国土空间规划背景下交通详细规划体系探究

孙刚

摘  要：国土空间规划体系的建立对现行城市规划的编制、实施、管理提出全新要求。该文在现行详细规划体系中交通规划内容存在的主要问题基础上，结合新规划体系中详细规划发展趋势及要求，进一步明确交通详细规划的定位和作用，提出交通详细规划的初步理论框架设计，包括技术支撑体系和规划编管体系，并给出两大体系的规划技术方法、内容指引要求和规划编制、实施、管控、监督等相关建议，为后续国土空间详细规划编管提供一定的技术支撑和操作建议。

关键词：交通详细规划；国土空間规划；规划编管体系；交通影响评价；交通设计

中图分类号：TU984      文献标志码：A          文章编号：2095-2945（2024）08-0090-04

Absrtact： The establishment of territorial space planning system puts forward new requirements for the compilation， implementation and management of current urban planning. On the basis of the main problems existing in the content of traffic planning in the current detailed planning system， combined with the development trend and requirements of the detailed planning in the new planning system， this paper further clarifies the position and function of the traffic detailed planning， the preliminary theoretical framework design of traffic detailed planning， including technical support system and planning management system， it also gives the planning technical method， content guidance requirements and relevant suggestions on planning compilation， implementation， control and supervision of the two systems， to provide some technical support and operational suggestions for the subsequent detailed planning of land and space.

Keywords： traffic detailed planning; territorial space planning; planning management system; traffic impact assessment; traffic design

2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立“五级三类”国土空间规划体系。从相继发布的国家、省市国土空间总体规划编制指南中可以看出，空间规划体系不仅对生态环境、基本农田和城镇开发等宏观层面规划进行管控约束和建设指引，同时对存量更新、城市治理等微观设计提出更新更高的要求。交通规划作为国土空间规划体系中重要专项规划之一，需要积极响应新规划体系变化趋势和要求，对规划编管体系作出相应调整，加强与国土空间规划的衔接，适应国土空间开发保护格局优化。

目前，全国各省市正在进行各级国土空间总体规划编制工作，随着总体规划工作编制完成，详细规划编制工作将全面开展。为了应对规划体系的调整，部分省市已经开始开展国土空间详细规划编管体系的探讨和研究。交通详细规划是法定规划与项目实施的重要桥梁，其功能定位、编制标准等尚未形成统一认识，为了进一步加强与国土空间详细规划的衔接，充分发挥交通专项规划对交通基础设施建设和交通运行管理的约束和指引作用，有必要对交通详细规划编制工作的技术框架、技术指引、管控方式和实施保障等进行深入研究，为国土空间详细规划编制体系中交通规划内容提供更加科学的参考，也为城市交通治理提供更有力的技术支撑。

1  现行详细规划体系回顾

1.1  现行详细规划与项目实施之间缺乏有效的衔接协调

尽管现行详细规划编制方法中明确了交通基础设施的相关管控内容及要求，但对交通设施项目的具体实施未作限制性规定，详细规划与具体项目之间缺乏能够传导规划要求和意图的中间层次规划。同时，由于规划编制与项目实施所属部门不同，容易导致规划意图落实的偏差，如详细规划中明确的道路红线和断面布设方案在道路施工设计中被随意调整，局部突破道路红线、慢行空间被压缩等现象普遍存在。

1.2  现行详细规划中的交通规划缺乏分区分类考虑

国土空间规划体系将城镇发展区细分为城镇集中建成区、城镇弹性发展区和特殊用途区3个二级分区，其中城镇集中建成区又细分为居住生活区、综合服务区、商业商务区和工业发展区等7个子分区。不同城市分区所承担城市功能存在显著的差异，对相应的交通支撑设施要求也存在较大差别，比如居住生活区更加注重出行的便捷性和慢行交通的可达性、舒适性，而工业发展区以服务工业发展的物流功能为主，更加强调货运车流的高效集散组织。同时，城市已建成区和新建区之间的规划设计重点有不同侧重点，已建成区以存量更新为主，而新建区以设施预控为主。

1.3  现行详细规划中的交通规划设计缺乏有效量化支撑

现行详细规划中的交通规划设计方案往往缺乏有说服力的量化分析作为设施布设的支撑依据。“套规范、拍脑袋”成为详细规划阶段交通影响评价的“常规操作”，使得交通量化分析成了可有可无的“鸡肋”。同时，传统交通影响评价手段仅关注规划编制范围内的承载力分析，而忽略了不同区位外部可达性对规划用地及强度开发的影响，如城市中某一高强度开发区域的内部路网承载能力充足，但该片区与城市其他区域联系不便捷，导致该区域对外衔接通道出现常发性拥堵。在城市开发建设追求高质量、高品质的需求背景下，传统交通量化分析方法显然难以满足未来发展新要求。

1.4  既有交通详细规划内容及深度缺乏统一指导标准

尽管既有详细规划编制导则及技术标准中明确了交通规划的主要内容，但针对交通详细规划设计的规范性文件仍然缺乏，规划设计内容及深度缺乏统一的指导标准。交通详细规划“挂羊头卖狗肉”的做法普遍存在，以交通详细规划设计为名称的交通详细规划种类“五花八门”，有片区规划、廊道规划、道路设计等，实际做的仍是传统交通专项规划的内容，对法定详细规划与项目实施之间未能起到应有的衔接作用。

2  详细规划体系变化趋势

2.1  详细规划编管变化趋势

2.1.1  国土空间变化趋势

随着国土空间规划编制指南的陆续出台，详细规划的编制导向出现几大转变。一是重视管理方法，促进编管相协调，坚持编管一体，以管定编，以编促管，服务规划管理全生命周期；二是要求盘活存量，推动高质量发展，坚持减量提质、存量更新、变量可控，协调多方力量；三是注重特色品质，推动精细化设计，全面塑造城市特色、提升城市品质、孕育城市活力；四是统筹城乡一体，保障公共利益，推动控规在城市集中建设地区的国土空间全覆盖，坚持逐层分解与传导落地，严格保障城市公共利益。

2.1.2  居民出行需求变化趋势

“15分钟社区生活圈”的打造集中体现了居民对日常出行的需求由“刚性有无”向“全面提升”发生转变。居民不再仅仅关心通勤就学等刚性出行的交通方式有无问题，而是开始注重日常生活中的休闲、娱乐等弹性出行的多样化、个性化。居民出行需求的变化，不仅对交通系统本身的设计产生影响，同时对交通的场景驱动、空间设计和环境塑造提出更高要求。

2.1.3  交通规划编制要求变化

国土空间规划更加注重规划的刚性管控，强调下位规划（专项规划和详细规划）必须严格落实上位规划的约束性指标，要求交通规划设计方案与生态、农业、海洋空间之间加强衔接。同时，传统交通规劃过多关注交通系统的终期供需平衡，而忽略不同阶段、不同时期城市开发与更新对规划方案可行性和落地性的影响。在土地资源紧张、更新代价高的存量规划阶段，很容易导致项目难以落地，造成“规划不接地气”的影响。

2.1.4  新的规划理念和技术应用

完整街道、交通精细化设计等新的交通规划理念和技术方法不断涌现，并且在部分城市、部分道路已经开始付诸实践。新的规划理念和技术必将对居民出行产生长远的影响，交通详细规划应该充分吸收这些理念和技术，将其纳入交通详细规划。

3  交通详细规划体系构建

3.1  定位及作用

根据《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，交通详细规划应属于空间规划中交通规划的组成部分之一，是国土空间详细规划的重要技术支撑。交通详细规划应起到对国土空间详细规划中的交通管控和指引要求上下传导衔接功能，并能用于直接指导交通项目的具体设计和交通组织实施，保障法定详细规划的管控要求和规划意图在实施过程中不出现偏差。

3.2  理论框架设计

基于规划全生命周期闭环式管理的发展趋势和要求，本文提出交通详细规划技术框架主要包含两大子系统（图1），一是技术支撑体系，主要服务交通详细规划方案的编制，包括交通与用地的互馈量化分析支撑技术、交通设施规划设计指引、交通组织改善优化方法，以及交通设施影响评估4个方面；二是编管实施体系，主要服务交通详细规划与国土空间详细规划内容衔接以及规划编管、实施等具体操作，包括规划编制建议、规划管控要求、规划监督建议及动态更新评估等。

3.3  技术支撑体系

本文研究的交通详细规划技术支撑体系侧重于国土空间详细规划和具体项目设计阶段以外的内容，起到两者的衔接和深化补充功能。

3.3.1  交通与用地互馈量化分析

相较于现行详细规划阶段的交通影响评价，本文提出的交通与用地互馈量化分析不是在用地规划方案明确后的单向被动式交通系统承载力“后评估”，而是一种参与详细规划编制全过程的交通系统与用地规划双向互动反馈评价。具体而言，该量化分析主要分为两个阶段，第一阶段借鉴荷兰ABC政策，分析规划对象在更广区域内的交通可达性，以区域可达性评价结果来约束用地开发类型及强度，比如在交通可达性较差的区域不适宜布局交通吸引量较大的用地类型或进行高强度的开发；第二阶段在第一阶段的基础之上，进行规划范围内道路、公交、慢行和停车等不同交通方式的设施承载力评价，将评价结果反馈至规划用地方案，对超过交通系统承载力的区域进行用地方案的优化调整或进行交通设施方案的优化改善。

3.3.2  交通设施规划设计指引

1）道路系统。在国土空间详细规划方案的基础上，基于国土空间功能分区，重点研究和明确不同功能区街道或道路的控制空间（包括道路红线及建筑后退空间）及街道或道路断面布设形式（即不同交通方式的路权分配），提出不同道路的交叉形式，明确重要路段开口位置、开口形式、开口段设计方案，以及公交场站位置、形式、主要设施控制点坐标及标高。道路系统的规划设计方案原则上要达到道路工程设计的预可研深度，用于指导道路施工图设计。

2）公共交通。公共交通详细规划包括轨道交通和地面公交两个部分。其中，轨道交通侧重于轨道站点及周边接驳设施的一体化规划设计，包括轨道交通站点出入口位置、形式，站点周边常规公交、非机动车、人行道和人行过街横道等接驳设施位置、规模、形式等。地面公交重点明确公交场站位置、规模、范围、形式和出入口等，并与街道或道路断面设计相衔接，明确公交专用道布设位置及形式。

3）慢行交通。慢行交通详细规划包括通勤慢行交通和休闲慢行交通两个部分。其中，通勤慢行交通重点关注慢行过街设施、自行车停车与租赁设施、重点片区稳静化设计等，保障慢行设施网络中的瓶颈路段及关键节点实现无缝衔接。休闲慢行交通结合慢行道的具体功能和类型，重点明确不同等级不同类型休闲慢行道分段的断面布局形式，加强休闲慢行与道路空间的有机融合。

4）停车设施。在国土空间详细规划方案及地块配建要求的基础上，停车设施详细规划重点细化混合开发用地的停车设施配置规模，如商住混合用地、商办混合用地，避免单一用地类型停车配建标准无法满足实际停车使用需求的问题。同时，针对国土空间详细规划中提出的公共停车设施（包括路外公共停车场和公建对外开放配建停车场），需要结合周边停车供需匹配情况，进一步细化停车设施的规模配置要求和建设形式，如对老城区内的新建或改建公共停车设施规模配置确定，除了考虑本地块的停车需求外还应考虑周边地块的停车供需缺口，并提出停车设施后期建设和运营管理的相关要求。

3.3.3  交通运行组织

交通运行组织详细规划需要结合交通设施规划设计方案，重点关注规划范围内关键路段、高架隧道出入口等重点区域的交通流线组织，重大项目周边的进出机动车流线组织，枢纽区、高密度开发区的人行组织流线等。根据机动车、非机动车、人行的流线组织分析，评价交通设施规划是否合理，并对交通设施设计方案提出优化改善建议。

3.3.4  交通设施影响评估

交通设施影响评价包括交通环境评估和交通系统效益评估2个方面。其中，交通环境评估重点关注城市慢行出行环境的影响分析，对规划片区内慢行网络的连通度、街道慢行空间占比、机动化车速和噪声等指标进行综合测算，评估交通设施规划设计方案是否符合慢行出行需求。交通系统效益评估包括交通效益、经济效益及社会效益3个方面，交通效益评估指标包括出行效率、安全性、可达性和舒适性等；经济效益评估指标包括投资估算、运营效益、经济增长效益等；社会效益评估指标包括能源节约效益、污染物排检效益、土地节约效益等。

3.4  编管实施体系

本文提出的交通详细规划编管实施体系重点明確交通详细规划的编制、管控和实施监督等方面的相关内容和流程。

3.4.1  规划编制

交通详细规划编制主体应根据项目类型确定。其中，片区类交通详细规划由规划主管部门牵头编制，相关实施部门共同参与；项目类交通详细规划由项目实施部门编制，规划部门参与并负责审查。在规划编审流程方面，片区类交通详细规划与国土空间详细规划同步编制，同级主体审批；项目类交通详细规划由实施部门编制及审批，规划部门备案。

3.4.2  规划管控

交通详细规划的管控内容重点明确道路、公交、慢行及停车不同类别的交通系统相应交通设施的约束性和预期性要求，如与生态保护红线、永久基本农田界限、城镇开发边界等国土空间总体规划管控边界是否冲突，以及与城市市政、公共服务设施等的相互关系。在管控方式方面，侧重于明确道路、公交、慢行及停车不同类别交通设施的管控方式，包括指标管控、界限管控和项目库管控等方式，突出约束性管控及预期性管控的不同要求。

3.4.3  实施监督要求

建立动态维护机制，明确不同类型交通详细规划督察的审查要点。结合城市体检的开展，对交通详细规划方案应进行动态评估及维护，建议采用“一年一体检、五年一评估”方式，通过实时、连续的动态维护，摸清片区交通的发展规律及趋势，明确交通详细规划实施落实的调整方向。同时，明确监督审查要点，针对交通详细规划各类交通系统实施过程及结果，相关主体部门应明确相应的监督审查要求，并定期将监督结果对外开放。

4  结束语

现行法定的详细规划与具体项目实施间缺乏一个中间衔接层次的规划，导致上位的规划设计理念、要求无法准确地传递至具体实施项目。国土空间规划对不同层级规划的传导和规划全生命周期的管理等提出了新的要求。本文在总结现行详细规划体系中交通规划部分主要问题的基础上，结合国土空间规划背景下详细规划体系变化趋势，提出了交通详细规划的理论框架，试图为后续国土空间详细规划中交通规划设计内容的编制、实施、管控等提供一定的借鉴和参考。

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