应急行政责任豁免制度之建构

白云锋

关键词：突发事件应对法；监察法；政务处分法；执法激励；责任主义

现代社会是危险与风险交织的社会。行政作为应对紧急情况的核心力量，承担着重要使命。规范与指引行政及其执法人员之法也随之接受考验。虽然事实之变动性与规范之稳定性之间自始存在张力，但这一张力在应急情境之高度复杂性和不稳定性下进一步升高。具言之，紧急情况下，法律规定与实践任务之间往往存在巨大漏洞，执法者常常陷入行动的两难困境。如根据《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第38条之规定，属地政府无权自主披露传染病疫情信息，但隐瞒真实情况则可能导致损害逐步扩大。执法者此时陷入“不作為被迫责，作为又违法”的困局。而且，紧急情况下，行政任务难度与责任激励力度之间亦存在巨大张力。如据官方调查报告显示，在2021年7月河南省郑州市发生的特大暴雨灾害中，市、县、乡各级政府均存在迟报瞒报灾害信息行为，甚至罕见地出现在“中央领导同志考察河南期间”“仍不如实报告”的行为。这种现象违背了科层制行政组织中上下级责任关系的设定，直接影响到应急行政规范目的的实现。

党的二十大报告在“推进国家安全体系和能力现代化”的目标下，提出了“完善国家安全法治体系……国家应急管理体系”“提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力”的具体要求。在行政应急原则的指引下，面对突发事件频发、紧急情况频现的现实，政府可以运用非常态的权力进行社会管理。考虑到如前述紧急情形下执法环境的特殊性以及执法者非难可能性降低的事实，为激励执法者敢于担当、主动作为，提升政府应急行政能力，还应该明确行为合法性追认和行政法律责任（以下简称“行政责任”）豁免机制。这总体上形成了应急行政中“紧急情况——紧急权力行使——公民权利克减——行为合法性追认与行政责任豁免”的逻辑链条。不过，自“非典”以来法学界关于应急行政的探讨非常丰富，几乎涉及上述所有应急行政的环节，却缺乏对于最后应急行政责任豁免环节的充分关注。在我国建立紧急情况下行政责任豁免制度的必要性何在？应急行政责任豁免制度由哪些内容构成？应急行政责任豁免制度具体如何适用？这些问题都亟待回应。由此，本文以下先从规范层面对我国应急行政责任的规范结构进行梳理，再从理论层面对在我国应急法制中设立行政责任豁免制度的必要性进行论证，最后从免责类型、要件属性、主客观适用条件等维度对应急行政责任豁免制度的具体内容进行展开。

一、应急行政责任的规范结构

根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第61条、《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第11条、《中华人民共和国政务处分法》（以下简称《政务处分法》）第2条的规定，我国确立了对公职人员“政务处分”和狭义“处分”并行的双轨惩戒制度。研究指出，政务处分由监察机关作出，主要在于落实权力责任制，而由任免机关、单位作出的狭义“处分”则主要在于落实工作责任制。应急行政执法人员作为公职人员，自然处于这一责任体系之中。

就归责原则而言，有学者梳理了国家、省、设区的市三个层级的以“问责”为名的115部问责规范后发现，我国公共危机管理问责存在过错责任、违法责任、过错或违法责任、结果责任等多种归责原则。其中，“不当”“不力”“失当”“失误”“失职”等条文表述被认为是对过错的描述。但细究之，相关问责规范中，过错之具体状态及其对责任成立与大小之影响并未被完全明确。也有论者就此指出，实际上“中国关于行政问责的法律法规中没有区分‘故意和‘过失等不同主观过错状态”。理论上，“根据行为人的主观心理状态是否影响后续责任承担，可以区分主观责任和客观责任”。如论者所言，“主观要件构成对公职人员可归责心理状态的否定性评价”，本质上，在追责中考虑过错主要是为了将不具有过错之情形作为免责事由。因此，是否明确规定了无过错时的免责抗辩事由，是判断是否真正实行过错责任的更为实质的标准。

目前的主流责任理论将责任的追究区分为违法与责任两个层面。违法是指行为符合构成要件且不存在违法阻却事由，责任则是指“对符合构成要件的不法行为的非难可能性”。违法与责任分别对应行为的客观与主观维度，逻辑上“责任以客观上存在不法事实为前提”。但存在于刑事责任、民事责任、行政处罚责任中的主客观二阶责任理论并未在行政处分责任中完全展开。

详言之，对于免责而言，《监察法》第5条作原则性规定，国家监察工作要“惩戒与教育相结合，宽严相济”。梳理《监察法》第31、32、45条之规范内容，可以发现相关责任豁免规定呈现出“违法行为情节较轻的免予处罚”与“事后有配合调查、立功等积极表现的可建议从宽处罚”的规范结构。不过，《监察法》并无针对紧急情况下从宽处罚以及免于处罚的特别规定。《政务处分法》之免责规定则与《监察法》之规定相衔接，呈现出类似的减责、免责规范结构。但不同的是，《政务处分法》第11条关于免责的规定存在兜底条款。若公职人员具有“法律、法规规定的其他从轻或者减轻情节”，亦可以从轻或者减轻给予政务处分。如果公职人员涉嫌违法行为同时满足“职务违法行为情节轻微”要求，还可依据《政务处分法》第12条免予或不予政务处分。另外，《公务员法》除了违纪违法行为情节轻微，经批评教育后改正的可以免予处分外，还有执行上级非明显错误命令免责之规定。

经梳理可以发现，在主要由“违法行为情节较轻的免予处罚”与“事后有配合调查、立功等积极表现的可建议从宽处罚”构成的规范结构中，并不可见明确的以主观过错状态为要件的免责规范。唯有相近之例外存在于《政务处分法》第12条，该条规定“公职人员因不明真相被裹挟或者被胁迫参与违法活动”可免责。其中，不明真相涉及认识因素，被胁迫则涉及意志因素。但这本质上与紧急情况下缓和事实难以预测性与规范稳定性张力，以及考量行为人主观非难可能性降低的激励免责机制仍有区别。总体上，囿于相关法律规范中未有明确设置具体主观免责事由的事实，过错判断即使能为“不当”“不力”“失当”“失误”“失职”等不确定性法律概念勉强包容，在责任的实际判断中也极易被客观的违法判断吸收。

另外，就前述《政务处分法》第11条兜底条款的适用而言，需考察法律、法规是否规定了其他从轻或者减轻情节。但检索发现，法律、法规层面无明确的关于应急行政责任豁免的规定。唯在应急管理部新近的部门规章与北京、湖北、吉林等地政府颁行的地方政府规章中有相关规定。如应急管理部颁行的《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》第10条规定“因不可抗力或者其他难以克服的因素，导致未能依法履行职责的”“不予追究有关行政执法人员的行政执法责任”。这为应急行政责任豁免提供了最为直接的依据，是相关制度建构之一大突破。再如《湖北省行政问责办法》第17条亦规定：“违反本办法规定，需要行政问责，但有下列情形之一的，可以免予行政问责：（三）情况紧急但盡到合理注意义务的。”也即，相关地方的公职人员可依据本地问责办法，在紧急情况下，面对规范与实践之间的紧张关系，当违法但尽到合理注意义务之时，可能得以豁免责任。这些地方政府的问责办法，显然亦认识到紧急情况下行政执法的特殊性，进而考虑到建立专门责任豁免制度的必要。

相关部门规章和地方政府规章中关于紧急情况免责的规定为我国法律层面应急行政责任豁免制度的建立提供了规章层面的规范基础与实践经验，但不足在于：一者，形式上，《政务处分法》第11条的兜底条款明确将准用规范限定为“法律、法规”，中央纪委国家监察委所阐释之法律释义也表明“理解和适用该兜底条款的原则是，这些情形应当在法律、法规中明确规定为从轻、减轻情节”。显然，前述规章相关规定并不满足规定中的规范层级要求。二者，实质上，规章中关于紧急情况免责的规定，如何为“其他难以克服的因素”、何为“情况紧急”、何为“合理注意义务”均属于不确定性法概念，有待理论上进一步解释。

二、应急行政责任中的违法与过错

（一）行政责任归责客观化及其问题

从逻辑上讲，对于执法者，责任实际上是同职责相联系。职责是为了确定事务分工，责任是未有完成这一事务分工的否定性后果。正如学者所言，公职人员之所以要求承担否定性后果，是因为“没有做好应做的事”，没有适当履行“政府机关法定的行政执法职责”。行政责任以法为衡量标尺，其间存在的是与私法侵权责任“权利——侵害——责任”逻辑不同的“职责——违反——责任”的逻辑。

从制度上讲，行政法规范多体现为行政机关及其公职人员的客观法，除法律规定外，这种行为规范的主要制度实践体现为各个层面建立的执法责任制。责任制旨在授予行政机关履行公共职责的行为权限，是为了实现职责到岗。其规范基础在于现行《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第27条第1款“反对官僚主义”的“工作责任制”。执法责任制与生产责任制、工作责任制在“责任制”范畴内的含义并无本质不同，主要是行为规范，而非裁判规范。

行政责任归责客观化趋向与上述行政法本身的制度属性与责任逻辑不无关联，但问题在于，非存在即正当。人因何负责，是法律责任的基础问题。对于这一问题的不同假设，在哲学上形成了理性哲学决定论和经验哲学非决定论的根本分野。哲学的分野延展到法学领域中，出现了社会责任和道义责任或者说心理责任和性格责任等关于法律责任本质的不同认识结论。当然，决定论与非决定论非分野也并非完全泾渭分明，二者之间存在可调和之空间。在法学中，即出现了对社会责任论和道义责任论进行调和的规范责任论。“规范责任论是对道义责任论和社会责任论的折中，它以人的相对意志为理论基础，从行为人自由意志、人身素质以及社会环境三方面寻求法律责任的根据。”无论是民法学对侵权责任的理解还是刑法学对于犯罪行为责任的理解并不是单一的，而是同时囊括道义责任和社会责任的包容体系。总体上，现有主流的法律责任规则体系是以主观归责为原则，而以客观归责为例外。

质言之，对自己的行为有自我认识与控制，是法律责任归结的伦理基础，也是发挥惩戒预防作用的心理基础。只有肯定自由意志的存在及其变化，法律才可能通过设置规则影响人们的行为选择，才能通过改变规则改变人们的行为选择。偏向客观化的行政责任归责结构无法全面考察行为的真实状态。对于没有过错，或者尽到合理注意义务的履职行为进行问责，将造成个案中的不公正，给勤勉尽职的公职人员无形中带来了巨大的执法风险，也将无法激励公职人员履职尽责。国务院调查组相关负责人在就河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查工作答记者问时提到的“把客观上的不可抗力与主观上的不作为区分开来”“把能力素质不足与不负责任区分开来”“把法规标准缺失与职责任务安全规定不落实区分开来”的“三个区分开来”，实际指向的就是应急履职行为中违法与过错的区分问题。这种强调，反映的是以往应急履职追责机制中过错被轻视的现实，以及今后在应急法制中确立责任主义的必要。

（二）行政处分中的责任主义

理论上，行政法律关系中行政一方的责任存在内部和外部维度。关于外部责任中违法与过错的关系，存有不同观点。如对于国家赔偿责任而言，有论者主张需要判断过错要件，也有论者主张实践中违法要件已经吸收了过错要件。论者指出，考虑过错主要是作为免责事由，对于扩大国家赔偿的范围而言并不具有优势。过错归责的灵活性“只在对受害人有利时才是优点，在被法院拿来不当地限制责任成立时，反而成为缺点”。

不过，内部责任与外部责任存在不同的逻辑。对外责任主要是确定行政一方的国家责任，保护弱势方相对人的权利，有损害填补功能。过错要件被违法要件吸收某种程度上契合这一目的。但内部责任，实际上是在国家与公职人员之间确定公职人员的责任。其间，面对国家权力，公职人员成为弱势方。责任机制在发挥责任的惩戒与激励功能的同时，也承载着防止国家机器在内部程序中滥用权力、保护公职人员合法权益的功能。此时考虑执法者主观过错，与这一价值相契合。

规范上，对于内部行政处分责任而言，应该坚持责任主义的基本立场，同刑事责任、民事责任、行政处罚责任一样，根本上均是由我国《宪法》第33条第3款规定的“国家尊重和保障人权”与第38条前段规定的“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”所决定的。尊重和保障人权、人格尊严不受侵犯“意味着肯定人的意志，肯定人的主观能动性”。正因循此理，前述部分地方政府规章以及应急管理部的部门规章中关于紧急情况的免责规定才得以在价值上成立。另外，就法律层面的原则性依据而言，坚持公职人员行政责任的责任主义立场也是贯彻《公务员法》第6条规定之“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则”，以及《监察法》第5条、《政务处分法》第4条规定之行政责任追究要坚持“惩戒与教育相结合，宽严相济”原则的要求。

整体而言，行政处分责任中责任主义的确立有充分的理论与规范层面的基础。确立责任主义，就是要求在追究行政责任时考虑行为人行为时的主观状态，区分故意与过失、善意与恶意，确认认识因素和意志因素的状态。这是实现权责一致、激励适当，配套科学、均衡的应急行政责任豁免制度的要求。

三、应急行政责任豁免的制度构成

（一）两种免责类型：不作为免责与作为免责

行政公职人员的行为存在作为与不作为两种形式。应急背景下的行为及其免责也在这两种情形下存在。首先，行政机关公职人员在紧急情况下可能不作为。这主要表现为紧急情况下，公职人员未有履行职责，或者未有按照法律的期待履行职责。这一情形虽然属于常规的责任事由，但在紧急情形下存在免责的空间。其次，行政机关公职人员在紧急情况下积极作为，出现作为违法、侵权的情况，基于主观上的不同过错状态，这一情形也存在免责的空间。紧急情况下，按照既定法律可能不足以有效应急。“无论事前应急立法如何发展，总会百密一疏，正所谓‘计划赶不上变化，所以事后免责面向永远保有一席之地。”这属于行政应急原则下的免责事由。

上述两种情况中，前一情形的免责，需要进一步区分行为属于不作为还是公职人员囿于紧急条件的客观因素不能作为。按照不作为违法认定的要求，要考虑公职人员是否具有认识可能性、作为可能性和结果回避可能性。此时本质上考察的是行为人的能力与制止危险目标之间的差距。如果囿于紧急之客观情况，行为人已经尽到合理注意义务仍无法完成行政任务，即可能基于不具备认识可能性、作为可能性、结果回避可能性而免责。这本质上属于一种“紧急不能作为免责”类型。

对于后者而言，由积极行为造成的违法一般即应承担责任，但在紧急情况下，行政应急原则给予了例外。此时应进一步区分行为人是否构成善意履职。如果主观上非善意，履职行为违反法律规定或造成危害后果，则满足主客观双层违法要件，构成违法，可以追责。但如果主观上为善意且尽到合理注意义务，履职行为形式上违反法律之规定，甚至造成一定之损害，表明可能存在法律规范未预见之紧急情况。善意且尽到合理注意义务构成主观层面的责任阻却事由。这本质上属于一种“紧急善意履职免责”类型。

新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠疫情”）中W市政府公职人员的履职行为，较为完整地呈现了责任豁免制度发挥作用的场域。基于《传染病防治法》第19条第2款和第38条第2、3款的规定，市级政府卫生行政部门无权公布“传染病疫情信息”，省级政府卫生行政部门也需要国务院卫生行政部门授权才能进行“传染病暴发、流行时”的判断，以及公布处于“传染病暴发、流行时”的“传染病疫情信息”。但遇紧急情况，属地政府如不及时披露危机信息，一直等待授权，可能贻误风险应对最佳时机。属地政府如直接自行披露信息，有助于危机应对，但又可能违背法律规定、构成行政違法。此时紧急情况下法律规定与实践呈现出矛盾，行为人陷入两难。

个例中的问题或可通过修改个别行为规范完善，但法律与紧急情况的张力永远存在。此时，无疑更需要对责任法机制进行完善。前述基于特殊情况突破法律规定作出决定，虽然可能构成违法，但基于考虑过错的应急责任豁免理念，如果行为人“善意且尽到合理注意义务”构成善意履职即可阻却责任、获得豁免。这属于“紧急善意履职免责”程序的功能适用。当然，如果行为人囿于紧急情况之复杂性与不稳定性无法作为或不能完全作为，则基于对于作为可能性、结果回避可能性等要素的考虑，可以通过“紧急不能作为免责”程序免责。

（二）属性定位：作为行为构成体系的主客观免责事由

在属性上，与现有基于配合调查或立功等积极表现免责规定不同，前述应急行政责任豁免的两种情形应被定位为行为构成体系之中的主客观免责事由。首先，将前述紧急情况下的免责情形定位为行为的构成体系，而非作为量罚情节，符合免责情形之事实样态，也契合应急行政责任豁免的规范目的。作为量罚情节的免责规定，实际上是认为已经满足违法行为构成规则之后，在行为上做违法性宣告，但在法律后果上予以从轻处理。作为构成体系的免责规定，则是指行为满足相关免责规定即不被认定为违法行为，无需承担法律责任。应急行政责任豁免的目的在于公平担责与激励执法者在紧急情况下更好完成行政任务。若将阻却事由置于量罚情节之中，作为当罚而免罚的情形，混淆了行政处分规则中的行为要件和法律后果，将无助于这一目的的实现。易言之，之所以豁免行政责任，是因为被阻却的符合构成要件该当性的行为已然损害了行政法益，但其可能并不具备实质违法性或者不具有非难可能性等，所以应当从定性上予以容忍，甚至是鼓励。

其次，前述紧急情况下的免责情形是法律责任行为要素中的阻却事由而非构成要件要素。某一特定要件属于行为构成体系哪一具体阶层，往往是理论争议之焦点。如在刑法理论中，关于不作为犯之作为可能性的属性定位，即存在构成要件要素说、责任要素与构成要件要素区分说、责任要素与构成要件要素同一说等观点。前已言及，对违法行为的判断，“不法判断是对行为的客观的、外部的判断，责任判断是对行为所做出的主观的、内部的判断”。与之对应，本文认为行政处分责任的要件亦应包括客观阶层与主观阶层，且在阶层内部均应厘分出成立责任的判断与阻却责任的判断两个维度。构成要件是责任成立的类型化要求，阻却要件一般是为了抗辩、排除不符合责任实质要素的要件。由此，行政责任应是由客观不法（成立要件、阻却要件）与主观有责（成立要件、阻却要件）构成的逻辑结构。前述紧急情况下的免责情形既可能是客观违法阻却事由，亦可能是主观层面的责任阻却事由。展而言之，“紧急不能作为免责”可以进一步区分为囿于紧急条件行为人主观上不具备认识可能性，与客观上法律提供的手段不足以制止危险以及客观上不具备结果回避可能性。前者形成主观层面的责任阻却事由，后者形成客观层面的违法性阻却事由。而“紧急善意履职免责”中的善意则主要指向的是主观层面的责任阻却事由。当然，对于构成要件的判断是相对定型化的，而对于阻却要件的判断则是相对实质化的、“超法规”的判断，因而后者是相对开放的，可能随着社会变迁而变化。

四、应急行政责任豁免制度的适用

无论是“紧急不能作为免责”还是“紧急善意履职免责”类型，首先均要求行为人行为时处于特定之客观条件下，即客观形势满足紧急情况之紧急性。其次，“紧急不能作为免责”“紧急善意履职免责”也均要求行为人主观上善意且尽到合理注意义务。前者呈现为善意且尽到合理注意义务仍无法作为之消极状态，后者呈现为善意且尽到合理注意义务达成了积极之结果但突破了法律规定之积极形态。相关责任构成要件之判断相对定型化，本文不再一一展开，以下仅对两种免责类型共通的核心主客观适用条件进行阐述。

（一）客观前提：何为紧急情况

紧急情况作为外部客观条件既影响到对作为可能性、结果回避可能性的判断，亦构成善意且尽到合理注意义务的适用前提。不过，到底何为紧急情况，学者则认为“找不到一个规范性的定义”“从对这一概念字面含义与客观关联的描述中，也只能得出一个不确定的轮廓”。

1.规范上的紧急情况：紧急状态或应急响应等状态

结合《宪法》第67、80、89条的规定可知，紧急状态表征着一个国家和地区范围内发生了严重紧急的情况，不得不通过非常程序启动非常模式来管理社会。紧急状态的核心即在于紧急，因此在紧急状态所涉及的范围内，公职人员所作的行政决策和行为，原则上应认定为紧急情况下的决策和行为。

虽然在《宪法》纳入“紧急状态”条款之后，我国并未制定“紧急状态法”，亦并未出现宣布紧急状态的情形，但在司法实践中，许多情况下还是会出现对于紧急情况的认定，如紧急情况诉讼期限中止、紧急情况法律悬置适用等。在具体个案中是否适用紧急状态的相关法律规范，很多情况下是以在事实和法律上是否进入由政府启动的应急响应状态、战时状态为标准。这构成了更加具体的富有操作性的关于“紧急情况”的判断标准。

2.事实上的紧急情况

现实中，诸多存在紧急情况的情形也可能既不存在紧急状态的宣告，也不启动应急响应状态。对于未进入紧急状态或应急响应状态，但事实上有紧急情形的情况，亦有适用紧急情况免责的空间。这种事实上的紧急情形，可以从时间紧迫度、信息复杂度等现实维度展开判断。在广东开阳房地产投资有限公司与广东省民政厅等其他行政管理案中，对于新冠疫情是否构成不可抗力超期事由，法院即认为，虽然按照正常状态已经超期，但“鉴于当时正值新型冠状病毒肺炎疫情防控關键时期，本院综合考虑当时社会的整体状况，推定疫情对原告在法定起诉期限内提出诉讼确实存在一定影响”，“综合考量多方面因素，认为原告提起本案之诉未超过法定期限”。

整体上紧急状态的宣告或应急响应的启动只是构成原则上适用紧急情况的条件，法律上被宣告的紧急情况与个案事实上的紧急情况二者在很多情况下同步，但是有时会存在不一致。行政责任的豁免是个案审查后的豁免。当个案事实与整体紧急状态存在冲突时，应该以事实上的紧急情况为判断标准。这意味着虽然全国或某地区进入法律上的紧急状态，但若某具体执法行为的具体执法环境并非具有紧急情境，则不具备紧急免责条件。如同样在新冠疫情引起的关于紧急情况起诉期间是否中止的认定中，有法院审查后就认为，虽然原告起诉处于新型冠状病毒肺炎疫情期间，但事实上一审法院立案渠道畅通，上诉人并非患者、疑似病人、密切接触者，上诉人住所地未与外界交通断绝，故上诉人此项上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。在本案中，四川省在期间内同样存在启动应急响应的情形，但法院在面临具体情形时，并未笼统以整体上存在应急响应为依据，而是以个案中是否具备紧急情况要件为标准。

（二）主观状态：何为善意且尽到合理注意义务

确定责任主义的核心考虑，在于将主观状态细分并作为责任追究的核心要件。首先，能够获得豁免的公职人员的行为，必须要求公职人员主观上是善意的。此处的善意是指公职人员的行为是为了维护公共利益。豁免的本质是激励执法者紧急情况下为了公共利益而积极作为，这当然排除了对于利用职权维护个人私益的豁免，但不排除在维护公益之时同时又维护私益的情形。

其次，主观要件中，在善意之外还要求尽到合理注意义务。善意是对主观目的的控制，尽到合理注意义务是对行为过程的要求，即获得豁免不仅要求履职行为在出发点上正当，还要在履职过程中尽到职责。要求尽到合理注意义务排除了故意和重大过失的豁免，但容许存在轻微过失。即如存在轻微过失，结合紧急情况的场景等要件，可以认定为尽到了合理注意义务。合理注意义务内部存在程度的不同，有必要予以区分。行政法中的合理注意义务应该是指介于理性公众与理性专家之间的理性官员的合理注意义务。

1.官员理性与大众理性

现有“合理注意义务”源于民法中对过错的判定，“合理”的参照主体，存在正常人、善良管理人、理性人、善意一般人等标准。它们本质均是以社会一般人的理性为参照标准。这是因为民事法律规约的对象是私主体，行为人在法律上属于普通公民，无法对其苛以专业注意义务。

如论者所言，“民法上的注意义务，是对民事主体的，是按照社会大众、普通老百姓的标准来衡量的”。就行政法上的合理注意义务而言，行政责任归责的对象是行政执法者。“行政机关及其工作人员的注意义务应当是管理者标准或‘水平的注意义务，是作为行业主管机关应当具有的注意义务，其程度要求显然应当比民法上的注意义务更高、更严格。”而在域外行政责任豁免判例中，决定行政人员是否能够享受责任豁免，相关判决亦呈现出由“理性的人——理性官员——（客观）理性官员”的逐步细化、深化发展的脉络。上述观点均表明，行政法中的合理注意义务或者说官员的理性，应与民法体系中的合理注意义务的标准区别开。行政执法者是否满足合理注意义务，应以一般执法者的认知水平为标准，而非民法中普通公民的认识能力为标准。

2.官员理性与专家理性

在应急行政中，紧急事态的应对往往需要极强的专业知识，政府诸多时候会咨询专家意见并根据专家意见作出行政决策。如果政府已然基于审慎之态度选任聘请到相关领域最高水平之专家，并基于专家理性在尽可能作出了一系列维护公民生命财产安全的行动。此时，即便未能完全避免损害发生，亦不能认为公职人员具备主观过错。因为在此情形下，行政决策的失误与危害结果的发生，是因为相关突发事件的发生已经超出了人类理性的认识和预测范围。某些突发事件缺乏发生时间、影响规模与未来走向方面的科学上的确定性，即使连专家都无法做出准确分析与判断。当专家理性无法准确预测与妥善应对危机，作出合理的决定显然也超越了政府职员的行政理性范围。此时，除非公职人员存在专家选聘行为之不规范情形或未按照专家意见勤勉执法，即应认定公职人员基于专家理性的应对行为满足“善意且尽到合理注意义务”的要求。

结语

“责任是一种非难”，“宥恕条件是法律责任的基础”，某种程度上甚至可以说，没有免责，就没有责任。但需要明确的是，“紧急法律责任的豁免是一种法律上明文规定的允许制度，而不是人为确定的，没有法律明文规定的豁免权的存在，任何人和单位不得获取豁免权”。在应急行政法制中建立责任豁免制度，以法律而非仅其他下位规范的形式将豁免的要求明确下来，既是在传统惩罚、奖励之外建立多种公职人员激励方式的需要，也是防止在法律制度缺失之下法外滥用豁免机制的要求。

在具体操作层面，本文以为，可以考虑在对《突发事件应对法》进行修改以及制定“紧急状态法”之时，在“法律责任”章节之下将应急行政责任豁免的具体要求以法律条文的形式确立下来。综合前文分析，并基于现有相关规定的规范基础，笔者认为可将应急法制中的行政责任豁免条款拟定为：公职人员在紧急情况下行使职权的行为，违反本法规定，但出于善意目的且尽到合理注意义务，未造成严重损害的，可以从轻、减轻或免除其法律责任。

（责任编辑：曹鎏）