,通过指标化的考评规则,要求村庄提供“统计、填表、台账、照片和总结”等相应的佐证材料,加强对村庄工作完成过程和完成形式进行信息控制。该类工作的上级规则强度较高,但与村庄利益关联较弱。当前,乡镇普遍按照“职责同构”[24]原则,将村级工作纳入目标考评,并频繁采取督查考评向下加压,要求村庄对照考评指标实施细密的做到办事留痕。由此,导致村庄耗费了大量精力。

面对日益细密的形式化工作考评规则,张村合理把握考评规则的自主空间,灵活应对上级形式化工作,其自主性主要体现在两个方面。其一,面对上级合理的形式化工作考评规则,积极配合实施。上级合理的形式化工作是指要求村庄提供规范材料、经验宣传和基础信息统计等必备的工作。如,上级布置的村庄文化开展、平安创建和宣传等工作一般很难体现显性工作成效。张村按照上级要求,提供必备的基础工作台账、统计上报和文字总结等,以供上级开展绩效考评。其二,面对上级不合理的形式化工作考评规则,灵活应对执行。上级不合理的形式化工作是指明显增添负担的过度留痕、盲目拔高标准的整理台账、报表等工作。H镇重点要求张村严格完成实质性工作,对于上级部门布置的超出合理限度的形式化工作,只要求村庄大体上完成即可。村庄自主把握灵活执行空间,对于明显脱离治理需求的形式化工作考评,主要采取“策略主义”的方式灵活应对执行。关于灵活应对上级形式化工作,张村村委会妇女主任指出:“村庄每月需要上传工作记录的App大约有30个。H镇传达区文化部门规定,要求张村在某数字App平台,每月至少上传两次在文化大礼堂开展文化活动的记录,需要包括活动计划、方案、图片和总结等,作为年终考评依据。由于形式化工作负担过重,H镇也理解基层实际,只要求村庄大体上保留工作痕迹以应对逐级检查,并不会认真核实工作记录。于是,我们采取‘摘抄活动内容’‘借用活动图片’等方式落实,以节约资源开展实质性工作。”(访谈20220707)

3.精准实施内生实质性工作

内生实质性工作主要是指村庄内部在农业生产、经济发展、村庄秩序维护和矛盾化解等过程中,依托村规民约和地方性知识,妥善处理的相关工作。虽然该类工作上级规则强度不高,但与村庄利益关联较强。当前村干部将大量精力用于应付上级督查考评,挤压了其群众工作时间。而在张村,规则下乡带来的行政事务下沉并未挤压村庄自治空间,该村仍然将大量的精力用于开展群众工作。

基于规则下乡并未过多干涉村庄的内生实质性工作,张村得以精准实施内生实质性工作,其自主性主要体现在以下方面:一是自主构建村庄治理秩序,有效维护国家项目施工环境。村庄充分发挥村规民约、村庄舆论和道德评价的作用,结合“情、理、法”,从深层次化解群众矛盾背后所指向的宗族、权属和利益分配等问题,为项目下乡提供了良好的施工环境。二是自主整合内外资源,有效回应村民公共服务需求。结合群众工作不规则、随机性等特点,村两委每位干部负责村庄一个责任片区的各项治理事务。通过包片干部主动入户走访和充分利用村庄充沛的社会资本,该村高效开展土地流转、困难帮扶和就业培训等工作。此外,村庄通过人际交往、感情投资等,主动与联村干部和乡镇主要领导等建立感情和友谊,将“公事”转为“私事”[25]614-616,积极为群众争取发展项目。三是自主谋划村庄特色产业发展,有效利用上级赋予的制度空间。张村支部书记作为村庄发展带头人,结合本地气候、土壤和区位等特点,组织村干部、党员示范带动群众种植猕猴桃约1400亩,并积极成立了村级猕猴桃销售服务中心,完善产业发展配套设施。关于精准实施内生实质性工作,张村村民叶某指出:“在农民种植猕猴桃过程中,溃疡病问题一直导致水果减产。村两委对外主动争取农业部门和猕猴桃种植专家帮助,对内积极钻研溃疡病防治技术,最终成功克服了种植界这一‘世界难题’。现在猕猴桃亩均纯收入至少能达到1.5万—2万元。”(访谈20220713)

4.简约开展内生形式化工作

内生形式化工作主要是指伴随村庄内部群众工作的开展,需要运用表格、台账和总结等方式对工作过程进行记录。规则下乡过程中,该类工作上级规则强度不高,同时与村庄利益关联较弱。对于该类工作,村庄发挥自主性,采取简约适度的方式开展,有重点、有选择性地记录相关台账,服务村庄人口增减、土地流转和水面资源出租等管理。村庄内生形式化工作占比较少,占用村干部精力不多。因此,对于该类工作的自主性不作重点讨论。综上,规则下乡促进村庄自主性的表现形式如表1。

表1 规则下乡促进村庄自主性的表现形式

三、规则下乡促进村庄自主性的影响因素

通过对规则下乡促进村庄自主性的实践表现进一步研究,发现规则下乡促进村庄自主性的影响因素主要分为乡镇对村庄的适度组织嵌入、灵活资源嵌入和科学考评嵌入。上述因素进一步赋予了村庄治理更大的自主空间。

1.适度组织嵌入

乡镇对村庄的适度组织嵌入,主要分为适度嵌入选举和适度嵌入行政化,进一步保障村庄在落实上级政策的同时,有效增强村庄自主性。一方面,乡镇对村庄适度嵌入选举。适度嵌入选举是指H镇对村干部候选人的年龄、学历和个人经历等条件进行适度把关,为村庄民主选举提供良好的制度环境,引导村庄推选出群众基础好、办事能力强的“农民当家人”。村庄有效执行上级政策一定程度与村干部拥有的政策执行知识、个人权威和资源整合能力有关。如张村当选的“一肩挑”村支部书记、主任集企业家、村合作社理事长和镇人大代表等身份于一身,将经营企业的成功经验复制于经营村庄发展。为推动乡村振兴,其积极向上争取了垃圾分类试点、美丽乡村建设和集体物业厂房建设等项目,有效改善了村庄发展面貌。同时,村干部通过服务群众解决农业生产问题、开展矛盾纠纷调解和开展困难群众临时救助等,持续获得上级组织和群众的认可,有效激发了村干部的能动性。另一方面,乡镇对村庄适度嵌入行政化。适度嵌入行政化具体是指,H镇并未僵化地要求张村开展制度化坐班、办事流程化改造和过度痕迹管理等,赋予该村充足的时间开展群众工作。同时,H镇对张村内部的项目实施、集体经济发展等工作提供指导和建议,但并未将管理意图强加于该村,保障该村可以自主开展村庄治理。当村庄开展征地拆迁、拆除无功能建筑物和实施美丽乡村建设等工作时,一旦国家规则与群众个体利益发生冲突,村庄通过乡贤率先垂范、开展思想动员和主动筹资筹劳等化解个性化矛盾,有效保障项目建设落地和实现群众组织动员。

2.灵活资源嵌入

乡镇对村庄的灵活资源嵌入,主要分为灵活嵌入上级项目资源和灵活嵌入村庄集体资源,使其在完成治理目标和回应公众诉求之间达成平衡,有效保障村庄自主性。一是灵活嵌入上级项目资源。灵活嵌入上级项目资源是指对于项目资源的使用方式,H镇充分给予张村自主灵活空间,服务该村结合实际有效配置治理资源。乡镇对资源使用的用途和方式不进行僵化限制,有利于村庄充分发挥自主性,积极运用体制内社会资本向上争取项目资源,满足村庄发展需求。二是灵活嵌入村级集体资源。灵活嵌入村级集体资源是指,H镇赋予张村将村级集体资源作为治理资源的重要补充渠道,允许村庄灵活自主地解决短期内国家治理资源无法覆盖或村庄临时性、突发性的工作问题,有效解决群众急需的公共品改善需求。在规则下乡背景下,乡镇转移的项目经费、工作经费等均为专款专用,村级治理的模糊空间越来越小。因此,村庄集体资源使用的灵活性越大,越有助于村庄提升回应群众诉求的能力。该村通过制定详细的集体资源使用用途、资金监管和使用程序等规定,组织群众、村民小组、村委会等开展逐级协商,充分保障资金使用过程的民主,有效改善村庄公共品供给。

3.科学考评嵌入

乡镇对村庄的科学考评嵌入,主要是指嵌入贴合实际的目标考评和嵌入适度宽松的过程考评,调动村庄准确、合理地落实上级规则意图。其一,嵌入贴合实际的目标考评。当乡镇考评目标与村庄的治理能力和治理资源相匹配时,村庄执行政策将拥有一定的弹性自主空间,可以灵活开展政策执行试点、有效开展政策动员和创新方式执行政策等。上级政策在村庄的执行过程中,往往涉及对村民的利益分配、行为调整和观念改变等。当上级治理目标过高或脱离村庄实际时,H镇通过赋予张村政策执行过程中的谈判空间,可以主动化解政策执行过程中的难点和堵点问题。当前,镇村关系呈现出相互依赖、相互协商和相互促进的样态。张村通过争取民主协商,有效向上传递工作建议,服务上级对相关考评规则进行动态优化调整。其二,嵌入适度宽松的过程考评。村庄内部存在大量“关系嵌入型事务”,往往涉及错综复杂的利益关系、情感关系等社会关系[26]96-100,其工作不规则且具有临时性、随机性等特点,需要对人开展思想动员、教育引导等。H镇总体对张村的政策执行实施结果考评,较少或适当干预政策执行过程,有效避免政策执行过程“一刀切”,充分调动村庄运用地方性知识有效执行政策。

四、规则下乡促进村庄自主性的形成机制

乡镇持续赋予村庄政策执行的规则自主空间,在规则下乡促进村庄自主性的影响因素交互作用下,推动镇村持续开展良性互动,有效促进了村庄自主性。

(一)适度组织嵌入激活组织动员

乡镇适度组织嵌入能够激活村庄内部的组织动员,是促进村庄自主性的重要基础。在强化上级党组织领导把关和规范村庄换届选举基础上,充分赋予民主选举产生具有内生权威的村级组织,有利于主动回应群众诉求和建立公共品内生供给机制;推动村庄实施适度的行政化,将有效调动村庄结合实际执行上级任务。

1.适度嵌入选举推动村庄积极回应群众诉求

由于村庄选举过程受到乡镇适度组织嵌入,民主选举产生的村级组织将主动回应村民诉求。乡镇有限度地嵌入村庄选举,对候选人的年龄、学历等规定并不僵化,充分赋予村庄自主性使其通过民主选举产生村级组织。村级民主产生并不排斥乡镇有限度地介入和管理,其重点在于是否任命代表村民利益的村干部、村干部是否回应村民利益诉求和村民是否积极参与村庄治理[27]106-113。当前乡镇普遍通过限定村干部年龄、学历、政治面貌和推行村党支部书记、主任“一肩挑”等方式强化对村庄选举的把关,导致村庄已经接近于乡级政府的派出机构,挤压了自主空间。相反,张村选举受到H镇适度组织嵌入,推动该村充分实施民主选举。一是民主选举产生的村级组织注重社会性价值,具有回应村民诉求意愿。在民营经济较为发达的背景下,张村内部培育出了一批经济精英,且与村庄有着密切关联。如该村当选的书记为兼业化的干部,同时是猕猴桃种植大户和建筑业商人,为典型的“富人治村”。该村党支部书记基于村庄内生权威选举产生,其具有良好的群众基础和致富带动能力,注重声望和荣誉,愿意主动回应群众诉求。二是民主选举产生的村级组织建立了公共品内生供给机制,具有组织动员能力。张村村级组织基于良好的群众基础和村庄经济条件,积极组织党员、组长和乡贤等带领村民开展种植技术推广、沟渠清淤、捐资助学和文化建设等,主动承担公共品内生供给责任。通过开展集体行动有效解决了村民基本公共服务诉求。关于对村庄选举适度嵌入,H镇党委书记指出:“乡镇中意的村干部候选人如果缺乏群众基础,不仅会影响工作开展,而且群众也不会认可。因此,乡镇不会过多干涉村干部选举,只会进行适度把关。乡镇会主动深入一线,听取党员、村民代表和普通群众意见,积极引导村庄选举出群众基础好、工作能力强和具有致富带头能力的村干部,调动村庄有效回应群众诉求。”(访谈20220721)

2.适度嵌入行政化推动村庄积极完成治理任务

适度嵌入行政化主要包括镇村关系的适度行政化和村庄日常管理的适度行政化,可以促进村庄自主性,积极完成镇村治理任务。一方面,镇村关系推行适度行政化,保障村庄结合实际选择政策执行方式。如果乡镇持续通过决策干预、政策加压、干部包保和督查考评等方式将村庄完全科层化改造,反而会抑制村庄自主性,将会导致村庄被动、机械地落实上级治理规则。本地镇村关系为适度行政化样态,镇、村注重日常工作协商,乡镇适度运用制度化的压力传导,通过弹性化制度体系赋予村庄结合实际执行政策。H镇对张村管理并未使用刚性制度化的嵌入,而是运用乡镇领导包村、联村工作组等制度以解决村庄行政工作的重难点问题,且在政策执行过程中赋予村庄一定的自主灵活空间,避免了僵化执行政策。另一方面,村庄日常管理的适度行政化,保障了村庄灵活自主地回应群众诉求。为了推动村庄有效治理,H镇主动剔除了一些不符合村庄实际的行政化因素,适度推行组织规范化建设。如H镇虽然要求村干部坐班、上下班打卡,但当张村村干部开展入户走访时,可以不要求其强制坐班和考勤打卡,只需要提前向村党支部书记报备即可。由此,村干部主动开展群众走访,有利于回应群众诉求和将各种矛盾化解在萌芽状态。关于镇村关系适度行政化促进村庄自主性,张村党支部书记指出:“对于乡镇布置的脱离村庄实际的工作,村庄拥有提出建议的制度空间。如在美丽乡村建设过程中,上级为了打造‘盆景工程’开展排名竞赛。上级以‘达标升级’名义,要求我村将公路沿线刚刚栽种的香樟树‘推倒重栽’,更换成更气派、美观的大树。我们主动提出建议不能‘推倒重栽’浪费项目资金,最终上级采纳了建议,同时也节约了村庄的时间和精力。”(访谈20220712)

(二)灵活资源嵌入提升治理能力

灵活资源嵌入提供村庄充分的自主行动空间,是促进村庄自主性的外部条件。乡镇面向村庄灵活嵌入上级项目资源,有效提升村庄治理能力;面向村庄灵活嵌入村级集体资源,有效调节群众内部利益。

1.灵活嵌入上级项目资源增强村庄治理能力

乡镇面向村庄灵活嵌入上级项目资源,赋予村庄有效完成治理任务和回应群众诉求的能力。村庄自主生产价值的能力、村干部可以调用资源的状况和乡村财政状况影响乡村关系状态[28]。基于充沛的治理资源,本地体现为“强乡强村”。乡镇持续面向村庄输入资源,提升村庄治理能力。其一,H镇积极向上争取项目,精准满足村庄公共品需求。如为进一步发展集体经济,H镇帮助张村向区农业农村局争取了300万元的“物业联建”项目。该村运用该项目建设厂房用于出租,每年集体将至少获得40万—50万元的收入,能够增强回应群众诉求的能力。此外,H镇积极帮助该村争取工程类项目,比如农田整治项目、宅基地复垦项目等。该类项目配套的工作奖励经费一般没有用途限制,可以作为村庄的“活钱”,灵活满足群众急需的公共品需求。其二,H镇实施本级财政向下转移项目,调动村庄完成各项治理任务。H镇将工业税收作为区级项目的配套资源转移至张村,有效回应村庄发展需求。此外,H镇还将财政资金作为竞争性资源投放,通过项目激励与工作绩效挂钩,有效调动了该村积极性。因此,村庄积极配合完成上级的硬任务,不仅赢得了乡镇更多的项目支持,还实现了良好的乡村互动。

2.灵活嵌入村级集体资源保障村庄自主空间

灵活嵌入村级集体资源,主要包括集体经济自主支配权和集体土地资源的自主管理空间等。通常村庄拥有的内生治理资源越多,且资源使用的规则灵活性越大,越有利于提升村庄的自主性。一方面,张村享有集体经济自主支配权,可以提升自主行动能力。集体经济是村庄重要的治理资源,已经成为村庄组织动员村民的治理资源和纽带,可以服务村级组织提升治理能力[29]。当前普遍实施“村财乡管”制度,村庄财务支出受到乡镇严格监管。但H镇并未对张村的集体经济的资金使用进行严格限制,只要求其符合财务规范,用于公共开支即可,从而灵活满足了村庄治理需要。如张村每年通过出租集体物业、田地、山林和鱼塘等,获得集体年收入约为50万元。该村运用集体收入,自主开展了农村人居环境整治、改善村庄便民服务设施和开展困难群众慰问等工作。另一方面,张村对集体土地等资源享有一定的自主管理空间,可以有效调节村民内部利益。集体土地具有公共利益属性,已经成为激活村民自治运转的经济基础;集体掌握的机动土地越多,村民自治激活程度越高[30]。张村土地制度一直沿袭“两田制”,一部分为“口粮田”,另一部分为“责任田”。村集体将“口粮田”分配到户,以满足群众生产需求;另外留有的300亩“责任田”,现已转化为机动地,用于增加集体土地出租收入和作为治理资源调整公共利益分配。此外,当国家项目建设征用农地时,一旦出现“钉子户”,该村可以使用集体机动地与其“调地”,有效化解征地矛盾。关于乡镇面向村庄灵活嵌入内外部治理资源,H镇联村干部指出:“H镇对村庄的项目资源使用管理比较人性化,对于项目资源的使用方式和覆盖范围将充分给予村庄自主空间。同时乡镇积极帮助村庄向上争取项目,不断提升服务群众能力。”(访谈20220712)

(三)科学考评嵌入推动政策执行

乡镇科学考评嵌入赋予村庄因地制宜地执行政策,是促进村庄自主性的重要保障。乡镇嵌入贴合实际的目标考评,着重考评村庄实质性工作,减轻村庄在“痕迹管理”等形式化工作中的考评负担,进一步引导村庄将治理资源向重点工作投放。同时,乡镇嵌入适度宽松的过程考评,将过程考评标准维持在合理范围内,赋予村庄灵活选择政策执行方式。

1.嵌入贴合实际的目标考评引导村庄科学配置治理资源

乡镇嵌入贴合实际的目标考评是指其对实质性工作嵌入针对性考评和对形式化工作嵌入象征性考评,引导村庄精准匹配资源完成治理任务,充分激活村庄自主性。当前村庄大量的工作为思想政治工作,主要包括联系群众、文化工作、群团工作和妇女儿童工作等,该类工作为软指标,很难测量工作效果,但当乡镇将“软指标”转化为量化的“硬考核”时,将导致村庄内耗大量资源完成务虚的工作[22]。当前,H镇对村庄总体工作实施贴合实际的目标考评,工作考评总体要求不严,主要重视实质性工作,且非“顶格式”考评,对于形式化工作只要求大体完成任务即可。其一,H镇对实质性工作嵌入针对性考评,引导张村将治理资源向重点工作倾斜。对于上级布置的实质性工作,由于镇、村利益密切一致,通过针对性考评,辅之以项目输入作为激励,有效调动村庄集中资源开展实质性工作。如基于历史原因,该村形成了150户未审批的违章建筑,严重影响村容村貌改善。H镇以转移美丽乡村建设项目为“杠杆”,进行工作“撬动”,要求村庄限期拆除违建。为了赢得上级工作认可和项目资源倾斜,村两委主动争取乡镇联村干部工作指导,一方面动员党员、小组长等主动带头拆除,另一方面入户开展细致的思想工作,最终按时完成拆除任务。其二,H镇对形式化工作嵌入象征性考评,赋予张村采取节约资源的方式灵活执行。H镇将上级要求村庄开展的明显超出治理需要的“统计、填表、做台账”等工作,设置较低的绩效考评分值,且标准设置宽松。因此,村庄可以采取“策略主义”的方式开展形式化工作。关于贴合实际的目标考评,H镇镇长指出:“乡镇对村庄的绩效考评,主要关注村庄基础设施建设、环境整治和美丽乡村建设等实质性工作成效。对于上级‘统计、报表、台账’等超出明显限度的形式化工作,只要求村庄象征性地完成任务,以此合理配置治理资源。”(访谈20220721)

2.嵌入适度宽松的过程考评赋予村庄灵活选择执行方式

乡镇嵌入适度宽松的过程考评,将过程考评规则保持在合理尺度和酌情给予督查整改机会,激活村庄改进实质性工作的自主性。在“压力型体制”[31]和“晋升锦标赛”[32]的双重压力作用下,乡镇普遍对村庄各项工作由“达标管理”向“顶格管理”转变。同时,乡镇对村庄工作实施指标化、数目化和过程化考评,直接与村干部绩效挂钩,导致村干部成了“陀螺”围绕上级转。但H镇对张村的政策执行过程并非刚性化管理,主要实施适度宽松的过程考评。其一,H镇的过程考评属于“达标管理”。“达标管理”是指过程考评始终保持在合理的尺度内,而非不能容忍失误的“顶格化”管理,赋予村庄可以自主决定政策执行的有效方式。其二,H镇的过程考评存在“解释空间”。过程考评过程中,H镇并不会盲目扣减考评分数,而是会直接指出张村存在的工作不足,酌情给予工作整改机会,有效调动村庄积极性。关于上级适度宽松的过程考评,张村村委会副主任指出:“以环境整治工作为例,H镇每月对我村开展一次考评。一般每次考评后,其向我村反馈30张左右环境卫生问题点的照片,并要求限期整改。但环卫工作点多面广,实际上问题点的照片可能超过100张。同时,上级理解基层工作负担,对环境整治的相关台账、记录和图片等形式化工作要求不高。由此,村庄可以结合实际自主地开展重点工作。”(访谈20220708)

五、研究结论

有学者认为资源下乡带来了国家规则下乡,导致村庄治理专注于回应上级要求,却疏于组织群众和回应群众诉求,基层治理出现内卷和悬浮[33]。但张村的村庄治理呈现出了规则下乡背景下,乡村保持自主性和灵活性的简约治理样态[34],同时也体现了国家治理与村民自治的共赢状态[35]。本文的研究结论为:其一,通过对浙东张村开展田野调查,基于规则下乡赋予的自主空间,进一步促进村庄自主性,推动村庄有效完成国家治理任务和回应群众诉求。其二,结合经验观察,发现规则下乡促进村庄自主性,具体表现为创新执行上级实质性工作、灵活应对上级形式化工作、精准实施内生实质性工作和简约开展内生形式化工作。其三,揭示了规则下乡促进村庄自主性的形成机制,包括适度组织嵌入激活组织动员,推动村庄主动完成治理任务和回应群众诉求;灵活资源嵌入提升治理能力,赋予村庄有效增强治理能力和营造自主空间;科学考评嵌入推动政策执行,引导村庄科学配置治理资源和调试治理方式。

适度合理的规则下乡有效促进了村庄自主性。村庄自主性产生科学执行政策的创造性活动,是村庄经济社会发展的内生动力。结合实际看,缺少自主性的村庄容易形成盲目应付上级工作任务和消极组织群众服务村庄公共利益的再生产,容易导致村庄公共性的进一步消解。充分运用规则下乡赋予的自主空间,增强村庄自主性有利于凝聚公共价值、促进公共行动和实现公共利益。村庄自主性的生成与作用发挥需要结合村庄发展实际,但前提是服从国家规则安排,避免出现“选择性执行”政策现象。通过规则下乡补齐村庄治理过程中的制度漏洞,强化村庄公共监督和道德舆论约束,可以避免村庄自主性转化为村干部个人或少数村庄精英的自主性,杜绝出现资源下乡过程中的“精英俘获”现象。

村庄自主性的有效发挥能够因地制宜地服务国家规则下乡,进一步提升村庄治理效能。一是具有自主性的村庄将积极开展组织动员,有效提升对国家资源的承接能力。通过完善村庄治理规则,将“村民积分制管理”“文明示范户创建”“红黑榜上墙”等措施纳入村规民约,进一步强化舆论约束,推动群众积极投身村庄各类公共事务,有效服务国家项目落地。二是具有自主性的村庄能够精准匹配治理资源,有效提升资源下乡的使用效率。当国家治理任务与村庄客观实际存在张力时,村庄将主动争取上级适当进行政策调整或者整合内外治理资源,有效实现村庄公共品的供需匹配。三是具有自主性的村庄将结合实际落实考评规则,实现了村庄的简约高效治理。针对项目建设过程中伴随的公共资源分配、项目征地拆迁和矛盾纠纷调解等问题,村庄重塑社会资本,精准调动不同类型的村庄政治精英和经济精英等乡贤资源,采取简约高效的方式完成治理任务,可以有效解决项目落地“最后一公里困境”问题。