“十四五”规划下的城市老旧小区规划改造的建议

李奕琅　王祎婷

摘 要：老旧小区改造是当下我国许多城市面对的一项主要工作。随着时间的流逝，这些建成时间长、硬软件设施陈旧的居住区域已越来越难追赶当下社会进步的步伐。文章立足国家“十四五”发展改革目标，结合部分老旧小区改造实践中出现的问题与经验，从宏观政策、规划操作、居民主体意识培养及设计实操细节等方面做出思考和建议。

关键词：“十四五” 老旧小区改造 存在的问题 规划改造建议

中图分类号：F290

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）02-150-02

2020年7月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），全面部署加强城镇老旧小区改造的相关工作。同年10月，党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，建议明确提出了实施城市更新行动、加强城镇老旧小区改造和社区建设。

一、新形势下老旧小区规划改造面临新挑战

“十四五”期间，云南省玉溪市城镇老旧小区改造进入加速阶段。从2019年至今，玉溪已启动改造老旧小区400个，完成308个，后期还将启动实施786个老旧小区改造，预计覆盖小区居民4.5万户。在此期间，玉溪市计划重点改造2000年底前建成的城镇老旧小区。为达到集中连片效果，2005年以前建成的180个老旧小区也纳入了改造范围。针对我们国家大量的老旧小区改造现状，新形势下的挑战与要求应运而生。

二、城市老旧小区存在的问题

城市老旧小区普遍存在配套设施缺乏与老化、社区公共服务不足、违章搭建现象严重、停车位稀缺、垃圾处理难等问题，影响居民基本生活和城市整体可持续发展，是现代化城市及社区治理的难题。老旧小区的组成要素主要是国企和各单位自建住宅区。随着社会生活方式的改变和生活水平的提高，同时伴随着年久失修，原本建设标准本就不高的老旧小区就出现了各种问题，逐渐开始影响到居民日常生活。

（一）配套设施缺乏

老旧小区缺少相应的公共空间、绿化空间、文化体育设施、适老性设施等是一个普遍存在的现象，已经不能很好地适应相关法律规范对公共设施的类型及规模要求。部分老小区用地紧张，改造难度大，改造进度差强人意，没办法從更大尺度的城市设计层面对空间和设施进行改造升级。

（二）管理方式落后

老旧小区大多缺乏规范且专业的物业管理措施，同时它们都有着人员混杂、流动频繁的现象。这就导致新老居民归宿感、安全感较弱。反映在物质层面上，老旧小区随处可见的防盗网、铁栅栏、破旧交通工具、卫生死角等正是上述现象的具体表现，而这些现象又进一步加剧了小区的混乱感。怎样才能让这些“老破小”引入现代化的物业管理，提升居民安全感、整洁感、秩序感，同时又能接受较高的物业管理费用也成为了老旧小区规划改造的难点。

（三）道路混杂、通勤不便

因为建造时前瞻性不够，老旧小区对停车、分行、后期运维等缺乏考虑，形成了现在普遍存在的人车混行、通道被占等现象。同时又因为很难接受停车收费的管理方式，导致后期道路交通改造时居民抵触情绪较高、接受度较低。

（四）资金途径少、落实难

老旧小区的改造资金势必会是一种多方位的资金来源。但是仅在动用和居民最为紧密的维修基金一项时就出现了不少的抵制意见。其他各种渠道的专项维修资金也时常出现到位难、落实难的情况。根据一些城市的初步测算，老旧小区每平米的改造资金大约为2000元。这就为动辄上亿的改造资金造成了很大的难度。

（五）邻里关系淡化

很多老旧小区的原住民都是以某一单位或系统的人员构成的。这样的人员组成也曾在很长一段时间里表现出了非常和谐的居住氛围，但这都是特定时期特定环境下的现象。随着时代的变迁和发展，这种和谐的邻里关系也在住房交易、居住者频繁更换中慢慢消失。新住户之间没有了共同的经历，缺少了交流的平台，和谐邻里关系逐渐丧失，事不关己高高挂起这种陌生人之间的态度逐步蔓延，继而反映在小区物理环境也变得越来越不尽人意，且这种现象会在淡漠的人际关系之中变成一种恶性循环，导致居住环境越来越糟。

（六）建筑老化程度加剧

很多的老旧小区位于城市的中心区域，但是因为年代较久远，势必会产生建筑老化带来的多种问题。比如上下楼不便、道路狭窄、管线老化、墙体破损、私搭乱建等。在以往的很多实践中，外立面涂刷修复、穿衣戴帽等工程是比较常见的。这些工程对居民的利益影响较小，容易实施。但诸如防盗笼清改、加装电梯这些利益影响较大的项目实施起来就比较困难了。因此旧改中关于建筑的深层次翻新还是会有一些难点。

三、“十四五”规划下城市旧改问题的思考与建议

玉溪市峨山县练江南苑小区在之前的旧改实践中引入了物业管理和智慧门禁系统，一系列规划整治后治安卫生情况大幅改善，居民住的更加舒心，邻里关系融洽程度大幅提升，就连房价也涨了。究其原因：一是充分发挥了居民的主导作用，改造之初就通过业主大会和入户调查广泛收集民意，优先将居民改造意愿强烈的问题列入改造计划，之后制定的改造方案也由居民说了算，这就让改造工程少了很多阻力与障碍；二是，吸引各方资源、资产和资金的进入。练江南苑小区改造是有巨大的资金缺口的，但在改造过程中以现有土地资源规划停车位、以停车位收取租金的方式，弥补建设资金不足的问题；还有居民关注隐蔽工程的实施。改造前，片区内地下管网雨污不分，污水影响了城内河流的水质。改造后，小区增建了各种功能用房，还建设了充电桩、洗手池和公厕，引入物业管理，使得原来“老破小”的“三无小区”变成“高大上”的现代小区。

通过练江南苑小区的案例告诉我们，“十四五”规划期间实施老旧小区的改造，还必须有一种唤起老百姓共同参与的激情。旧改既要有专业、全面、权威的上层指导，也要有细致、共情、自愿的底层支撑。上下结合，旧改的“大楼”才能盖稳盖高。

（一）依规行改

旧改涉及城市规划问题：首先，应该符合上级规划的要求，需要在城市总体规划、控制性详细规划的基础上做完善性补充与细化。比如旧改区域的建筑色彩、风格要符合城市设计要求，不能过于突兀；其次，公共设施的增建要通盘考虑，避免重复建设，要考虑各层级生活圈的包容互补作用。对于单个的小区旧改来说，容易出现过于浅显化的改造，也容易出现过于浪费的面面俱到的改造，这就需要从一个宏观层面把控整个旧改区域的相互协调发展，适当地把旧改过程分解为几个步骤，有效避免了和上位规划脱钩的问题。

（二）长效管理

要从小区改造的动议入手，引入科学的治理理念和机制。在小区改造之初就重视民众参与，在小区改造之中要重视民众监督，在小区改造后及时跟进小区物业管理、日常治理，引导居民参与社区治理。特别是要根据小区自身条件，因地制宜搭建党建引领下的小区居民自治体系，通过社区指导、培训与监督等，提高居民的自治能力和水平。

在改造前期，规划者、决策者需要充分挖掘整合区域现有资源特色，为将来的运营维护增添更多的可能性。改造后引入物业是时代发展的必然，但如何让物业管而有力、管而有利，需要在初期就进行详细考虑。商业配套设施的增添是必然的。除此之外，适老设施、文卫设施、体育交往设施等的引入及有偿使用，都能为后期提供长期有效的管理。

（三）共管共建

要明确老旧小区改造的牵头单位，统一部署改造行动，降低行动的协调成本。建立多部门联席会议制度，会议成员包括民政、住建、城管、公安、市政道路、路灯管理部门和管理服务单位等，明确各成员单位的职责，保证老旧小区改造多部门、多层级协调推进。同时要明确居民的主体意识，激发他们的参与热情，让居民真正参与到改造活动中来。前期共同谋划，中期共同建设，后期共同管理，长期共同使用。这样才能把大家对于私利的关注逐步引向对于公利的关注，关键的一点是在这样的过程中，居民和管理部门会有更多的交流，更加有利于构建和谐社会。

（四）突出特色

在符合上位规划、遵循城市设计导则的基础上，也要避免旧改的设计细节的程序化、样板化。每个小区都有自己的背景特点，或是单位特色，或是企业文化。在设计中都有着可以突出、保留、改良的各种自然环境或文化遗产特点。

（五）技术支持

现如今，科学技术引领下的智慧社区管理技术多种多样，引入高科技设备会增加改造成本，但也能为后期管理节约不小的运营成本，同时为居民带来更加舒适良好的生活体验。诸如新型隔音材料和新风系统的使用，能大大减少公共活动与私人生活的相互影响；各类管线管道的统一更新部署避免了私搭乱扯、随意开挖的无奈；各项智能化监控设备的使用降低了管理中的人力物力成本；社区物联网、大数据的运用为居民提供了更加智能且精准的服务，甚至还能产生新的运营效益反哺社区。在老大难的停车问题上，先进技术的使用也能更大程度地解决问题。立体式停车、地坑式停车、科学人性化的停车收费措施，都可以真正解决老旧小区的停车及交通问题。

四、结语

“十四五”期间，国家明确要继续拉动内需，加快内循环。老旧小区改造是一个既利民又利国的重大举措。它没有大拆大建的巨大投资，但有稳增长、调结构的精打细刻；没有催生贫富分化的强大推力，但有惠民生、共富裕的点滴温暖。老旧小区改造道路虽远，但目标明确，需要全社会团结起来，真正实现持续、稳定、系统、科学、智慧的旧改。

［项目支持：土木工程社会服务科技创新团队（云南国土资源职业学院科技创新团队）。］

参考文献：

[1] 国务院办公厅.国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见（国办发〔2020〕23号）[R/OL].（2020-07-10）[2020-07-20].https：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/20/content

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[2] 云南省人民政府办公厅.云南省人民政府关于统筹推进城市更新的指导意见[R/OL].（2020-11-24）[2020-11-26].https：//www.yn.gov.cn/zwgk/zfxxgkpt/fdzdgknr/

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[3] 陳一峰，崔磊，陈欣.新形势下老旧小区改造与提升要点[J].当代建筑，2020（05）：26-28.

[4] 新华社.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[EB/OL].（2020-11-03）.http：//whttps：//www.gov.cn/

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[5] 吴晓林，谢伊云，乔琳琳.对标“十四五”规划 全面推动老旧小区改造与治理[EB/OL].（2020-11-30）.https：//theory.gmw.cn/2020-11/30/content_34416317.htm.

[6] 白诚颖，马一.玉溪加速推进城镇老旧小区改造[N]，玉溪日报，2021-01-29（001）

［作者简介：李奕琅（1986—），男，汉族，云南昆明人，云南国土资源职业学院教师，高级工程师，建筑学硕士，研究方向：建筑设计、城乡规划；通讯作者：王祎婷（1989—），女，汉族，云南昆明人，云南国土资源职业学院教师，讲师，建筑学硕士，研究方向：建筑设计及其理论、民居保护。］（责编：赵毅）