司法解释进入行政执法的理论逻辑

陈越瓯

关键词：司法解释；行政执法；法律解释权；功能主义；国家机构

司法解释是人民法院审理案件时的裁判依据，应当在裁判文书中援引。然而，对于司法解释的效力是否及于司法系统之外，特别是司法解释能否成为行政机关执法办案依据的问题，目前暂无规定。实务界对于司法解释外部效力问题的态度颇为审慎和矛盾：一方面，由于在现行法律解释体制下，司法机关和行政机关均有法律解释权，因此，大部分行政机关的基本立场是不认可司法解释对行政机关具有普遍适用的效力，主张在执法办案中只可援引法律、行政机关制定的各类法律文件、地方性法规作为依据，而相对缓和的立场也只是认为“行政机关在办案时可以参考有关司法解释，但不宜直接适用司法解释”。另一方面，实践中也确实存在一部分行政机关在执法办案中以司法解释为理由和依据作出行政行为的现象。这种对司法解释的自发运用似乎又在提示我们，并非完全不存在司法解释进入行政执法的空间。

对于司法解释的效力，学界多以“普遍司法效力”“普遍约束力”“法律的拘束力”等模糊词汇来概括，并未明确司法解释的效力范围与效力强度，对于司法解释外部效力的专门性研究更是稀缺。因此，对司法解释的研究有必要补上这一块，这将涉及对我国法律解释体制乃至国家权力配置方式的整体性反思。本文将在概括和描绘司法解释进入行政执法的理论障碍与实践图景的基础上，从我国法律解释权力配置的功能主义原则出发，在法理上证立司法解释可以进入行政执法，并就进入的方式和限度进行具体制度建构。

一、司法解释进入行政执法的理论障碍与实践图景

（一）司法解释进入行政执法的理论障碍

1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》（以下简称《决议》）明确最高人民法院（以下简称最高法院）和最高人民检察院享有司法解释权，国务院及主管部门享有行政解释权。不过，《决议》并未明确各种法律解释的性质、效力和相互关系。针对我国法律解释体制以权力分配为核心的特点，学界对法律解释的研究均是试图在准确界定相应法律解释权基本属性的基础上，推论现行法律解释体制对特定法律解释的定位和法律解释的效力类型。本文依循相同的分析思路，基于学界目前的讨论，概括总结出证明司法解释外部效力可能遭遇的三重理论障碍，即权力性质障碍、权力分工障碍与权力能力障碍。

第一，权力性质障碍是由司法解释权性质衍生出的理论障碍。权力性质障碍否定司法解释外部效力的理由是，法律解释权并非是一种独立的权力，其具体权力性质取决于依附的权力主体所行使的主要权力的性质。由于司法机关行使的是司法权，那么，司法解释权就属于司法权的范畴。依据经典分权理论，行政的本质是对人民意志的执行，而司法解释欠缺民主性，代表的只是纯粹的法院意志，因此，行政机关只用服从代表民意的立法机关作出的立法解释，而不是必须适用司法解释。基于司法权作出的司法解释只能将其效力限制于司法审判领域。权力性质障碍成立的基础是，经典分权理论能够充分说明我国法律解释体制的权力配置模式和司法解释权的性质。第二，权力分工障碍是基于法律解释权力的职权关系产生的理论障碍。权力分工障碍否定司法解释外部效力的理由主要建立在《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第119条中的“审判、检察工作中”这一有关分工安排的规定上。第119条中的职权分工规定应当得到实质化解释：“法院审判工作中”的字样限定了司法解释的具体时间、空间，最高法院仅能针对司法审判中出现的具体法律问题进行解释，各国家机构分别垄断了一部分法律解释领域，司法解释只有在司法工作中才具有普遍效力。第三，权力能力障碍是由权力行使所要求的知识结构引发的理论障碍。权力能力障碍否定司法解释外部效力的理由是，相对于司法机关，行政机关具有固有的专业技术判断优势，而且立法机关常通过不确定法律概念的设置赋予行政机关广泛的裁量空间，因此，司法机关应当尊重行政机关在行政执法中的首次判断权，不能以司法解释的形式事先对行政机关的首次判断权进行约束。

（二）行政机关对司法解释的自发运用

行政机关对司法解释进入行政执法的总体立场是非常审慎的，这在法律对司法解释的外部效力没有明确规定的情况下并不让人意外。但是，仍有许多行政机关会自发引用司法解释。

首先，一些行政机关在行政规范性文件中明确表明司法解释能够进入行政执法。公安部在《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》中不仅规定应当引用司法解释，还明确了司法解释的引用顺位，即“法律和法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例、司法解释”。这是目前行政机关中最为明确的肯定性表态。其他行政机关的态度则更为委婉。比如，前述原国家工商行政管理总局2004年制定的批复仅认为行政机关在办案时“可以参考”司法解释。其次，尽管大部分行政机关的上级部门并未公开表明对司法解释外部效力问题的立场，但仍有许多基层行政单位在执法办案过程中会引用司法解释来论证所要作出的行政处罚决定。司法解释主要作为行政处罚的理由在处罚文书的“违法事实与证据”部分得到引用，用以对行政相對人的违法行为进行法律定性。主要表现形式是在叙述当事人违法事实的过程中或在叙述完毕后引用司法解释来论证当事人的行为符合行政违法行为的构成要件。比如，针对开发商误导宣传购买一楼洋房的业主可以专有使用实际为小区内共用宗地的房屋毗邻绿地，行政机关认定，“根据……《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第2条之规定”，小区内一层楼房毗邻绿地属于小区内业主共有。当事人的宣传行为“剥夺了其他业主的共有权利，同时也对购买一楼洋房的业主造成了误导”，属于引人误解的虚假宣传。

二、破解权力分工障碍：纠纷解决领域的重合

无论是行政解释还是司法解释，都是基于实践中解决各类纠纷的经验作出的，都是在处理执法类案或司法类案催生出的法律适用共性问题。因此，权力分工障碍否定司法解释外部效力的理由实质是认为行政机关和司法机关各自拥有专属管辖的纠纷解决领域。然而，二者所处的纠纷解决领域之间是高度重合的，基于权力分工障碍反对司法解释进入行政执法的观点难以成立。

（一）受案范围与执法事项的重合

由于《中华人民共和国行政诉讼法》将公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的案件都纳入受案范围，因此，行政机关处理的纠纷有很大概率以行政执法合法性争议的方式进入行政诉讼中，接受司法机关的审判。此时，司法机关基于审判实践作出的司法解释要处理的法律问题与行政机关在行政执法中要处理的法律问题会不可避免地重合，司法解释将有可能对行政执法办案产生影响，因而得到行政机关的援引。比如，公安部曾在认定某地出台的路政管理规定与国家法律、行政法规相抵触时，援引了最高法院在一司法解释中处理类似情形案件时的观点作为佐证。不过，由于行政诉讼主要解决的还是行政行为的合法性问题，并不是直接针对具体纠纷，基于行政审判实践出台的行政类司法解释可能无法为行政机关适用。况且，在实践中，民事类司法解释和刑事类司法解释才是行政机关援引司法解释的主要情形。因此，仅仅主张行政诉讼受案范围与行政执法处理的纠纷范围重合，尚不足以否定权力分工障碍。

（二）纠纷性质的跨部门性

其实，行政诉讼和行政执法在纠纷处理范围上的重合只是一种形式上的相关性，行政执法和司法审判在纠纷解决领域上的关联关系更为深层次地体现为二者所要处理的法律纠纷的跨部门性。在现代社会，行政法律关系具有复杂性，行政执法所要处理的现实纠纷是公法关系交织民商事法律关系等多类型法律关系形成的复合体。行政纠纷的这一性质要求纠纷的解决需要同时依赖由行政法规范、民法规范、经济法规范等不同法律部门规范构成的复数规范，这为民事类司法解释、经济法司法解释等进入行政执法提供了可能。例如，在格式合同（条款）监管执法中，行政机关在认定经营者构成加重消费者责任、排除消费者权利、减轻或免除自身责任时，就需要利用司法解释中的民法规范和经济法规范建构涵摄过程。例如，在一起汽车销售案件中，某汽车销售公司在格式条款中径直约定管辖法院为出卖人住所地人民法院，限制了买受人主张管辖法院的权利，这与《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》的规定相违背，行政机关据此认定该公司利用格式条款侵害消费者的合法权益。

三、破解权力能力障碍：专业知识的区别建构

司法机关应当尊重行政机关的专业认定，因为行政机关具有的专业知识和社会灵敏度是司法机关所不具备的，这似乎已经成为学界的一种共识。在这一背景下，司法解释能否进入行政执法的问题就被转化为一个能力方面的问题。然而，这种观点是对专业知识的狭隘理解，过度放大了司法机关和行政机关在纠纷解决能力上的差异，不能成为司法解释进入行政执法的障碍。

（一）专业知识的形成基础

不论是从专业知识的来源来看，还是从专业知识的建构能力来看，在专业知识的形成基础方面，行政机关均没有相对于司法机关的绝对优势。第一，就专业知识的来源而言，执法司法实践是法律解释形成的经验来源，法律解释在纠纷解决上的专业性取决于执法司法机关处理具体纠纷的成熟度。我们可以用案件处理数量和复杂性来衡量专业性。笔者在威科先行法律信息库中对比检索相近案由、主题的裁判文书与行政处罚决定书后发现，在行政机关援引司法解释较为集中的领域，相对于执法机关办理的案件，司法机关审理的案件在数量上和复杂性上并不逊色。比如，在合同案件方面，以浙江为例，2020年至2022年，浙江法院审理超过四十五万件合同纠纷民事案件，其中两千余件涉及格式合同（条款），而浙江行政机关处理的格式合同（条款）行政违法案件仅为七百余件。因此，从案件数量来推断，司法机关赖以形成司法解释的经验基础并不弱于行政机关通过行政执法形成的经验储备。况且，在推行专门化审判的背景下，所谓的专业知识壁垒并非不能被打破。

第二，就专业知识的建构能力而言，由于参与法律解释文件制定的专业人才既是可以流动的，也是可以培养的，这意味着专业知识具有流动性，无法由某一部门绝对垄断，因此，司法机关完全可以通过知识流动增强自身的专业能力。例如，最高法院于2007年出台的《关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》系司法机关首次对《反不正当竞争法》的具体条文作出详细且专业的解释。同年，原国家工商行政管理总局就下发文件明确要求下级工商行政管理部门“参照”该司法解释的相关规定进行执法。有学者就认为，司法机关在反不正当竞争领域专业能力的增强与原国家工商行政管理总局公平交易局和最高法院之间的人员调动相关。

（二）专业知识的类型

以往学界主张行政机关具有专业能力的观点仅将专业知识理解为专业技术知识。然而，专业知识不是只此一种，相对于行政机关，司法机关在其他类型的专业知识上拥有相对优势，主要体现为法官擅长解释法律规范与概念。司法解释有助于行政机关准确解释构成要件要素，其中不乏各类不确定法律概念。行政机关对于司法解释的需求在于，行政机关在处理许多案件时要涉及对非行政法律关系的判断，而依据基本的民事、刑事、商事法律概念识别法律关系并非是行政机关的强项。此时，司法解释能够为行政机关提供具有确定性的现成结论作为参考，对行政执法起到引导作用。这些基本法律概念包括但不限于“欺诈”“默示同意”“要约”“联营”等，这一点在涉及民事法律关系的合同监管行政执法中非常明显。在这一背景下，积极借助司法机关对基本法律概念的解释，成为行政机关克服法律专业知识障碍的方式之一。

四、破解权力性质障碍：重构法律解释权力配置模式

真正能够对司法解释进入行政执法形成限制的是权力性质障碍。不过，限制不在于行政机关执行的只能是体现民意的、由代议机关制定的法律而非欠缺民主正当性的司法解释。我国对法律解釋权力的安排遵从的是功能主义的国家权力配置原则。如何在这一权力配置原则下处理司法解释权与行政解释权之间的关系，决定了司法解释能否以及如何进入行政执法。

（一）功能主义的法律解释权力配置模式

我国的国家权力配置采用的是在逻辑上与经典分权理论截然不同的功能主义原则，现行法律解释体制内的权力分配同样遵循这一原则。第一，我国并不是根据权力类型化的标准（立法权、行政权、司法权）创设国家机构和分配国家权力，而是根据国家任务和职能来设置国家机构进而确定国家机构的性质和权力分工状况。在国家机构间就某项权力进行分配时，首先要分析的是哪个机构在组织、结构、程序、人员上具有优势，然后将相关的国家任务与权限分配给功能最适合的机构。法律解释权的分配也是如此，其并非主要依据国家机构的性质，而是更多地考虑如何分配法律解释权力才能实现法律解释的充足供给：一方面，1981年《决议》将法律解释权一分为三，分流了全国人大及其常委会的释法压力，在当时的历史背景下体现了以效率为导向的立法价值目标。另一方面，由行政机关与司法机关共享应用解释权，让法律执行机关同时负责解释法律，有利于提升法律解释的针对性与及时性。

第二，在依据国家职能的功能适当来设置国家机构和分配国家权力的情况下，国家机构对所属的权力都不具有垄断性。我国《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）对人民法院等国家机构的职权设计采用概括性授权方式，并在组织法中运用列举主义对审判权和检察权进行具体化。之所以采取这种职权设计方式，是因为出于完成国家任务和职能协调配合的需要，一个国家机构可能会同时拥有两种以上不同性质的权力，其中的几类权力无法被概括性条款容纳，因而要作必要的列举。人民法院行使的是审判权，不过，审判权不能完全等同于司法权。虽然《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《法院组织法》）在第18条单列出的司法解释权属于审判权，但是，现行宪法未对司法解释权作出任何评价，而在2015年《立法法》第104条专门对司法解释权进行规范以后，又进一步增加了司法解释权是立法权的想象空间。不过，无论司法解释权是否属于立法权，鉴于现行《宪法》和《法院组织法》对人民法院职权的概括性授权导致司法解释权在权力性质上的模糊性，凡是基于权力性质推论司法解释效力范围的观点既没有可靠的实在法基础，也不符合功能主义的国家权力配置原则不以权力类型化的标准分配国家权力的思路。

如果转向以功能主义解释我国法律解释权力的配置模式，那么，對司法解释效力范围和效力强度的思考就应当以对法律解释职权的适当配置而非权力性质的判定为起点。这意味着首先要确定法律解释体制的功能目标，进而以功能目标规范法律解释职权的配置。本文认为，现行法律解释体制的功能目标是为全社会提供统一的法律指引。从理论上看，准确解释法律并不是法律解释体制的主要目的，因为解释法律是为了法律的遵守与执行，最重要的应当是一以贯之地解释法律，让人们拥有合理的理由充分确信，有法律解释权的国家机构能够对同一法律作出具有一致性的法律解释结论，自己的纠纷会以一种确定的方式得到解决。从实践来看，1981年《决议》在创设现行法律解释体制时，除了有缓和释法压力的现实需求之外，主要的目的也在于为社会提供统一的法律解释。立法资料显示，设置现行法律解释体制的背景是，“由于对某些法律条文理解不一致或者不准确，也影响了法律的正确实施，发生一些该捕不捕，该判不判或者重罪轻判的现象，不利于加强同现行刑事犯罪活动进行斗争”。因此，全国人大常委会认为必须通过加强立法和法律解释工作确保全社会认真遵守和正确执行法律。在这里，“法律的正确实施”与其说是要找到某种对法律的准确解释，不如说是要将全国各地对法律的理解统一为一种认识，以便法律的统一实施。

（二）法律解释权力配置的对等结构

我国法律解释体制的特殊之处在于法律解释主体的多元化，法律解释权分散于不同国家机构。为能够充分发挥法律解释体制的统一法律指引功能，但又要顾及现行《宪法》确立的国家权力横向配置原则和社会主义法律传统对国家机构间关系的定位，在现行法律解释体制下，司法解释权和行政解释权之间应当形成一种对等结构。在这种权力结构中，司法解释具有一定程度的外部效力：一方面，司法解释权和行政解释权之间要相互尊重。就应用解释这一基本定位而言，司法解释与行政解释没有本质性的区别，当司法机关提出某种法律解释方案时，行政机关应当给予必要的尊重，司法机关作出的法律解释对行政机关具有普遍的法律效力。另一方面，司法解释权和行政解释权之间要相互尊重并不等于一方作出的法律解释对另一方而言是无条件适用的，这种相互尊重不能被绝对化，否则可能导致一方作出的法律解释干涉另一方的核心职能，破坏现行法律解释体制的多主体法律解释格局，甚至冲击我国现行政治体制下司法机关和行政机关之间的关系。

第一，现行《宪法》的法制统一条款和平等条款构成法律解释权力配置的消极规范，《宪法》规定的平等权是法律解释体制统一指引功能的规范根基。与《宪法》中的国家机构条款构成国家权力配置的积极规范相对应，基本权利条款对国家权力配置起到消极边界作用，要求“避免国家机构及其职权的设置，直接导致损害基本权利的后果”。《宪法》第5条和第33条分别规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，宣示了我国宪法保护公民的平等权，反对特权的规范意旨。这些条款虽未直接规定与国家机构职权有关的内容，却设定了进行具体的组织建构时需要考虑的基本权利因素。对于现行法律解释体制而言，法律解释权力的分散行使容易使不同的国家机构对相同的法律问题制发各异的法律解释方案，无法提供统一的法律指引，进而造成法律对不同社会主体的区别对待，直接危害公民在宪法上的平等权。因此，有必要在制度层面构建司法机关和行政机关相互尊重各自作出法律解释的机制，明确司法解释对于行政执法的效力，严格遵守法制统一原则，保障公民平等权的充分实现。

第二，社会主义法律传统对国家机构间关系的定位既是通过法律解释权力的规范配置实现法律统一指引功能的依据，也设定了相应的限度。现行《宪法》遵循的社会主义法律传统要求国家权力的横向配置既不能过分强调部门之间的配合，导致形成以某个机关为主导，其他机关处在从属地位的格局，也不能过分强调彼此之间的制约，导致互不买账，影响法律目的的有效实现。因此，在法律解释权力的配置问题上，一方面，同为应用解释的司法解释和行政解释的效力应当大致相同，避免出现单方主导法律解释体制的现象出现。另一方面，我国国家权力之间的关系是合作大于对抗。司法的监督功能是有限度的，对于以抽象司法解释的形式在事先和事中对行政机关形成制约，要格外的慎重。因此，不应当赋予司法解释过强的外部效力。

五、司法解释进入行政执法的应然方式

在司法解释权和行政解释权形成的对等结构中，既不能一概否定司法解释对于行政执法具有普遍适用效力，也不能认为行政执法应当全盘接受司法解释，我们需要构建类型化、差异化的进入方式。

（一）不同类型司法解释的外部效力

除《最高人民法院关于司法解释工作的规定》列举的“解释”“规定”“规则”“批复”“决定”五类严格意义上的司法解释之外，对于其他处理具体应用法律问题的司法解释性质文件，行政机关既没有参考的义务，更不能引为执法的直接依据。原因在于，只有五类严格意义上的司法解释是《立法法》《法院组织法》等法律授权最高法院制定的法律解释，也只有这五类司法解释能够经由《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》设立的备案制度，基于全国人大常委会的宪法地位及职权得到外部的效力确认，具备明确的制度性权威。其他司法解释性质文件只具有事实性权威，仅在司法系统内部具有一定的效力。而且，目前司法解释性质文件名目繁多，未确立明确的效力等级体系，可以被最高法院的各类内设部门用来表明自身对特定法律问题的看法。因此，如果规定行政机关应当参考司法解释性质文件乃至引为执法依据，意味着最高法院的各类内设部门都能通过制定司法解释性质文件来约束行政解释权的行使，这不但与现行法律解释体制对法律解释主体的规定不符，而且将可能造成审判权对行政权的过度束缚，冲击行政机关与司法机关在国家整体权力结构中的定位。

（二）司法解释的外部效力强度

司法解釋具有区别于法律和行政法规等正式法源的“准法源”地位，行政机关在行政执法过程中负有“应当参照”司法解释的义务。

第一，司法解释不具有正式的法源地位，没有等同于制定法的正式拘束力，不能直接约束行政执法的最终决定。以行政处罚为例，只有《中华人民共和国行政处罚法》第37条规定的正式法源（法律、法规、规章）有权设定行政处罚并为行政机关提供完整的构成要件，起到为行政处罚涉及的法律命题和依据法律命题得出的处罚结论提供权威性和合法性的作用。而司法解释发挥的作用仅限于解释或具体化构成要件等，主要起到增强行政处罚决定的说服力和结论正当性的作用。因此，司法解释不是行政执法的直接依据，只能在文书的说理部分得到引用。

第二，司法解释对于行政执法具有规范性拘束力。如果行政机关在具体个案中无法提出具有说服力的理由否定司法解释的适用，那么，司法解释就被推定具有拘束力。司法解释的规范性拘束力不仅来源于司法解释基于法院对特定法律问题的专业性而在内容上具有的正确性，更来自功能主义法律解释权力配置模式基于统一法律指引功能赋予司法机关的规范性地位。行政机关应当在文书中明示引用相关的司法解释，并通过说理与司法解释的观点进行对话。行政机关若在没有正当理由的情况下无视司法解释，将构成过错。不过，司法解释对于行政执法的这种规范性拘束力具有可反驳性。行政机关拥有不适用司法解释的裁量空间，但应进行充分说理。行政机关的这种裁量权源自司法机关和行政机关在法律解释思维上的差异性。相较于司法机关在解释法律时更倾向符合法律文本逻辑的解释，行政机关在解释法律时更倾向能实现行政目的的解释。

第三，司法解释主要在行政执法的行政裁量环节发挥作用。因应现代国家对经济社会生活的广泛干预，行政法创设了众多具有流动性、可变性、要求预测未来及高度的政策性判断的要件或不确定法律概念。这些要件不存在客观性的判断标准，司法解释的观点可以成为行政机关确定自由裁量基准的参考因素和论证行政行为的理由。首先，行政机关在进行行政裁量时可参考司法解释确立的价值导向和原则性标准。例如，有执法人员认为，2011年施行的《最高人民法院关于适用（中华人民共和国公司法）若干问题的规定（三）》再次宣示了维护资本法定原则的严肃性，强化了从严打击“两虚一逃”行为的价值导向，对工商执法具有较强的指导和借鉴意义。其次，行政机关在进行要件裁量时可参考司法解释对法律行为的类型化。例如，上述公司法司法解释从行为表现形式上对抽逃出资行为的类型作出了新规定，可以作为行政机关认定抽逃出资行为的理由。最后，行政机关在进行行政裁量时可在参考司法解释观点的基础上具体化要件涵摄过程。例如，有行政机关援引相关司法解释将售房宣传资料定性为要约邀请，进而确认内容虚假的要约邀请本质上是开发商故意向消费者发出引人误解的购买请求，属于扰乱市场秩序的行为。

结语

司法解释能否以及如何进入行政执法的问题本质上是一个法律解释权力的配置问题。根据我国国家权力配置的功能主义原则，法律解释权力的配置要能够实现法律解释体制的功能适当。法律解释存在的意义在于为社会主体提供统一的法律指引。在重构现行法律解释体制时，一方面要通过理顺司法解释权和行政解释权之间的关系增强法律解释体制提供统一法律指引的整体效能：另一方面也要考虑到现行宪法和社会主义法律传统有关国家机构间关系的安排既对法律解释权的配置提供了依据也起到了限制作用。司法解释应当以类型化、差异化的方式进入行政执法，进而有助于“说理式行政执法”的实现，并促进司法裁判标准和行政执法标准的统一。

（责任编辑：林鸿潮）