天津PPP 项目中标社会资本情况统计分析

◎文/刘琪

一、前言

PPP 模式中的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业， 但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其下属的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP 项目。

社会资本是PPP 项目的实际投资人，可以独立参与，也可以组成联合体参与。 在PPP 实践中，社会资本通常不会直接作为PPP 项目的实施主体， 而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP 项目的签约主体，负责项目具体实施。 项目公司可以由社会资本出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立， 但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。

二、天津PPP 项目中标社会资本基本情况

截至2023 年6 月底，天津PPP 项目共72 个（含3 个已退库项目），其中3 个项目尚未确定社会资本而未纳入统计范围，其余69 个项目总投资3216 亿元，中标社会资本207 家次， 剔除同一个社会资本作为联合体中标多个PPP 项目的情况，总计有135 家社会资本中标PPP 项目，资本金出资额466.5 亿元。

三、中标资本主要特点

（一）联合体中标比例高、规模大

在69 个项目中，非联合体中标项目22 个，占全部项目数量的31.88%，总投资207.49 亿元，占全部项目总投资规模的6.45%，平均每个项目投资规模9.43 亿元。 其余47 个项目为联合体中标， 占全部项目数量的68.12%，总投资3008.51 亿元，占全部项目总投资规模的93.55%，平均每个项目投资规模64.01 亿元。

综上分析， 联合体中标占比高， 非联合体中标比例低，且中标项目规模较小。 对于投资规模较大的项目，由于融资需求、建设能力和运营能力等综合性要求较高，主要为联合体中标，例如轨道交通项目，社会资本全部为联合体中标。

（二）国有企业占据优势

1.从中标企业数量和出资额分析企业性质情况。 135家中标社会资本的资本金出资额为466.5 亿元，其中国有企业（含国有控股和国有独资）111 家，占比82.22%，资本金出资额443.83 亿元，占比95.14%，平均每家国有企业资本金出资额为4 亿元。 民营企业（含民营控股和民营独资）24 家，占比17.78%，资本金出资额22.67 亿元，占比4.86%，平均每家民营企业资本金出资额为0.94 亿元（详见图1）。

图1 不同性质企业中标数量及投资情况

在天津PPP 项目的中标社会资本中， 国有企业占有主导地位，体现了国有企业在资金实力、融资能力方面的绝对优势。 民营企业受企业规模小和融资能力弱的限制，中标数量少，资本金出资额相对更少。

2.从中标PPP 项目数量分析企业性质情况。 69 个项目中， 国有企业单独中标或作为联合体投标主体的有55个项目（单独中标16 个，作为主体39 个，其中联合民营企业中标的项目6 个）占比79.71%，总投资额3138.84 亿元，占比97.6%。 民营企业单独中标或作为联合体投标主体的有14 个项目（单独中标6 个，作为主体8 个，其中联合国有企业中标的项目5 个） 占比20.29%， 总投资额77.16 亿元，占比2.4%。 民营企业中标最大的投资项目为某区煤改气项目投资额20.85 亿元，其余每个项目投资均不超过10 亿元（详见图2）。

图2 不同性质企业中标PPP 项目数量情况

综上看出， 一是国有企业独立投标或与国有企业联合投标较多。 二是民营企业参与的项目投资规模普遍较小，均为区级项目。 三是国有企业联合投标较少与民营企业合作，民营企业联合投标基本都与国有企业合作，但是所联合投标的国有企业多数为区级或与项目行业相关的国有企业。 因此，国有企业中标过多，在一定程度上限制了民营企业参与PPP 项目。

3.央企在天津PPP 项目的参与情况。 在111 家国有企业中，中国交通建设集团有限公司、中国建筑集团有限公司、中国铁道建筑集团有限公司、中国铁路工程集团有限公司均为国资委所属的大型央企，这4 家大型央企及其关联企业合计63 家， 覆盖了包括天津所有轨道交通项目在内的24 个项目，体现了央企在天津PPP 项目的主导地位。

（三）多为本地和北京企业中标

135 家中标社会资本所在地覆盖全国21 个省份及直辖市，天津本地企业40 家，占比29.63%，资本金出资额170.59 亿元，占资本金总出资额的36.57%。 外地企业95家，占比70.37%，资本金出资额295.91 亿元，占资本金总出资额的63.43%。 其中，北京企业43 家，占比31.85%，资本金出资额221.26 亿元，占资本金总出资额的47.43%。

可以看出， 天津PPP 项目主要为天津本地或者北京企业（注册地在北京，但多为央企）中标，其他省市的企业大多作为联合体中的非牵头单位参与项目。

（四）行业分布特征明显

按照注册国标行业的类别区分，135 家企业按照中标数量排名前4 的行业分别是建筑业、租赁和商业服务业、科学研究和技术服务业、金融业，按照资本金出资额排名前4 的行业分别为建筑业、金融业、租赁和商业服务业、科学研究和技术服务业，具体分布见图3。

图3 中标社会资本注册国标行业分布情况

1.建筑行业企业分析。 建筑行业企业为70 家，占比51.9%，资本金出资额201.79 亿元，占比43.26%。 其中，有49 家为中建、中交、中铁、中铁建等基础设施建设的主力施工单位，资金实力雄厚、建设经验丰富，在项目建设阶段具有极大优势。

建筑业企业分布在45 个项目中， 其中14 个BOT 项目仅建筑业企业中标。此外，全市9 个TOT 模式运作的存量项目中，5 个项目有建筑类企业中标， 其中市级项目4个（地铁1、2、3 号线及于桥水库项目），区级项目一个（东丽郊野公园）。

2.资金支持类企业分析。资金支持类企业指租赁和商业服务业以及金融业的企业， 这两类企业都可以为项目提供资金支持，共有27 家，占比20%。 虽然数量与建筑业企业有差距，但资本金出资额较大，为211.62 亿元，占比45.36%。 这两个行业的企业与建筑业企业同样具有在项目运营管理层面相对薄弱的特点。 由于金融业企业不能单独投标项目， 因此在有金融业企业中标的11 个项目中，金融业企业均与其他行业企业组成了联合体。

3.科学研究和技术服务业等其他行业分析。该部分行业主要是与项目专业领域要求相符合的行业， 拥有丰富的产业运营管理经验，但自身经济实力或融资能力较弱，很多企业不能满足PPP 项目所需的资金要求， 因此企业数量不多，且资本金出资额较少，其中科学研究和技术服务业在技术支持上占有优势，共有17 家企业中标，资本金出资额22.26 亿元，覆盖了18 个项目。

综上，从行业分布来看，天津PPP 项目在确定社会资本时，基本符合项目的专业领域要求，但存在建设类企业多，运营类企业少的现象。 对于基础设施等新建项目，适合在建设方面具备雄厚实力的社会资本参与， 但PPP 项目合作周期长，涉及面广泛，且其核心仍在于运营，运营阶段要求社会资本既要具备完善的管理制度体系， 又要不断钻研，提升技术及运营水平，持续做到降本增效。 在确定社会资本时，应全面综合考虑，加大对PPP 项目运营属性的重视。

四、结论与建议

从天津PPP 项目中标社会资本整体情况来看， 主要呈现出联合体中标项目多，非联合体中标项目少，国有企业中标多，民营企业中标少，建设类企业中标多，运营类企业中标少，北京、天津企业中标多，其他地区企业中标少的基本特点。 针对以上特点进行分析并提出以下几点建议。

（一）提升民营企业参与度，提振民营企业信心

现阶段，PPP 项目民营资本占比较低， 不能更好地发挥社会资本高效运营的优势，主要原因有两点：一是民营企业相对于国有企业而言，相对规模较小，融资能力差，很难满足PPP 项目的资金需求。 二是近几年受突发应急事件等客观因素影响，很多项目未达到预期收益，一定程度上降低了民营企业参与PPP 项目的积极性。

建议进一步加大支持民营企业的力度， 提升民营企业PPP 项目的参与度。 一是要全面优化营商环境， 保障PPP 项目资金运营稳定，提升政府履约能力，增强民营企业参与积极性。 二是利用比较优势，支持国有企业与民营企业组成联合体， 利用各自优势开展合作， 补短板谋共赢，充分发挥国有企业的资金、融资能力、政商关系优势，民营企业的运营水平、灵活度等优势，深入挖掘使用者付费来源，持续降本增效。

（二）提升项目运营质量

目前，PPP 项目普遍存在“重建设、轻运营”的现象。一是偏离PPP 的初衷， 更重视其融资属性而不是核心的运营， 因此融资能力强的大型建设类企业在投标项目时具有更强的竞争力，相对限制了“强运营，弱建设”企业的参与。 二是中标社会资本中建设类企业较多，虽然这类企业越来越注重综合能力的提升， 但也可能受限于自身管理或科研等能力的不足，影响项目运营质量。

为提升项目质量， 建议高度重视PPP 项目的运营属性。 一是在项目前期规划阶段引入运营思维，提升后期运营工作效率。 二是在确定社会资本时，应全面评估社会资本在资金、建设、管理、专业技术等方面的综合实力。 由于同一个社会资本难以兼顾各个方面， 可对不同专业领域的企业组成的联合体给予一定支持， 为项目高质量运行奠定坚实基础。

（三）拓宽社会资本来源

天津PPP 项目的中标社会资本大部分来源于天津本地、北京和周边省市，主要还是地域原因，本地企业较为了解本地情况，在政策等方面也具有优势，北京与天津距离近，交通便利成本低，且是大型央企所在地，因此形成了现有格局。 但同时，环境一致也会带来一定的局限性，从经济发展的角度来说， 应积极引入外地企业成为社会资本，可与北京或本地企业组成联合体作为引入的途径，丰富建设运营经验，提升项目运行质量，为天津基础设施和公共服务供给质量的提升添砖加瓦。