关于山东省德州市土地适度规模经营情况的研究分析

李珍　张丙华

摘 要：引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营是当前实施乡村振兴战略过程中国家和地方政府持续关注的热点问题。文章通过开展专门调查研究，对山东省德州市土地适度规模经营的做法、问题进行了分析，并提出了意见建议。

关键词：土地流转 适度规模经营 问题 措施建议

中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）02-135-02

近年来，山东省德州市委、市政府高度重视土地适度规模经营工作，先后印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度经营的实施意见》和《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》，积极培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，引导农村土地有序流转，发展多种形式适度规模经营，把更多小农生产引入现代农业发展轨道，探索农村土地所有权、承包权、经营权权利边界和相互关系，完善“三权”运行机制，土地适度规模经营水平逐步提高。

一、主要做法及成效

（一）积极规范农村土地流转

1.搭建土地流转服务平台。县、乡建立了农村土地流转服务中心，发布土地流转信息，做好土地流转指导与服务。县级建立农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，涉农乡镇（街道）成立纠纷调解委员会，及时化解土地流转纠纷。

2.规范土地流转程序。县级建立健全了农村土地流转申报、登记、鉴证、调解、仲裁以及日常监管等一系列规章制度。规范土地流转合同签订，流转土地必须签订《农村土地承包经营权流转合同》。目前，全市已签订流转合同41.15万份，涉及流转土地342.32万亩。认真做好土地流转情况登记、整理、发布、归档工作，促进了土地流转规范化。

3.丰富土地流转方式。鼓励经商及外出务工而无法从事农业生产的农户，对外流转承包地。目前，全市农村土地流转总面积达415.98万亩，占农户承包地面积的50.74%，流轉方式涉及出租、转包、股份合作、互换、转让等方式，流转土地主要用于经营粮食、蔬菜、林果、棉油、养殖等多个行业。

4.探索土地流转价格指导机制。积极探索农村土地流转指导价格机制，武城县制定《关于2018—2020年农村土地流转交易价格的指导意见》，县农村综合产权交易监督管理委员会每三年发布一次指导价。齐河县制定农村土地流转指导价格，为流转双方进行价格协商提供参考。根据土地地类、等级、位置等不同，全市农村土地流转平均价格在950元/亩左右[1]。

5.加大土地流转用途监管。健全工商企业租赁农户承包地准入和监管制度，强化对工商资本规模流转土地的监督，坚决防止“圈而不用”、撂荒耕地、“非农化”等行为。

（二）多途径实现土地适度规模化

1.通过新型农业经营主体流转实现规模化经营。目前，全市发展农民合作社1.47万家、家庭农场8378家，其中市级以上示范社675家、市级以上示范农场501家。各类新型经营主体流转土地242.38万亩，其中流转给合作社147.02万亩；流转给家庭农场56.07万亩；流转给农业企业26.74万亩；流转给其他组织12.55万亩。农村闲散承包地向规模经营主体集中，一方面遏制了土地撂荒现象，实现了土地资源集约化利用；另一方面拓宽了农民增收渠道，既获取了流转收益，又实现了劳务创收。

2.通过农村土地托管服务实现规模化经营。结合大田作物生长规律，根据农民生产需求，在粮食生产耕播、植保、收获三大主要环节，引导社会化服务组织探索涵盖“代旋耕、代机播、代田间管理、代病虫害防治、代收割、代烘干、代销售、代储藏”等内容的托管服务。目前，全市发展各类农业生产托管服务组织4641个，农业生产综合托管率达60%以上。例如，家庭农场、农民合作社在一定区域内托管农户承包地，通过开展统一的农业作业服务，实现规模化、集约化经营。临邑县富民家庭农场与5村280户农民签订土地托管合同，托管土地达3000亩。农场实行“六统一”管理服务（统一供种、统一供肥、统一病虫害防治、统一技术服务、统一机械作业、统一销售农产品），统一收购粮食价格高出市场价0.2元/斤左右，每亩地比传统种植模式增收400元以上，辐射带动周边1000余农户小麦平均亩产550公斤以上、玉米平均亩产700公斤以上，亩均粮食产量比其他农户高20%以上。

3.通过农村党支部领办土地股份合作社实现规模化经营。市委、市政府出台《关于推进农村党支部领办创办土地股份合作社服务农业适度规模经营的实施意见》，注重发挥基层党组织引领作用，创新推进农村党支部领办创办土地股份合作社，依托乡镇为农服务中心，统购生产资料、统管生产环节、统销农副产品，形成了“党支部+土地股份合作社+为农服务中心”的农业生产新模式，探索实现小农户与现代农业发展有机衔接的新路子。市党组织领办合作社数量已经达到4159个，覆盖3272个村，入社群众32.79万户。乐陵市花园镇房家村土地股份专业合作社探索“党支部领办创办合作社+股份经济合作社”新模式，发挥党建引领作用，引导农户以流转入股等形式把土地承包经营权流转入股合作社，228户农户、1300余亩耕地承包经营权入股合作社。合作社以留兰香、核桃树、蜜薯、玫瑰花规模化种植为主，建设留兰“提香”初加工项目，提炼植物精油，提升产业链提高附加值，探索实行“土地股”和“现金股”分红模式，形成“1+1+X”（即：1为土地股和成员股，X为现金股）的收益分配新模式。农户入股第一年保底分红每亩1100元，以后分红每年每亩递增100元直至每年每亩1500元。村集体年底提取合作社当年纯利润的10%作为管理费。2020年实现村集体收入30余万元，2021年村创业项目营业收入超过1000万元，村集体收入超过60万元，实现了村集体和农户“双增收”。

二、存在的主要问题

问题有：一是土地流转难。农户情况千差万别、众口难调，不少农户恋土、小农经济等思想重，土地成片流转难;部分农民法制意识淡漠，规范流转难[2]。二是资金筹措难。实现农业规模化经营，规模经营主体首先要有雄厚的资金保障。据测算，经营耕地100亩，约需包括租赁土地费、大型农机具购置费、基础建设费等在内的启动资金50万元以上，经营200亩需80万元以上，经营300亩需100万元以上，300亩以上每增加100亩需增加资金15万元左右。面对巨大资金投入，加之信贷融资困难，规模经营主体普遍感到束手无策。虽然银行加大了对“三农”信贷支持，但主要是3～5万元的小额贷款，对规模经营主体的支持无疑是杯水车薪。三是设施配套难。农村基础设施薄弱，已成为发展农业规模经营的严重障碍。如机耕道的缺失和落后，使得农业机械“进村下不了田”，只能“望田兴叹”。四是服务到位难。主要是保险服务缺位，农业保险单位保额对农产品成本或收益的覆盖水平（即保障深度）依然较低。如德州市小麦、玉米农业保险承保规模覆盖率已超过90%，但亩均保额仅能勉强覆盖其亩产值的1/3，一旦发生灾害，保险赔付对农业损失、生产经营者收益的补偿能力有限。

三、措施及建议

（一）建立完善“五个机制”，逐步破解要素制约

1.建立人才培育招引机制。瞄准乡村振兴人才短板，加大人才引进培训力度，充分挖掘培养“土专家”“田秀才”、经理人等农村能人，培养一批新型职业农民和农村党组织带头人，特别是对现有合作社经营管理人员进行定向培养，提升他们的发展意识、管理水平，增强带动能力。搭建乡村创新创业平台，优化农村发展环境，吸引大学生、科技人员等回流，鼓励引导各类人才投身农业农村，投身乡村振兴，为农业农村发展提供人才保障。

2.建立土地承包经营权流转工作推进机制。制定出台《德州市加快培育新型农业经营主体和服务主体推进土地适度规模化经营的实施意见》。建立健全县、乡、村三级联动机制，充分发挥村党组织的政治功能和引领作用，体现村集体经济组织“统”的作用，在不改变土地集体所有权和农户承包权的前提下，打破一家一户分散经营模式，把分散土地集中起来，通过党组织领办合作社发展多种形式的农业适度规模经营。发挥农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构的作用，及时化解土地承包经营纠纷，保障农户合法权益。

3.建立资金政策保障机制。积极推进农村土地承包经营权抵押贷款，探索融资新模式，加强农业金融产品和服务的创新，大力引进工商资本，发挥省农担公司信贷担保作用，为新型经营主体发展提供担保服务，解决“融资难”难题。通过财政奖补、项目扶持、示范社奖励等方式加大对新型经营主体的扶持，对市级以上示范社给予贷款贴息，解决“融资贵”难题[3]。

4.建立合作社规范运行管理机制。实施新型农业经营主体提升工程，促进农民合作社规范发展，提高其土地规模经营能力和水平；继续开展农民合作社示范社国家、省、市、县四级联创和示范家庭农场省、市、县三级联创，提升其发展规范化程度和示范带动能力。注重培育家庭经营方式的新型主体，引导一定规模的专业大户向家庭农场转型。推介一批制度健全、运行规范的典型案例，加大宣传推广力度，营造适度规模经营的浓厚氛围。

5.建立产业联合体发展机制。构建“龙头企业+合作社+家庭农场（农户）”的产业联合体，延伸产业链条，实现一二三产业融合发展，发挥联农带农作用，推动各类主体形成利益共享、风险共担的利益共同体，让农户享受产业增值收益，带领农民走上乡村振兴致富路。鼓励承包农户开展联户经营，发展农民合作社联合社，引导联合社与企业、高校、科研院所等深入对接，建立产业联合体，形成企业联合作社、合作社联基地、基地带农户的产业模式，实现共同富裕。

（二）强化督导考核力度，充分发挥考核“指挥棒”作用

重点围绕县（市、区）是否出台引导和规范土地经营权流转的相关政策，“吨半粮”核心区是否全部实现规模化经营，土地经营权流转合同是否使用农业农村部印发的示范文本等内容开展督导。将推动土地适度规模经营纳入经济社会发展综合考核指标体系，考核结果与奖惩挂钩，力求考出改革攻坚的动力、实效、水平。通过督导考核进一步强化农村土地经营权流轉管理和服务，推动农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，实现农业增效、农民增收。

（三）加大土地承包政策宣传力度，提高干部依法行政水平

加强政策宣传，通过新闻、电视、广播等媒体，举办培训班、发放明白纸、宣传车等形式积极开展“送政策下乡”活动，多角度、全方位宣传新《土地承包法》，使广大干部群众做到知法、懂法、守法，能依法维护正当权益，认真履行应尽义务。同时，各级要把农村政策培训列入干部培训的重要内容，使广大农村基层干部深刻理解国家的土地政策，准确掌握法律法规的具体规定，提高广大基层干部依法行政的能力，切实做到依法行政，依法办事。

四、总结

随着我国城镇化和农业现代化深入推进，农村劳动力大量转移，新型经营主体不断涌现，土地流转和适度规模经营发展已成为趋势。土地适度规模经营重新建构了乡村的社会关系网络、农民特性、权威结构等治理生态，将现代性逐渐渗透到乡村社会的细胞里，同时也使乡村治理问题进一步显露，要正确把握好土地适度规模经营的尺度，推动实现农业现代化发展。

参考文献：

[1] 张丙华.三权分置下农村土地经营权抵押贷款运行机制创新——以山东省武城县探索为例[J].消费导刊，2022（35）：99-102.

[2] 张粉婵.加强与完善农村土地流转的措施探讨[J].新农民，2021（12）：11.

[3] 苑朋欣.山东抗日根据地农村经济政策研究[M].人民出版社，2022.：105.

[4] 李荣.山东省高密市农村合作社发展现状与经济效益提升措施[J].农业工程技术，2019，40（14）：9-10.

（责编：赵毅）