基于绩效评估体系的县级国土空间规划研究
——以贵定县为例

王时宏

（黔南地质矿业有限责任公司，贵州 都匀 558000）

县级国土空间规划是国土空间规划体系的重要组成部分，是落实国土空间规划实施、用途管制和自然资源统一管理的重要节点。县级国土空间规划是国土空间“五级三类”编制体系中对空间管控的一线阵地，是将规划指导蓝图落实的第一步[1]。以往的县级国土空间规划实施评估多聚焦于比对规划和现状的一致性，在实际应用中尚未达到国土空间规划的实际需求。原有国土空间规划实施至今，所需评估维度的复杂度要求更高，且一致性评估未考虑城市规划本身在城市发展决策中的作用和影响。本文在县级国土空间规划实施一致性评估的基础上，结合绩效考核理念，通过构建多元主体的动态评估指标体系，同时结合国土空间规划的基本特征，提出实施评估的技术方法，以更好评估县级国土空间规划。

1 基于绩效评估体系的县级国土空间规划

1.1 县级国土空间规划实施评估意义及存在的问题

建立国土空间规划体系是适应生态文明体制改革的重要制度重塑，是解决原有自然资源监管体系中发现的系列问题，实现统筹规划的国土空间用途管制的重要举措。规划评估是从探索蓝图规划到规划实施的一项评估制度，是国土空间规划改革中推进规划实施的关键环节，规划评估作为规划全周期实施过程中不可或缺的一环，是考量、监测规划实施的主要手段，也是修正、完善规划编制和规划管理的重要依据。

我国国土空间规划评估工作已实现规范化、制度化，规划评估在促进规划的实施发挥了极为重要的作用。评估城市建设项目状态和绩效评估是国土空间规划实施评估体系的主要内容，评估城市建设项目的绩效评估是评估规划解决城市问题的实际效能，对法定规划被执行、规划作用得到发挥所产生的实际效益进行的评估[2]。县级国土空间规划中的规划实施评估的目的是根据现行的各类空间规划的实施绩效，分析其规划对政府决策部门的影响力，理解和认可国土空间管控的合理性。

通过图1 可以发现，目前我国县级国土空间规划在实施过程中尚存在一些问题，主要表现为战略导向不清晰、建设用地指标不明确、发展目标不协同，面向实施的空间管控需进行更深层次探索，各类空间矛盾未协调，未突出地方特色优势等。

图1 县级国土空间规划实施过程中存在的主要问题

当前，我国国土空间规划实施评估方式可分为一致性评估和绩效评估，一致性评估不能保障良性循环系统有效运行的具体要求，绩效评估难以兼备法律和公共政策的双重属性，两种评估方式均不能准确描述政府、市场、民众之间的价值利益关系，导致评估结论不能很好诠释规划是否在决策过程中发挥了推动性的绩效作用。编制县级国土空间总体规划，应以上级国土空间规划为基础，结合规划提出的各项战略目标，对县级层面的国土空间用途管制分区分类分级进行统一管理和综合协调，实现促进区域可持续发展的目的。

1.2 县级国土空间规划实施评估指标体系构建

针对目前我国县级国土空间规划实施评估技术指南尚未出台的现状，梳理从县级国土空间规划绩效评估理论延伸、绩效评估指标体系维度提取的理论逻辑思路，构建县级国土空间规划实施评估指标体系。构建县级国土空间规划实施评估指标体系决定了县级国土空间规划实施是否能够得到科学的评估结果，并为编制县级国土空间规划实施评估提供一定的规划指导。从县级国土空间规划所面临的实施和管理的双重复杂性出发，将规划实施评估对象由规划实施结果向全期的规划实施过程转变。同时，提取对县级国土空间规划影响的最大因素，结合绩效评估理论中的规划分类思想，提取出目标战略、规划指标、空间布局作为评估维度，构建县级国土空间规划实施评估内容框架，见图2。

图2 县级国土空间规划实施评估内容框架

目标战略、规划指标、空间布局是县级国土空间规划实施评估的三大维度，评估内容具体包括产业目标、经济性质、人口目标，控制性、预期性、建议性指标、用地布局、设施支撑要素和空间发展格局等。结合规划实施绩效评估相关理念，首先应对这些具体内容进行重新筛选，提出规划实施评估的内容框架，然后依据专家打分法，确定影响这些因素的相关指标。另外，国土空间存在一定的复杂性，受到很多因素的影响，并且具有较强的主观性，如此难以客观全面地反映出评价指标[3]。所以，在选择具体指标过程中应遵循系统、科学、客观等基本原则，充分分析数据资源实际情况，筛选可信性强、长期稳定的指标，建立具体指标与相关责任部门的对应关系，同时在指标选取过程中充分考虑后期规划评估的需要，增强指标的可操作性。

2 贵定县国土空间规划绩效评估体系应用

贵定县隶属于贵州省黔南布依族苗族自治州，历史上素有“湘黔通衢”“滇黔咽喉”之称。该县地处东经106°59′～107°22′、北纬26°05′～26°47′，国土总面积1 631 km2，县城距省会贵阳市80 km，距龙洞堡国际机场68 km。境内有沪昆、贵广、贵南高铁线路，贵新、厦蓉、兰海等高速公路，是贵州省唯一拥有4 个铁路站点（其中高铁站2 个） 的县级行政区。

贵定县土地利用中，住宅用地评价单元138 个，总面积3.65 km2，占评价单元总面积的80.19%，综合容积率1.87，综合建筑密度41.23%，综合人口密度16 075 人/km2。住宅用地评价单元内，住宅用地面积3.34 km2，占比91.51%；商业服务业用地面积0.12 km2，占比3.29%；公共管理与公共服务用地面积为0.06 km2（公园与绿地面积0.02 km2），占比1.64%；交通运输用地面积为0.08 km2，占比2.19%；其他建设用地面积为0.03 km2，占比0.82%。该县商业服务业以及教育资源整体分布相对均匀，基本能够辐射到各个区域，但占地面积相对较小、人均建筑面积小，公园绿地与体育设施等相对缺乏，不易于提升区域居民生活品质。商服用地评价单元32 个，面积为0.29 km2，占评价单元总面积的6.42%，综合容积率1.19，综合建筑密度41.85%，综合地价实现水平值100.02 元/m2。该县商业用地主要是美食街、购物中心、临街商场、建材市场等，在整个县城区域内分布相对均匀，但商务办公楼较少，门面营业率与出租率较低，人流量少。贵定县土地利用在耕地保护情境下，其他用地向耕地转化的概率增加90%；在开发主导的情境下，其他用地向建设用地转化的概率增加90%。

贵定县应结合该县国土空间规划的整体特征和现状，按照科学性、可获取性、易操作性原则，结合现有指标数据，从目标战略、规划指标、空间布局3 个维度进行评估，建立起以绩效评估理论为基础的国土空间规划实施评估指标体系。贵定县目标战略维度的评估成效有：区域联系不断加强，物流信息流关联网络发达，城镇化水平即将迈入50%中期分水岭，经济态势稳中向好，智能装备、纺织业、农副产品加工业发展特色鲜明；规划指标维度的评估成效有：耕地得到有效保护，高标准农田面积稳步提高，粮食安全稳中向好，生态保护红线、永久基本农田管控情况良好；空间布局维度的评估成效有：城乡公服配套设施建设整体水平达标，通达率、生活垃圾处理率、自来水普及率水平较高，创新环境培育良好，创新体系处于快速发展阶段。贵定县城镇建设用地开发利用情况调查评价成果符合《贵州省建设用地利用情况起底大调查技术方案》要求。城市总体规划和土地利用总体规划绩效较高，较好引导了城市的发展建设，自然资源保护初现成效，创新投入产出增加，城乡融合和区域协同加强，创新创业环境得到不断优化，宜居城市建设成效显著。

3 结束语

县级国土空间规划编制过程中，应对以往的规划进行评估，明确县级空间规划的重点，厘清各部门的权责关系。国土空间总体规划实施评估应主要从各级空间规划对各领域与各要素的影响进行整体分析，研判城市发展过程中质量、结构、效益、速度、品质、绿色等维度是否存在问题和不足，以为更好地实施国土空间规划提供可靠依据。