“东数西算”新布局下构建京津冀数据治理共同体的理论逻辑、现实基础与实践路径研究

◎文/张娟娟

一、前言

进入“十四五”时期，我国启动实施“东数西算”工程，旨在构建全国一体化大数据中心算力枢纽体系， 促进数据要素跨域流通应用，释放算力资源“乘数效应”和数据要素“倍增效应”。 “东数西算”工程通过统筹数据中心布局，助力数据迁移和算力平衡化，进一步强化了数据、算力、网络之间的紧密联系，为全国一体化大数据中心协同创新体系夯实支撑的同时， 也对数据协同治理提出了更高要求，包括跨空间域造成的网络时延及安全稳定问题、跨管辖域造成的数据标准和复杂度提升问题、 跨信任域带来的可信流通环境建设问题等。 京津冀作为全国一体化算力网络国家枢纽节点之一， 如果不解决安全可靠传输、标准规则统一、供需有效对接、合规可信流通等问题，将掣肘京津冀大数据协同应用成效。 构建京津冀数据治理共同体，有助于以“数链”体系为牵引纵向贯通京津冀“数网”节点、“数杻”资源、“数脑”场景及“数盾”能力，推动区域算力、算法、数据、应用资源实现协同发展。

二、构建京津冀数据治理共同体的理论逻辑

（一）相关研究基础

数据作为新的生产要素，其价值实现的关键在于数据的充分流动，需要多元主体的协同治理。 从区域协同视角看， 数据作为区域经济协同中的重要生产要素，也是区域协同治理创新的重要内容。京津冀数据治理共同体实质探讨的是区域数据协同治理概念，其核心是数据协同，即以数据为对象，通过建构公共政策与现代制度体系，为数据行为及活动明确规则、建构秩序；本质是治理协同。

学术领域提出数据共治的概念， 如瑞典厄勒布鲁大学Susha 等人于2018 年起研究了公共数据协同治理因素、数据协同治理路线等。 杨学成、许紫媛（2020）等特别强调在数据开放共享的背景下， 不光要注重自身治理能力的增强，更需要多元主体之间的互动回应和积极协作。梁宇、郑易平（2021）认为政府数据协同治理面临组织、机制和认识三个方面的困境， 力求挖掘出政府数据协同治理的实现路径， 以形成治理实践中多元共治的最大协同效应。

（二）区域数据协同治理的内涵和特点

区域数据协同治理是在特定区域范围内的政府、企业、社会组织和公众等多元主体，为促进数据跨域跨界流动、实现数据价值叠加，在达成共识的基础上，通过跨地域治理行动，协同数据“聚”“通”“用”全生命周期治理活动，实现区域数据治理一体化的过程。 简言之，区域数据协同治理是为解决区域内数据的跨域流通共享与交互协作问题，多元主体在既定的治理框架和治理机制作用下，以共同价值为驱动力共同参与、 协同完成数据全周期全环节治理的过程。

相比数据治理， 区域数据协同治理具有其独特的特征。一是更加强调治理体系的系统性。数据协同治理是数据治理与协同治理双重治理过程耦合的结果， 是一项跨组织的复杂的系统工程，需要坚持系统性、整体性治理原则，从政策、标准、技术、应用等多维度进行综合考量。 二是更加强调治理主体的协同性。 区域数据协同共治从根本上讲是府际协同治理问题， 更加关注数据主体之间的密切合作， 保证各利益主体间的协调合作模式从原有的机械叠加转向集成优化。 三是更加强调数据资源的流动性。 区域数据治理的对象，实质是数据在地域层面的“内循环”流向“外循环”的过程，是更为纵横交错的复杂数据网络，更有赖于统一规范的数据标准和数据质量。 四是更加强调治理策略的创新性。 伴随着各种新概念、新理念、新应用、新需求的诞生，治理策略上需要勇于探索运用新机制、新技术、新手段，基于管理方式、协调机制的创新实现治理创新。

（三）区域数据协同治理的理论框架构建

本文基于协同治理“动机—过程—策略”的逻辑线提出区域数据协同治理的理论框架（如图1 所示）。 从动机看，即政府、企业、组织机构、专家学者、个人等多元主体，围绕数据价值共创和数据安全底线两条价值主线形成共同价值诉求，达成协同共识。 从过程看，主体围绕数据资源整合、数据基础设施、数据共享开放、数据流通交易、数据开发应用、数据安全保障等共同治理域，形成区域一体化发展的路径导向。 从策略看，围绕组织协同、规范协同、技术协同等协同治理策略形成联动行动能力， 确保区域系统数据治理有序运行。

图1 区域数据协同治理的理论框架

三、构建京津冀数据治理共同体的现实基础

（一）构建京津冀数据治理共同体具备较好基础

一是从目标导向看，普遍重视数据价值释放，初步形成协同共治框架。 京津冀均认识到数据赋能经济发展、社会治理、政府服务的重要价值，均对京津冀数据协同治理提出要求。 如北京从基础设施统筹布局出发，提出打造京津冀数字共同体；天津从数据应用出发，提出基于“城市大脑”业务融合应用，树立区域城市群合作发展典范；河北强调与北京、天津在基础设施、数据技术规范、数据共享交换方面的对接和协同。 目前，三地数据管理部门已初步形成协同共治框架，于2023 年5 月签订《京津冀大数据发展战略合作协议》，围绕推进制度创新、共享数据资源、推动跨省通办、优化算力资源等9 项内容开展合作，为构建京津冀数据治理共同体奠定了基础。

二是从治理场域看，数据治理领域不断拓展，协同共治成效初步显现。 首先，数据基础设施支撑带初具规模。天津与河北积极承接北京外溢的数据存算需求， 建成了中国电信京津冀大数据智能算力中心等一批高等级算力载体，数据存储空间不断拓展，形成了张家口、廊坊、武清等环京数据基础设施支撑带。 其次，一体化数据平台不断丰富。 三地均建设了各自的一体化政务云平台、信息资源交换共享平台和统一数据开放平台， 加快数据资源汇聚整合， 北京汇聚政务数据量超300 亿条， 天津超140 亿条，河北约65 亿条。 再次，数据共享开放水平不断提升。中国开放数林指数显示三地排名不断提升， 北京和天津在数据层方面具有明显优势， 河北则在利用层方面表现突出。 此外，数据要素交易流通探索加快。 北京率先建立北京大数据交易所，开展数据交易的多项制度探索，天津北方大数据交易中心揭牌成立， 雄安片区则提出推动雄安数字交易中心落户。 最后，数据协同效用成效显著。 三地依托京津冀“一网通办”专区实现了200 余项政务服务“跨省通办”，在整合不同领域数据赋能教育、环保、交通、医疗等协同发展方面取得初步成效， 初步形成京津冀数据共享共用格局。

三是从治理策略看，数据治理工具不断丰富，系统化规范化治理意识不断强化。 首先，数据治理组织机构初步构建。 三地相继成立了大数据管理部门并推动建立合作机制，共同探索大数据发展实践路径。 其次，数据治理法治化标准化水平不断加速。 三地先后出台《北京市公共数据管理办法》《天津市数据安全管理办法（暂行）》《天津市数据交易管理暂行办法》《河北省数字经济促进条例》等域内法规和地方标准， 为数据管理能力提升提供了法律和标准化依据。

（二）构建京津冀数据治理共同体的主要困境

一是多元主体共治合力尚未形成。 京津冀数据协同发展顶层设计尚不完善，政府间协同共治的常态化机制尚未建立，社会主体作用发挥不足，已有的京津冀数据联盟及机构更偏向产业服务，对数据治理关注不足。 二是跨域流动基础底座还不牢固。 算力资源统筹布局和跨域调配机制尚不健全，数据中心标准规范、功能接口、建设体系还不能完全兼容， 数据安全保障能力参差不齐。三是聚通用协同程度还有待提升。 跨区域共享数据体量小，数据开放平台尚不具备跨省链接功能，元数据标准的一致性、数据集主题的重合度及数据集内容的匹配度等还存在差异，缺少跨省域的开放数据利用成果。 四是治理规则一致性对接性不够。 如缺乏对数据质量管理和评价的相关规范，且细则程度不一致、规范标准尚不统一，更无覆盖京津冀的区域性标准，对三地数据融合造成了诸多障碍。

四、构建京津冀数据治理共同体的实践路径

建议三地以共商共享共治价值理念为联结纽带，将数据共同治理纳入京津冀协同发展战略总体布局， 形成“一盘棋”发展思路，聚焦规则协同、过程协同、应用协同，围绕六大领域，以多样化联动机制为保障，打造数据价值充分释放、 安全可靠、 成果共享的京津冀数据治理共同体，将京津冀打造成为全国高水平的数据集聚洼地、数据流通枢纽、数据应用高地。

（一）聚焦三大协同，深化数据战略合作共识

一是聚焦规则协同，形成一批互认共用、科学规范的跨区域数据治理制度规则。 围绕数据全生命周期重点领域、重点环节协同三地法律法规及标准规范，制定出台若干区域标准，筑牢京津冀数据共同体制度保障。 二是聚焦过程协同，发挥北京数据流通模式先行先试的引领作用，依托天津数据基础制度较为完善的制度经验及河北在数据基础设施的底座支撑作用，形成三地优势互补、功能整合的区域协同治理格局。 通过完善数据治理体系，理顺不同参与者之间的权责关系， 规范数据从生产到使用各个环节业务流程， 建立引导规范微观数据管理活动的制度规则、运行秩序、政策环境。 三是聚焦治理效果，形成以跨域场景应用牵引治理变革的数据协同治理生态。 坚持需求导向， 围绕打造一批数据赋能京津冀协同发展的典型应用场景，协同数据治理人才、技术和资金等资源要素，壮大数据治理服务业态，完善多元主体共同参与、多种要素共同促进的数据治理环境， 形成应用协同倒逼数据治理协同，促进数据价值加速释放的良性循环。

（二）聚焦六大领域，构建区域数据共治格局

一是共同建设数据互联互通基础设施， 夯实数据跨域流动基础支撑。 以共建京津冀算力枢纽节点为抓手，统筹优化三地算力资源、传输网络等基础设施布局。 探索建立政务数据跨域存储和主权管理新机制， 建设区域内算力一体化调度平台和机制，构建多层级、跨地域联动的城市算力网络体系，在全国形成先进算力调度示范引领。 协同三地数据中心、网络设施建设标准、能效规范及监测评估体系，全方位、立体化推动数据基础设施规范化发展。二是共同推进数据资源一致化管理， 助力形成数据集聚规模效应。 协同三地目录编制和更新的对接机制，提高三地政务数据目录编制一致性， 围绕京津冀协同重点领域合作建设基础数据库、专题数据库、行业数据库，联合打造公共数据资源池，形成若干领域数据共同体。 协同三地数据资源标准管理，统一政务数据目录代码规则、数据资源编码规则、元数据规范、主数据规范，协同技术平台建设标准，促进数据整合互通和互操作，为数据开发利用奠定基础。 三是共同促进数据无差别共享开放，打造京津冀数据融通共同体。 以全国一体化政务服务平台为总枢纽，共同探索建立以应用为导向的跨域数据交换机制， 共同编制公共数据开放目录，提高开放主题、数据集名称和字段、元数据标准等方面匹配度，提高跨省跨地域数据开放水平。 四是共同完善数据交易基础性制度，助力形成一体化数据要素市场。 三地联合建立区域统一的数据市场准入规则，统筹构建京津冀错位发展、功能互补的数据交易场所和行业性数据交易平台， 共同培育形成一批服务京津冀的数据市场交易主体和数据服务中间商。 构建区域统一规范的数据交易市场运行机制， 共同探索制定数据资产估值、数据交易定价、数据成本和收益计量、交易跟踪、检测认证、安全审计机制等交易规则，协同数据跨境流动制度创新及与国际规则对接， 推动形成区域统一数据要素大市场。 五是强化京津冀协同应用场景牵引，促进京津冀数据应用融合创新。 聚焦“小切口、大场景”，推进多跨协同大数据应用示范，创新数据接口、数据沙箱、模型对接等多种模式，开发具有试验性、拓展性和普惠性的京津冀公共数据应用场景。 借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区做法， 选择京津冀三地数据应用基础比较好的地区试点建设跨区域城市大脑，为跨区域一网通办、生态环境、公共信用、产业发展等领域协同提供大数据支持和平台支撑。 六是共同推动数据安全联防联治，筑牢数据区际流动安全屏障。 坚持以系统观念、底线思维统筹数据流动和安全，健全跨区域数据及网络安全协同治理体系，协同制定数据安全领域的区域性管理标准和规范。 成立产学研数据安全协同研究中心， 联合开展数据安全关键技术攻关，提升数据安全治理能力。 协同三地数据安全监测预警指标体系和安全风险评估标准， 建立安全责任共担机制和重大安全事件联合处置机制， 保障数据安全风险共同防护。

（三）聚焦三大机制，夯实区域数据共治支撑

一是建立多元主体联动机制。 在京津冀协同发展领导小组下成立数据治理协调机构，通过工作小组、定期会晤、联席会议、合作联盟等方式拓展三地数据治理协作的广度和深度。 鼓励高校院所、社会团体联合企业组建京津冀数据联盟，搭建“共建共享、开放融合、互助共进、多跨协同”的数据协作平台、智库平台和服务平台，形成数据共治合力。二是建立政策标准互动机制。加强综合性区域数据立法，不断完善数据资源建设、管理、使用等全生命周期的政策规定，联合制定区域性数据标准，协同数据资源标识规则、 分级分类规则、 质量管理规则， 联合推动DCMM 国家标准贯标，提升数据规范性、完整性、一致性和互操作水平。三是完善技术平台共建机制。依托京津冀现有国家区块链创新应用试点， 探索构建跨省域区块链可信平台，推动隐私计算、区块链、人工智能、云计算以及密码学算法等技术共同攻关，为数据治理提供共性技术、业务协同等支撑能力。