“代建+监理”一体化助力工程高质量发展

■ 文｜福建路信交通建设监理有限公司 庄永强 谢智潮 陈少华

“代建+监理”一体化建设管理模式是对现代工程项目建设管理体制和模式的创新探索，是推行现代工程管理的创新实践，有利于提高公路建设项目管理专业化水平，有利于规范工程管理行为，符合我国工程管理高质量发展的最新要求。

“代建+监理”一体化建设管理模式是指项目法人通过招标等方式，选择有资质的监理企业在负责代建工作的同时承担监理任务的新型管理模式。受项目法人委托，工程监理企业在负责组建专业管理团队实施建设项目管理工作的同时承担起建设项目的工程监理工作。

“代建+监理”一体化建设管理模式已成功应用于江西、海南、福建等省份的若干工程项目中。应用新模式的试点、推广项目，均实现了工程管理的减员增效，取得了良好的社会效益。通过对10个相关项目的统计发现，新模式节约项目管理成本3000万元，各项目的流程管理周期也由14天缩短到5至7天。

背景

2015年4月，《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》（交公路发〔2015〕54号）要求，深入推进交通运输改革，全面推行现代工程管理，提高公路建设管理水平，对深化公路建设管理体制改革提出了多项重要举措，其中针对“代建模式”明确指出“鼓励代建单位统一负责项目建设管理工作和监理工作”。2015年5月，交通运输部颁布《公路建设项目代建管理办法》（部令2015年第3号），文中明确，为提高公路建设项目专业化管理水平，推进现代工程管理，全国公路建设项目推行代建制。《公路建设项目代建管理办法》第二十二条明确指出：“代建单位具有监理能力的,其代建项目的工程监理可以由代建单位负责，承担监理相应责任。”这些政策法规为“代建+监理”一体化建设管理模式的试点和实施奠定了理论基础和政策依据。

从目前全国开展代建模式的情况分析，代建单位可以是建设管理单位、勘察设计企业、施工企业或监理企业等。在公路工程领域，根据《公路建设项目代建管理办法》第八条规定：“鼓励符合代建条件的公路建设管理单位及公路工程监理企业、勘察设计企业进入代建市场，开展代建工作”；第二十条规定：“代建单位不得在所代建的项目中同时承担勘察设计、施工、供应材料设备，或者与以上单位有隶属关系及其他直接利益关系”；第二十二条规定：“代建单位具有监理能力的，其代建项目的工程监理可以由代建单位负责，承担监理相应责任。代建单位不具备监理能力的，应当依法招标选择监理单位。”可以看出，建设管理单位、勘察设计企业或施工企业从事代建的，只能单纯作为代建单位，仍须选择有相应资质的监理企业来承担监理工作。从管理角度来看，代建单位和监理企业依旧是受项目法人委托，各自开展工作，没有形成整体，不能充分发挥“代建+”的综合管理效应。

从代建的起因和根源上分析，监理企业从事代建工作具有明显的优势。一是监理企业本就是管理型企业，其监理咨询工作与建设管理有相似之处，且对建设管理程序非常熟悉；二是监理企业聚集了一批从事项目管理、工程技术、预决算、合同管理、安全管理等方面的专业人才，具有代建单位所必须的技术积累和人员结构；三是监理企业从事代建工作可形成“代建+监理”的一体化建设管理模式，可将代建和监理两大任务有机整合，可对项目目标进行统一协调管理，发挥出“1+1＞2”的功效。

探索

工程代建与工程监理的总体目标和任务基本一致，都是对工程建设质量、进度、费用、安全和环保等方面进行控制和管理，工作职责存在着较多交叉重复。这种目标的一致性，使代建与监理可以进行叠加，从而发展形成“代建+监理”一体化建设管理模式。

从2016年开始，福建路信交通建设监理有限公司（以下简称“公司”）在福建省内率先开展“代建+监理”一体化建设管理模式试点，在同步调研同行业同类模式应用情况的基础上，先后在长乐前塘至福清庄前高速公路、福州市洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程、福州道庆洲过江通道工程等多个重大项目深度实施“代建+监理”一体化建设管理模式，积累了大量实践经验，产生了较大的经济技术效益，具有面向全国推广和应用的重要价值。

该公司针对目前代建管理制度不完善、业主与代建单位之间职责界面不清、代建现场管理机构缺少工作手册等问题进行研究总结，形成了一套完善的制度。

明晰了代建单位与建设单位之间的职责界面 在现行法律法规的基础上，通过制订合同范本，对双方的权利与义务进一步细化，明晰了双方之间的职责界面与工作范围，有效地规范了各方行为。合同范本既充分考虑了现行法律法规对工程建设的强制性要求，也兼顾了“代建+监理”一体化的特殊需求，在通用条款的基础上可根据不同项目特点进行修改、完善。

建立了完善的代建单位管理办法 在实践中不断总结项目建设单位对代建单位管理过程中的成功经验，在充分对代建单位授权的同时，加强对代建单位的考核与管理工作，通过完善的奖罚制度，调动代建单位的工作积极性，发挥代建的主观能动性。

建立“代建+监理”一体化管理制度体系 通过明确质量目标、建立质量管理体系、明确质量控制程序、建立质量控制措施、明确质量责任划分、规定质量缺陷与事故处理程序，形成一体化工程质量管理办法。

为加强工程建设项目进度计划管理，使工程进度得到有效控制，促进工程建设全面、均衡、有序进行，确保工程建设进度在既定的总工期内完成，制定了工程进度管理办法；为加强对公路工程建设的投资控制管理，规范计量支付程序，明确项目办和项目部双方计量支付的职责和权限，使工程计量支付工作标准化、规范化、程序化，保证计量支付的时效性、准确性，制定了工程计量支付实施细则；为加强项目办对工程建设项目的管理，规范设计变更行为，严格投资控制，提高工程建设质量，规范变更申报流程，使工程变更管理规范化、程序化，保证变更资料的时效性、准确性，按照财政投资项目和高速公路项目，分别制定变更管理办法，并给定了变更原则、变更范围和规定的变更内容。

安全生产管理是工程项目建设日常管理工作的重要组成部分。管理办法明确了安全生产组织机构、安全保证体系，指出了各参建单位的安全职责范围，建立健全了安全生产会议制度、安全教育培训制度、安全检查和隐患整改制度、安全生产技术交底制度、特种作业人员管理制度等各项安全生产管理制度。

建设工程安全保证体系框图

编制“代建+监理”一体化管理实施手册 在项目试点实践过程中，逐步形成了《“代建+监理”一体化管理实施手册》。在手册中明确了“代建+监理”一体化建设管理模式的定义、适用范围、资格条件和选择方式及程序。为了使项目建设管理工作有章可循，使项目建设管理制度化、标准化、规范化、程序化，在确保工程质量、安全的基础上，有效控制项目建设工期和费用，形成了项目管理总体目标。手册明确了项目管理组织机构的组建，详细规定了各职能部门的职责，主要包括：做好招标管理、勘察设计管理；配合做好征迁管理和开工管理；抓好项目质量、安全和进度管理；严格工程费用管理；加强项目合同管理；做好突发事件应急管理，配合做好交工验收与缺陷责任管理等。

“代建+监理”一体化项目管理机构

成效

“代建+监理”一体化管理模式保障了项目目标顺利实现 在一体化模式下，代建监理单位按照“管理有层级，同级不交叉”的原则，充分融合项目管理和工程监理职能，通过压缩管理层级、简化审批流程，大大提高了工作效率，减少了项目监管人员需求，在降低管理成本的同时保障了工程进度；一体化模式下，代建监理单位按照“精简内业、侧重现场”的原则，通过优化质检表格、同步监理抽检和施工自检，促使监管人员将工作重心转移到现场监管上，在强化现场巡查的同时，严格执行重要部位、关键工序的施工过程旁站，加强对工程质量的动态管理，进一步保障了工程的质量与安全。

“代建+监理”一体化管理模式有助于提高参建单位的整体素质 在笔者所在单位实施“代建+监理”一体化管理模式试点的所有项目中，各参建单位的年度信用考核均为AA级或A级。代建监理单位能够在更好地履行项目管理职责的同时完成工程监理任务，对各参建单位实施更加高效、全面的管理。适应了“代建+监理”一体化管理模式之后，各参建单位之间的交流沟通更加顺畅、问题处理更加高效，能够高质量地完成建设工程合同目标和任务，项目建设目标得以保质保量实现。

“代建+监理”一体化管理模式拓展了监理行业的发展空间，推动了专业化团队建设 工程监理制是我国的特色，发展中逐渐出现了目标偏离、权力弱化、地位边缘化、人才流失等问题。面对这些监理行业发展的问题，仅依靠企业自身难以根治。《公路建设项目代建管理办法》明确提出“代建”模式之后，有前瞻性的监理企业积极提升自身管理实力，大力试点“代建+监理”一体化管理模式，在承担原本监理任务的同时，充分发挥监理人员项目管理能力，实现“专业人干专业事”的目的。“代建+监理”一体化模式促使监理企业发展了代建能力，重点是代建管理能力。朝着这一方向，监理企业业务不断延伸，从施工监理到全过程监理，从立项决策咨询、项目管理、造价咨询等发展到全过程工程咨询——这也正是国家鼓励的发展方向。“代建+监理”一体化建设管理模式在各重大项目中的成功试点，对项目管理模式改革探索，建设绿色公路、平安公路、品质工程，具有重要的实际价值和推广意义。

“代建+监理”一体化管理模式具有两大技术创新点一是工程管理模式的变革和创新。笔者所在的公司团队重新划分了项目法人与代建监理单位对共同负责事项的明确授权范围（如审批变更的额度范围等），进一步明确了项目法人与代建监理单位的功能定位、职权范围和主体责任。通过监管人员合并、目标合并，监管职能融合，加强了项目管理、精简了组织架构、简化了审批流程、降低了管理成本、提高了管理效率。建立了“代建+监理”一体化建设管理模式的制度体系，既包括质量、安全、进度、费用、环保等目标制度体系，也包括党建、廉政、资金监管、会议、内业等一系列辅助制度体系。在实施的过程中，也不断积累形成了“代建+监理”一体化建设管理模式的实施手册，为全国“代建+监理”一体化建设管理模式的具体操作实施和推广应用打下了坚实的基础。二是多学科新技术应用模式创新。笔者所在的公司团队立足于项目现场的监管，充分利用BIM、GIS和云信息化技术，采用边缘云—中心云架构方式，对项目多方位数据进行采集，将集成的数据信息统一协同至管理平台，促进各方信息实时共享，实现信息的大数据管理应用。研究开发的平台可实现工程信息和业务数据的三维可视化，建设工地物联网可实现人、设备、车辆、摄像头、传感器的自动监测、自动预警，实现工地可视化管控，智能化技术有力地促进了工程质量、安全和环保工作。更为重要的是，可合理降低、有效控制工程建设整体投资，为运维阶段提供一套完整的数字资产，便于在运维管理过程中实现对各个构件信息的快速查询与筛选，在中长期运维期产生巨大的经济效益。

特色

试点项目范围广、类型全，代表性强 福建“代建+监理”一体化模式试点项目范围广、类型全，既有高速项目（长乐前塘至福清庄前高速公路），也包含国省干线公路（国道228线长乐外文武围垦堤至下沙段）；既有独立特大桥梁（道庆洲大桥），也包括隧道和公路（国道316线长乐漳港至营前段）；既有新建项目，也有改扩建项目（福州洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程），基本涵盖了各类公路建设项目，代表性强，实现了多场景应用。

创新代建管理，进一步明确业主、代建监理职责界面 在“代建+监理”一体化管理模式下，作为项目的主要管理者，代建监理单位依据委托代建监理合同和相关法律法规规范开展项目管理工作。项目法人与代建监理单位双方职责划分的主要依据是《公路建设项目代建管理办法》，但该办法为部门规章，是纲领性文件，职责范围划分仍较宽泛，全国同行业在具体实施中仍存在交叉重叠、界面不明等情况。福建建设者在《公路建设项目代建管理办法》和实践的基础上，对双方的职责界面进行了重新定义和深入划分，约定项目法人主要履行对外签订工程合同、征地拆迁、管线迁移、政府及地方部门协调、筹融资、支付工程建设各项费用、组织交工验收、整体接收管养、对代建单位进行监督管理等职能，其余全部具体项目管理职责均授权由代建监理单位负责，对共同负责事项定量地明确授权范围（如审批变更额度范围等），进一步明确了项目法人与代建监理单位的功能定位、职权范围和主体责任。

深化一体化管理模式，充分发挥模式优势，利于全国推广应用 已有的“代建+监理”一体化管理模式侧重目标管理，主要集中于项目质量、进度、费用、安全和环境保护等管理。对目标管理进行深度细化，加以扩展延伸，充分发挥“代建+监理”一体化管理模式具有以下优势，包括：优化管理流程，节约管理成本；提高管理效率，加快工程进度；合并代建监理，融合监管职能，责任权力统一；提升管理能力，促进管理专业化。此外，创新考核模式，完善考核管理制度，明确了建设单位对代建单位、代建单位对项目办及项目办对施工单位的考核体系，将有效保障项目管理目标的实现。

目前，“代建+监理”一体化建设管理模式已在福建多个不同类型的公路建设项目中开展试点实践，项目总投资额达315.66亿元。其中，长福高速公路代建监理项目办以党建促工建、以深化施工标准化管理为抓手，通过提高建设管理专业水平，大力推进施工标准化、管理精细化、流程规范化、建设信息智慧化，达到了提升施工质量、安全和环保的目标，为行业转型发展提供了成功案例和新的路径。

国道228线代建监理项目办采用新型一体化管理模式组织，通过压缩项目管理层级，优化部门设置，简化审批流程，使指令下达更迅速，有力地保障了工程进度。虽受新冠肺炎疫情严重影响，仍比合同工期提前一个月完工，同时高质量完成了项目质量和安全等目标，国道228线长乐外文武围垦堤至下沙段路堤结合段公路被誉为福州“最美黄金海岸线”。

两洪桥项目办同时管理着相互衔接但独立的洪山桥和洪塘大桥拓宽改建工程项目，既要保证工程进度，又要保障不中断水陆交通，拆建结合的方式要求监管人员须同时承担好业主和监理双重职责，既管质量、安全、进度，又负责多个部门对接、协调，将两类职责有机融合，有效提高了管理效率。在确保项目提前完工的同时，最大限度地保障了城市交通正常运行，产生了巨大的间接经济效益，为国内成功实施拆建结合提供了宝贵经验。

经过实践验证，“代建+监理”一体化管理模式有着明显优势，通过将制度体系和实施手册加以应用推广，将产生较大的经济效益和长远的行业影响。