中国技能型社会建设的问题背景、结构设计与路径规划 ＊

徐国庆 孙帅帅

（华东师范大学职业教育与成人教育研究所暨国家教材建设重点研究基地-职业教育教材建设和管理政策研究，上海 200062）

2021 年10 月12 日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，首次在国家层面明确阐述技能型社会建设目标：到2035 年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成。这一建设目标也已成为《中华人民共和国职业教育法》（2022）的立法方向：建设教育强国、人力资源强国和技能型社会。“技能型社会”是针对中国技能人才队伍建设中存在的根本问题提出的本土化概念，尽管西方国家不乏技能型社会建设行为，因此其研究应主要聚焦当下中国社会情境中的问题。成功建设技能型社会，需要准确定位技能型社会建设的问题指向，深入描述技能型社会的运行结构，详细分析技能型社会运行障碍形成的机制，并在此基础上设计建设路径。

一、中国技能型社会建设的问题背景

“技能型社会建设”这一课题是针对中国社会发展中什么问题提出的？这是全面展开技能型社会建设首先要明确的问题。这是一个存在很大分歧的问题，对问题的不同理解会导致建设内容、建设路径与建设行为的重大偏向。分歧主要表现在两点：（1）技能型社会中的“技能”，是仅指职业技能，还是应当包括生活技能、数字技能等通用技能。广义的“技能”的确应当包括所有这些方面，但“技能型社会建设”这一课题是基于中国技能人才严重短缺并影响了产业发展这一状况提出的，因此这一课题应聚焦在职业技能。（2）技能型社会建设与职业教育发展之间是什么关系。即技能型社会建设是目的还是手段，应该把发展职业教育作为技能型社会建设中的一个角色进行设计，还是通过建设技能型社会为职业教育发展创造条件，解决职业教育发展中的深层社会问题，进而满足产业发展对技能人才的需求。这个分歧比第一个分歧复杂得多，而且这个分歧涉及技能型社会建设方向的重大战略选择，因而需要做更加深入的分析。

“技能型社会”是一个具有双重涵义的概念。一方面它本身是具有终极意义的建设目标，即建设人人拥有技能的社会。赋予它这一涵义，是基于对我国产业类型与技能人才短缺现状的判断。综合国际产业发展经验与国内实际，我国形成了以制造业为核心的产业发展道路。党的二十大报告明确坚持了这一道路，强调要“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国”。发展强大的制造业需要庞大的高技能人才群体做支撑。然而当前我国制造行业技能人才，尤其是高技能人才非常短缺（刘娜、赵奭、刘智英, 2021）。零工经济时代，青年人更倾向于在技能要求低但经济回报速度快的服务业就业（闻效仪, 2020）。这一趋势如果不能得到有效扭转，激发深入钻研技能的动力，造就一大批制造业发展需要的高技能人才，制造强国发展目标的实现很可能受阻。因此，需要大幅度提升技能人才尤其是高技能人才在整个劳动人口中的占比，这种社会即是技能型社会。

另一方面，应把技能型社会建设理解为手段，即把它理解为建设发展职业教育所需要的社会支撑条件。这一理解更具实践意义，因为要实现终极意义上的技能型社会，必须解决一个问题，即通过什么途径提升技能人才在总劳动人口中的占比，而这恰恰是当前面临的极大难题。培养技能人才需要发展职业教育体系，使职业教育真正成为与普通教育具有同等重要地位的一种教育类型（徐国庆, 2020），但目前职业教育发展正面临非常复杂的困境。之所以要从社会条件改善入手来发展职业教育，是因为长期的职业教育办学实践让人们日益认识到，发展职业教育关键难点在外部而不在内部。如果没有合适的外部社会条件，形成了国家重视技能的政策体系，社会崇尚技能的风气氛围，人人学习技能的社会动力机制，从而根本性地改变技能观念，职业教育的发展会非常艰难。其关键点则是构建人人学习技能的社会动力机制。

对技能型社会建设问题理解的这一分歧形成的根源，是关于技能人才培养主要支撑点在企业还是职业院校的分歧。一种比较流行的观点认为，学校职业教育发展正遭遇困难，培养技能型人才的主要支撑点应转移到企业。这一观点很具诱惑力，却容易让我们迷失方向。如果把技能人才培养的支撑点转移到企业，将产生什么样的结果？学校职业教育诞生之前，学校教育完全属于普通教育的领地，职业教育在民间以学徒制形式进行，那时的工匠处于社会顶层了吗？学徒制这种教育形式备受社会尊重了吗？情况恰恰相反。现代社会中，职业教育如果不能在学校教育体系中确立起类型地位，技能型社会建设不可能取得成功。企业的确在技能人才形成中具有非常重要的作用，然而对其作用的内容和方式应该进行更加具体的分析。学校职业教育体系的产生，就是由于除了像德国那样有着特殊文化与企业制度基础的国家，世界上绝大多数国家的企业难以成为技能人才培养的主体。企业在技能人才形成中的作用体现在：（1）企业是技能人才的雇佣者，企业工作岗位有吸引力，才能吸引更多人去学习技能；（2）企业拥有技能形成所需要的独特资源；（3）企业是技能在岗继续发展的重要场所。然而第一条作用应归入发展职业教育所需要的社会条件，第二、三条作用的发挥则需要有职业教育体系作为前提条件。企业本身不可能成为技能人才培养的主体，它们在其中只能承担辅助角色。企业学徒制在技能人才培养中的作用是有限的（王星, 2014, 第318—321 页）。

把技能人才培养的核心支撑点由职业教育体系转向企业，首先，无法培养出现代产业所需要的高技能人才，而他们正是技能型社会建设的首要关注对象。现代社会技能人才的技能水平是分层次的，拥有普通职业技能的劳动者是技能型社会最大的技能群体，是技能型社会建设必须充分关注的对象，然而在现代产业中发挥更为重要支撑作用的，是掌握现代产业技术的智慧型技能人才，他们是技能型社会建设课题提出的更为核心的针对对象。只有拥有充足的智慧型高技能人才，我国产业才能拥有未来。他们的培养必须以职业教育体系为根本依托。其次，技能人才的社会地位无法真正确立起来。不可低估教育选择对技能人才地位形成的重要作用。教育选择与技能人才观念是相互作用的，对技能人才地位的负面评价会降低人们选择职业教育的积极性，同时对职业教育的排斥态度也正在强化社会上负面的技能人才观念。当前技能人才培养的最大困境是教育选择的非理性。对职业教育重要性的社会宣传没有从根本上改变对职业教育的排斥。如果把技能人才培养的核心支撑点转移到企业，完全放弃职业教育的发展，忽视技能人才的状况会发生根本改变吗？可能建成技能型社会吗？答案是不可能。再次，虽然在企业工作岗位上，从业人员还有继续学习技能的机会，其中有些机会甚至是职业教育所不能提供的，但如果缺乏职业教育所提供的技能基础，从业者基本到不了这些工作岗位，他们将不得不流向低技能就业场所。总之，职业教育，尤其学校职业教育，是技能人才培养的起点，企业是技能人才培养的终点。技能人才培养体系构建要从技能人才培养的起点开始，如果本末倒置，把企业作为核心支撑点进行技能人才培养体系设计，将导致整个技能形成体系的崩溃。企业真正要改造的是劳动用工制度，使之具有对技能人才的吸引力。

只有彻底解决了职业教育发展所需要的社会条件，真正使职业教育成为一种具有与普通教育同等重要地位的教育类型，才可能形成人人拥有技能的技能型社会。在这个意义上，“技能型社会建设”课题的提出，是我国职业教育发展具有历史转折意义的重要事件，它使职业教育发展从系统建设内部要素，转向了系统建设外部社会条件。职业教育的这一发展思想当然并非今天首次提出，黄炎培先生早就清晰阐述了他对职业教育发展的这一深刻认识：“就吾最近几年间的经验，用吾最近几个月的思考，觉得职业学校有最要紧的一点，譬如人身中的灵魂，‘得之则生，弗得则死’，是什么东西呢？从其本质来说，就是社会性；从其作用来说，就是社会化。”（中华职业教育社编, 1985, 第179—180 页）他把社会性放到了决定职业教育生死存亡的高度，这在那个时代是非常具有学术深度的认识。但对职业教育发展所需要的社会条件进行系统、深入的学术研究与规划建设在历史上是首次。这一转向要求把职业教育发展与社会建设进行统筹规划。无疑，由于历史与文化的原因，当前存在许多不利于激发技能学习动力的社会因素，比如技能人才生涯发展路径缺乏清晰性、青年就业社会保障制度不健全、身份分割导致社会不平等观念难以根除等。在更深层面解决当前职业教育发展中的问题，需要从改变这些不合理的社会因素入手。

二、中国技能型社会的结构设计

什么是技能型社会？其判定指标是什么？以上阐述了对技能型社会内涵两个层面的理解。在终极意义上，技能型社会应界定为技能人才尤其是高技能人才在总劳动人口中所占比例达到一定程度的社会，其数量能充分满足产业发展对技能人才的需求。但要达到这一终极目标，需要非常复杂的社会条件。从过程维度看，这些条件才是技能型社会建设要指向的核心内容，因此应成为技能型社会判定的关键指标。如何确定影响技能型社会建设的关键性社会条件？解决这一问题的研究策略是从社会体系角度梳理技能形成过程，然后寻求其中的关键性影响因素。图1 中，技能形成过程包括四个关键环节，即理性的教育选择、丰富的技能训练机会供给、有效的技能配置与合理的技能劳动成果认定。

图1 基于技能形成过程的技能型社会结构

技能形成体系可看成一种文化体系，借助文化理论，可以更为清晰地理解其中各种要素的性质及其关系。文化人类学家马林诺夫斯基将文化划分为物质文化、社会制度和精神文化三个层面（马凌诺斯基, 2002, 第104—105 页）。这三个层面中，物质文化如各种器物、房屋、工具，是文化中最易注意的方面，但它本身不具备动力功能，如果没有精神文化的支撑，它就是死的，是没有用的。精神文化包括知识、价值体系、信仰、语言等，它与物质文化一起构成了文化的两个重要方面。它们之间是相互形成和相互决定的关系，有了精神文化，物质文化才能发挥作用。制度文化指有组织的风俗与活动体系。马林诺夫斯基认为文化的最后单位是制度，它是能够传播和演化的文化要素，是文化的真正要素。他写道：“文化的真正要素有它相当的永久性、普遍性及独立性，是人类活动有组织的体系，就是我们所谓的‘社会制度’。”（马凌诺斯基, 2002, 第19 页）

按照这一文化结构理论，理性的教育选择属于文化的观念层面，丰富的技能训练机会供给属于文化的物质层面，有效的技能配置和合理的技能劳动成果认定属于文化的制度层面。技能型社会建设不能从技能训练体系的大规模建设开始，它属于文化的物质层面，虽然从这个层面的建设入手很容易在短期内显现成效，但如果没有精神层面文化的支撑，它的实际功能不能有效发挥出来，因为它本身不具有动力功能，它的动力功能要文化的精神层面去赋予。因此整个系统运行的起始环节，也是最为关键的环节，是理性的教育选择。如果人们都不选择职业教育，想方设法逃离职业教育，那么无论建设了多么发达的技能训练机会供给体系，整个技能形成过程都不可能良性运行起来，甚至可能造成设备、设施和人员的大量浪费。

人们教育选择的核心价值取向是教育所指向职业的属性。从这个意义上，可以把当代教育称为职业选择驱动的教育。有人可能会否定这一观点，认为这一观点与当代教育的价值取向不符，他们认为教育尤其是基础教育所追求的核心价值是开发人的潜能，发展人的个性。然而，如果人们真的把实现个人潜能的充分开发作为选择教育的首要参考因素，那么就不会出现广泛排斥职业教育的现象。研究者们发现，在能够平等地对待各种职业的社会中（如德国），民众往往能够比较开放地认可职业教育。人们受教育的主要出发点是能够获得理想职业，其中的一个重要维度是职业地位。除此以外，人们看重的因素还有职业的就业安全感、生涯发展机会等方面，职业选择中哪种因素更具决定性影响视个体职业观而定。马克斯·韦伯认为职业地位可从财富、权力和声望三个方面进行考察（特纳, 2006, 第127 页），即职业能够给从业者带来的财富数量、权力大小，以及社会舆论对该职业社会地位的评价。就业安全是某种职业给从业者带来的工作稳定性。生涯发展是某种职业能给从业者提供的晋升机会的多少和高度。社会地位是人们选择职业时通常考虑的基础因素，对其他因素的考虑则进一步受其他因素影响。比如，在经济上升阶段，人们的就业观念会趋于开放，会选择具有更好生涯发展前景的职业；经济下滑阶段，人们的就业观念会趋于保守，会选择更加稳定的职业。

社会情境理论认为，任何个体都是生活在一定社会情境中的，情境中的各种因素，如社会制度、教育、家庭、同伴关系等，对其观念和行为具有关键性影响。选择是个非常复杂的过程，但趋利避害心理决定了，外部情境中对选择结果的利益值有重要影响的因素必然对个体的选择行为具有重要影响。教育选择的观念是在哪些情境因素的建构下形成的？技能训练机会供给、技能配置、技能劳动成果认定是技能形成过程的三个独立环节，对教育选择观念产生关键影响的因素存在于这三个环节中。这些因素的具体作用机制各异，但它们会综合在一起，形成社会集体意识，构成“文化压迫力”，从而深度影响教育选择行为，比如普遍地排斥职业教育，趋向普通教育。按照马林诺夫斯基的文化理论，文化结构中真正的要素是社会制度，要建设一种文化，最为关键的方面是社会制度建设。因此，对技能训练机会供给、技能配置、技能劳动成果认定这三个环节中影响教育选择观念的关键因素进行分析，应重点聚焦其中的制度因素。确定了其中的关键性制度因素，也就确定了技能型社会建设的关键内容。

三、技能型社会建设中的关键因素及其作用机制分析

设计技能型社会建设路径，首先需要确定影响技能型社会建设的关键因素，然后在此基础上深入分析这些因素的作用机制，这样才能设计出针对这些因素的有效对策。

（一）技能训练机会供给中的因素

技能训练机会由各类教育机构提供，包括职业院校、职业技能培训机构和实施在岗培训的工作场所，主体是职业院校。在当前的教育体系中，职业教育的地位远低于普通教育。追求类型地位目前还只是职业教育的理想。这是职业教育发展中让人最为感到困扰的问题。职业教育为什么会遭遇如此大困境？从积极的角度分析，进入21 世纪以来，党和国家对职业教育极为关注，颁布了多项引导全社会高度重视职业教育的政策，然而情况不仅没有根本性改观，甚至出现愈加严重的趋势。原因在什么地方？除了技能人才就业环境中存在诸多不利因素外，教育内部也存在许多重要影响因素，主要有“教育比较优势”“教育竞技”和“学习保障条件”。

1.教育比较优势

教育体系由普通教育和职业教育两个系列构成，职业教育的地位往往会在很大程度上受它与普通教育的比较优势的影响。高等教育过于发达的国家，如美国，职业教育发展均比较艰难；而在职业教育发达的国家，高等教育规模都控制在一定范围内，如德国。当高等教育过于发达，有充分机会进入高等教育学习时，职业教育的发展就会被压制，导致人才供给结构与产业人才需求结构失衡，企业就不得不迁移到能获得充足技能人才的区域，从而形成教育驱离产业的现象。这是教育规划中要高度重视的问题，然而人们往往被发达的高等教育所带来的表面教育繁荣现象所迷惑，看不到职业教育弱化给产业发展带来的负面影响。

我国当前职业教育发展遭遇困境，技能型社会形成面临阻力，与高等教育过度大众化不无关系。改革开放初期，我国职业教育迎来了发展高峰，规模迅速扩大。职业教育的快速发展支撑了我国经济腾飞。然而到了20 世纪末，在一系列复杂因素的综合作用下，职业教育开始遭遇非常困难的发展局面。这其中自然包括产业运行模式转型、人事制度改革等根本性因素，但直接因素却是高等教育大众化。这里所说的高等教育大众化，不仅指本科教育规模的扩大，更指研究生教育规模的扩大。相比20 世纪90 年代，研究生教育规模增长更快，达到了几十倍，甚至上百倍（王战军, 张微, 2019）。高等教育大众化政策是为了推动我国高层次人才培养，满足民众对高等教育的需求，但这一政策目前出现了过度趋势。过度大众化不仅使得培养的高学历人才远远超越了社会需求，开始出现教育浪费现象，而且大幅度激发了民众在普通教育中获取更高学历的愿望。与此同时，职业教育的办学层次提升却一直进展缓慢。虽然通过创办高等职业教育，把职业教育提升到了大专和本科层次，但与普通教育相比其学历层次提升的幅度非常小。这就使得职业教育相对普通教育的比较优势严重下滑，且仍呈扩大趋势。这深刻影响了民众对教育的选择，从而使职业教育发展遭遇巨大困境。

2.教育竞技

许多人为什么明知其子女不再适合继续接受学习内容理论性很强的普通教育，却仍然要挖掘各种途径让其子女继续进入普通教育？这是当下教育选择中非常奇特的现象。其中原因，除了有他们对在普通教育轨道获得学习成功的可能性的乐观估计，对普通教育可能带来的一系列教育收益的乐观评价，从社会心理学角度看，还有一个重要因素，即他们难以摆脱普通教育中激烈的教育竞技所形成的社会心理压力。最后不得不选择了职业教育的学生家长，通常都会表现出深深的失望和无奈心理，他们很难认可职业教育是一种应该被理性选择的教育类型。

教育竞技是在教育选择中，以获得相对他人的比较优势为目标，而非实现自己身体和心理生长为目标的现象。教育的根本目的是促进个体以善为价值导向的潜能开发，使个体获得最大程度幸福。每个个体都有不同的先天特质，只有选择最符合他们先天特质的教育，从事最适合他们先天特质的职业，才能实现教育的根本目的。然而，当前很多人的教育选择，似乎完全偏离了这一教育根本目的。普通教育从一开始便给学生及其家长灌输统一的教育标准，以及按照统一教育标准获得优异排名的重要性。尽管简单用分数进行排名的教学规则已在低年级禁止，但我们的教育体系没有从根本上确立起把每位学生看成有特殊品质的个体的观念。这就使得教育中弥漫着令家长感受到极大压力的教育竞技现象。这种现象具备非常强大的作用力，使得绝大多数家长在子女的教育选择中无法摆脱其深刻影响，甚至已在潜意识中认为这是一种当然的价值取向。这一现象给职业教育发展带来了极大阻力。

3.学习保障制度

技能尤其高技能形成需要学习者投入较长时间，也需要有良好的经济条件保障技能学习。为了保障青年有时间和经济条件进行技能学习，高技能社会中通常都建有强大的青年就业保护制度，使得青年不会遭遇过大的经济压力，以致不得不放弃继续学习的机会。比如，德国通过很高的学徒工资补贴，一方面激励了青年选择技能工作，另一方面保障了他们学习技能所需要的经济条件（周红利, 张万兴,2014）。北欧国家的高福利政策，保障了失业青年有足够的经济条件重新学习技能。如果青年的经济压力过大，他们很可能会放弃继续学习的机会，在技能要求比较低的行业务工，从事能快速获得经济报酬的职业，如快递行业、低端餐饮行业、建筑行业等。尽管这些行业的运行也需要劳动者，但过多劳动者尤其青年人聚集在这些行业，则是社会技能水平降低的重要信号。

这一问题正在我们的社会发生，成为阻碍青年积累技能的另一个重要因素。比如，“许多青年宁愿做快递，也不愿意到企业做工”，这一现象已受到社会广泛关注，亦进入了学者研究的视野。为什么会出现这一现象？许多研究把它归因于当代青年人喜欢追求更具挑战、更有个性自由度的职业（新华每日电讯, 2019）。这一解释显然非常牵强，快递职业实在谈不上挑战性、自由度。更为合理的解释是，这些职业门槛非常低，几乎没有技能要求，却可以即刻获得高于普通企业工人的务工收入。其本质上反映的是青年人趋向技能要求低、获取报酬快的行业就业。这种行业的工资收入不会随着工作年限的增长而增长，因为这种工作几乎没有技能等级差异。从长远发展看，这种就业模式不利于劳动者经济状况的根本性改善。造成这一就业模式的根源，在于社会缺乏有力的支撑条件，来保障青年能够选择需要长时间技能积累的职业。

（二）技能配置中的因素

技能配置的功能是把技能人才引导到适合其知识、能力、兴趣的职业岗位，它是一个制度支撑的社会过程。由于社会职业是分层的，因而技能配置过程也会带来人的社会分层，在职业导向的教育体系中，这会对教育选择观念产生关键性影响。不合理的制度设计会严重挫伤人们选择职业教育的积极性。鉴别出其中对教育选择有重要影响的因素，对于深入理解技能型社会形成过程具有重要学术意义。技能配置过程中，对教育选择观念具有关键性影响的因素至少包括“技能证书制度”“二元单位制度”和“二元身份制度”。

1.技能证书制度

根据英国、德国、澳大利亚等国家的经验，技能证书制度尤其是国家技能证书制度，是技能型社会的基本制度。（1）技能证书制度标识了证书持有者的技能水平，这对于促进技能劳动者就业流动，保障技能劳动者权益具有极为重要的意义。如果缺乏具有普遍适用性和国家权威性的技能证书制度，劳动者在就业流动时很可能由于缺乏证明其能力水平的凭证而受阻，从而在就业权益商谈中处于劣势地位。（2）技能证书制度为技能学习者提供了明确的技能学习路径，对于持续提升技能水平具有重要支撑作用。（3）具有权威性，在就业中有竞争价值的技能证书是对技能学习者学习成果的回报，它有利于激发学习者学习技能的积极性，维持其进行技能学习的信心。无论从保障技能型社会顺利运行的角度看，还是从激发技能学习积极性的角度看，建设技能型社会均应高度重视技能证书制度建设。

然而技能证书制度是当前我国技能型社会建设中的重大制度短板。在人社部的不懈努力下，我国职业资格证书体系曾一度趋于完善。但职业资格证书在实践中存在诸多问题，比如，证书划分过细导致为获取证书花费的时间、财力太多，有些用人单位对证书提出不合理要求从而阻碍了就业，颁证机构出于牟利存在买卖证书现象，等等。鉴于上述问题，2014 年国家开始逐步取消了大部分职业资格证书，截至2022 年共有434 项职业资格证书被取消，占原有职业资格证书的70%以上。制度往往是双刃剑，它能否发挥应有的积极作用，既取决于制度实施的社会条件，也取决于制度应用的方式，职业资格证书制度就是如此。由于对职业资格证书制度缺乏有力监控，以致出现了以上严重问题，甚至使得职业资格证书有时成为阻碍就业的因素。但职业资格证书设计的初衷是为了促进技能水平提升和技能人才就业，当职业资格证书在实践中遭遇问题时，解决的办法不应是取消它，而是对它进行整顿、改造。技能证书制度缺失给技能型社会建设带来的负面效应已开始显现出来，比如近年来人们选择职业教育的动力持续下降，里面便有它的原因。当不再能够获得具有国家权威性的职业资格证书时，人们选择职业教育的积极性会严重挫伤。

2.二元单位制度

技能配置是以劳动力市场为中介的。劳动力市场并非一个完全自由选择的人力资源配置机制，其中的制度因素会导致劳动力市场分层，而劳动力市场分层对技能劳动者的就业状况有重要影响，并会进一步影响教育选择。2009 年之前，大学毕业生与技能劳动者的就业分别由两个相互分离的机制进行配置，大学毕业生通过人才市场进行就业配置，技能劳动者通过劳动力市场进行就业配置。直至2009 年人社部颁布《关于进一步加强公共就业服务体系建设的指导意见》，把人才市场与劳动力市场合并，这种状况才得以终止。在就业配置机制上把两类人才分离开来，技能人才的社会地位如何可能确立起来？职业教育如何可能建立与普通教育同等重要的地位？

尽管两种就业配置机制的分离现象终止了，但劳动力市场的分层现象仍然顽固地存在着。劳动经济学通常根据就业过程的规范化程度、工资水平高低、就业的稳定程度等，把劳动力市场划分为主要劳动力市场和次要劳动力市场、正式劳动力市场和非正式劳动力市场。技能劳动者主要通过非正式劳动力市场在次要劳动市场就业（李桂荣, 许佳佳, 2020），这是导致民众不愿意选择职业教育并从事技能工作的经济和社会基础。劳动力市场分层是一种很难完全克服的社会不平等现象，然而当前我国的社会制度中，却有一种制度在极大地强化劳动力市场的这种分层，从而极大地影响了人们对教育的理性选择，这就是事业单位与企业单位的二元分离现象。

事业单位指由政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织；企业单位是从事生产、流通、服务等经济活动，实行自主经营、独立核算，依法设立的盈利性组织。不同经费来源、管理体制，导致了两种单位员工工作状态的巨大差别，从而也造成了他们完全不同的社会存在状态。事业单位的就业优势是工作稳定、福利高、上班时间规范、晋升路径清晰、工作环境比较体面，通常伴有职务赋予的权力，可能存在的弱势是很难有获得高经济收入的机会。企业单位的情况正好相反，优势是有许多获得更高经济收入的机会，弱势是工作不稳定、福利低、上班时间不规范、工作环境可能存在噪音污染等情况。

不同时期、不同区域，人们就业时对这两种单位有不同的选择倾向，这取决于产业发展情况，以及对就业稳定性与获取高经济收入可能性的偏好。相比事业单位，即使企业单位具有较大不稳定性，但如果具有很大可能性获得高经济收入，那么人们还是很可能选择到企业就业，20 世纪八九十年代的下海潮就是在这一动机驱动下形成的。如果企业就业具有很大的不稳定性，获取高经济收入的可能性也比较小，人们则会趋向在就业很稳定的事业单位就业。经济下滑时期，到事业单位就业的期望值快速提升，就是源于这一动机。如果企业就业具有较大稳定性，同时也具有一定的可能性获得高经济收入，那么选择到企业就业的动机就会提升，对事业单位和企业单位的选择有处于相同强度动机水平的可能。进入21 世纪，随着经济发展，虽然企业就业的经济收入有了比较大提升，但事业单位就业的经济收入提升幅度更大，且它拥有就业稳定、福利高、工作体面等明显优势，因而体制内就业成了首要选择。有研究发现，劳动者（尤其是大学生）就业存在明显的“体制内偏好”现象。2015 年制造业人口中，初中学历人员占52.42%，受过高等教育的人员只占12.07%（刘金山, 2021）。二元单位制度对教育选择观念有重要影响，因为普通教育轨道更容易在事业单位就业，职业教育轨道则通常在企业单位就业。

3.二元身份制度

除了事业单位与企业单位两种就业单位的划分，在人员的聘用管理体制上，还存在一种把不同从业者群体分割开来的制度，即干部身份与工人身份划分制度。干部是主要应用智力、承担着领导和管理职责的劳动者，工人是主要应用体力直接从事产品生产或服务提供的劳动者。两种身份的劳动者与两种就业单位有一定关联，虽然事业单位也会雇佣一部分工人，但工人的主要就业单位是企业。如果说事业单位与企业单位还是各有优弱势的两种工作部门，个体会在特定背景下根据需要进行选择，那么干部身份与工人身份的划分，则大大强化了劳动力市场之间的差异，使得个体尽量避免进入工人就业轨道。为此，重视技能的国家，在就业环节通常都有保障工人社会地位、工资待遇、参与企业管理权利的制度。因为企业不是一个纯粹的生产组织，正如科斯所指出的：“当资源配置取决于企业家，由关系系统组成的企业便开始出现。”（威廉姆森, 温特, 2010, 第27 页）这个关系系统是科层制的，如果没有强有力的制度进行制约，工人的权益基本不能得到保障。比如德国《共同决定参与法》规定，劳动者对企业的经营业务表达自己的意见受到法律保护，劳动者派遣的监事会委员拥有推选董事会成员、对企业的经营决策表达意见、审核经营计划的权利（陈浩, 2013, 第7 页）。

工人与干部本应是人才类别上的差异。他们劳动的形式虽然存在差异，但各自的贡献是不可替代的，因此对他们的管理制度应该是平行关系，而不是等级关系。然而在现实社会中这更多是一种理想。工人与干部就业制度存在显著层次差异，无论事业单位还是企业单位，干部身份员工的社会地位、工资待遇、生涯发展机会都要远远优于工人身份的员工。主要表现有：（1）单位的领导岗位和主要管理岗位由干部担任；（2）干部的就业稳定性要远远高于工人，工人甚至往往不能获得单位的正式编制；（3）干部的工资收入要远高于工人；（4）干部的工作环境比工人优越得多；（5）干部岗位有许多职务升迁机会，工人则基本没有晋升空间。这种差异是由针对不同身份员工制订的就业制度造成的，而不是实际劳动贡献差异的结果。大学以上学历是获取干部身份的基本条件，拥有职业教育文凭的毕业生只能进入工人系列。显然，这种技能配置制度会极大地影响教育选择观念。

（三）技能劳动成果认定中的因素

技能劳动成果认定是技能形成的最后一个环节，也是最具实质意义的环节。技能劳动成果认定的制度设计，会直接影响技能劳动者的切身利益，从而对教育选择观念产生决定性影响。其中最具关键性影响作用的因素有“技能晋级制度”和“薪酬等换制度”。

1.技能晋级制度

技能晋级制度即对技能劳动者的技能水平进行分级，并依据分级结果给予技能劳动者不同等级工资报酬和社会地位的制度。技能分级通常依据技能等级证书进行，但该项制度更为关键的内容是把技能劳动认定结果与技能劳动者的薪酬水平和社会地位相联系。技能晋级制度是技能劳动者的重要管理手段，对于激发人们选择职业教育、在岗继续提升技能水平具有重要意义，因为技能晋级制度给技能劳动者搭建了明晰的生涯发展路径。依托这条路径他们可实现个人潜能的充分开发，随着经验与年龄增长薪酬水平与社会地位也得到提升。没有晋升途径的职业人们是不愿意选择的。

计划经济时代，国有企业参照干部管理制度，建立了面向技能劳动者的技能晋级制度，即八级工制度，该制度把技能水平划分为八级，薪酬水平、社会地位与技能等级挂钩。这一制度极大地激发了人们学习技能的积极性，推动涌现了许多技能精湛的技术工人，在新中国产业发展中发挥了非常重要的支撑作用。改革开放以后，随着经济运行模式向市场经济转型，维持这一制度的经济基础被解构，技能晋级制度被逐步放弃（耿艳丽, 2020）。虽然后来建立的职业资格证书制度包含了技能等级体系，但企业在聘用员工时，往往不把薪酬收入、社会地位与他们的技能等级直接联系起来，技能晋级制度事实上长期处于缺失状态。技能劳动者在企业的就业状态只有被聘用和被解雇两极。市场经济模式释放了经济发展的巨大潜力，我国经济实现了腾飞，但技能晋级制度的解构极度不利于高技能人才队伍建设，会对党的二十大提出的产业发展目标的实现造成极大阻碍。

2.薪酬等换制度

薪酬等换制度指的是在技能劳动者的技能等级与专业人才的职称等级之间建立的等值换算关系制度，它通过规定什么等级的技能拥有者与什么等级的职称拥有者在薪酬水平、社会地位上的对应关系，来保护技能劳动者的劳动权益。科学的技能劳动成果认定体系建设要以技能等级制度为前提，但仅有技能等级制度是不够的，还必须建立技能等级与职称等级之间的等换关系，从而使技能劳动者拥有获得与专业人才同等薪酬和社会地位的权利。企业中掌握管理权的往往是专业人才，如果缺乏这一制度，技能劳动者薪酬水平很难提升，他们的社会地位很难确立起来。

薪酬等换制度的建立本质上是要求企业组织模式改革，即从科层制走向扁平化、网络化，打破人才等级观念，建立人才类型观念。在科层制组织模式的企业，技能劳动者被置于各类专业人才之下，因而不可能建立不同类型人才之间的薪酬等换制度。计划经济时代的国有企业建立了一套完善的薪酬等换制度（唐慧, 王继平, 刘锦, 2022），规定八级工的薪酬水平和社会地位与二级教授等同，这给予了技术工人劳动成果非常高的认定。那时尽管产业发展总体水平比较落后，但人们乐于、安于从事技能工作，与这一制度的关系非常密切。然而，与技能晋级制度一样，在市场经济环境下，伴随着用工权完全下移到企业，国家不再对企业用工过程进行管制，这一制度就被完全放弃了。缺乏这一制度的支撑，企业组织迅速转向科层制结构，技能劳动者的劳动权益难以得到保障（丁大建, 2004）。这一状况严重挫伤了人们学习技能的积极性。重建这一制度需要政府发挥强有力的主导作用。通过技能型社会构建的国际比较可以发现，社会的技能等级水平与经济运行模式的市场化程度呈负相关，过于市场化的经济体系中，职业教育发展通常都比较艰难，技能的总体水平明显偏低，英国和德国之间的差异就是典型案例。这种经济环境很难发展高端制造产业（徐国庆, 2019）。合理的经济体系需要在国家治理与市场自由之间寻找到最佳平衡点。

四、中国技能型社会建设的路径规划

技能型社会建设是项非常复杂的社会工程。主观意志不能改变社会发展的总体方向，但可以在一定范围内改变它的具体过程。积极地谋划技能型社会建设路径，可以大幅度推动技能型社会建设进程。这一工程要取得实效，关键取决于所设计路径的问题针对性。以上对各影响因素及其作用机制的分析，为技能型社会建设路径规划提供了重要学术基础。

（一）要根据各因素相互作用关系聚焦问题解决的关键点

技能型社会是个非常复杂的体系，其建设过程影响因素很多。设计技能型社会建设路径，不能把这些因素作为独立发生作用的力量来看待，而是要看到它们之间的相互作用关系，牢牢抓住关键因素。只有解决了愿意理性选择职业教育的问题，技能型社会才可能顺利运行。技能型社会运行的逻辑起点是教育选择。教育体系中，如果都不愿意选择职业教育，以致达到职业教育完全退出教育体系、所有教育均是普通教育的极端状态，技能型社会可能建立吗？完全不可能。这种状态就是工业革命以前的教育体系，那种教育体系是纯粹的普通教育，技能习得被排除在正规教育体系之外，通过民间学徒制进行。在这样一种社会中，手工业者社会地位极低，技能型社会无从谈起。只有确立起了职业教育在教育体系中与普通教育同等重要的类型地位，技能型社会建设才具备了坚实基础。因此技能型社会建设应牢牢抓住改变教育选择观念这一关键环节，在此基础上开始规划整个工程。

教育选择观念是技能型社会建设的起点，同时又是多种因素综合作用的结果，只从教育选择观念改变入手取得的效果极为微弱。这些因素之间不是完全相互割裂的，而是互相影响的。比如就技能训练机会供给体系中的因素来说，教育比较优势是教育体系自身设计的结果，其问题的解决可从教育本身入手，但教育竞技从根本上是技能配置和技能劳动成果认定中各因素作用的结果，学习保障制度也和这两个环节中的因素关系密切。技能晋级制度和薪酬等换制度的缺失，从形成过程看是我国经济运行模式从计划走向市场的结果，但其直接的作用因素是二元单位制度、二元身份制度。技能型社会建设方案设计，要深入分析各种因素之间的作用关系，聚焦问题解决的关键点。

（二）根据各因素问题解决的难易程度规划建设进程

以上所分析的均是极为复杂的因素，这些因素的形成经历了比较长的历史过程，有非常深厚的社会文化土壤，对这些问题的解决需要付出极大努力。也正因为如此，当前才有必要正式提出技能型社会建设这一课题。但这些问题解决的难易程度不一。其中有些因素，如教育比较优势、教育竞技，虽然解决起来难度很大，但只要下定决心，设计可行方案，是可能在比较短时间内见效的，这些因素应首先纳入技能型社会建设行动范围。再比如针对教育比较优势问题，可以加快职业本科教育发展，提升职业教育办学层次；针对教育竞技问题，可以对中小学教师可能强化教育竞技的言行进行更加细致的规范，把不使用对不同类型教育的歧视性话语纳入师德要求。另外有些因素，如技能证书制度、技能晋级制度、薪酬等换制度、学习保障制度，当认识到了这些制度在技能型社会建设中的关键作用，理解了这些制度的核心内容，也需要尽快着手进行建设。虽然这些制度建设的难点不在设计而在实施，但只有完成设计后，才可能逐步推进实施。还有些因素，如二元单位制度、二元身份制度，则属于非常复杂的社会建制，其解决需要较长时间，且很可能不能彻底解决，但也需要通过深入研究，理解这些制度的实质，尽可能采取措施降低其负面作用。

（三）根据各因素的职能归属明确技能型社会建设任务落实的主体

技能型社会建设要变成行动，必须把建设任务落实到具体主体。以往关于技能型社会建设的研究成果之所以很难转化为实践，一个重要原因就是缺乏对建设主体的分析。技能型社会建设主体至少包括个体、企业和行政部门三个方面。行政部门主要涉及人社部门和教育部门。这三个方面的主体中，个体是比较被动的主体，其教育观念是受外部文化因素影响的。技能型社会建设中，可以设计一些有针对性的教育咨询方案，引导个体理性地进行教育选择，但在强大的外部因素作用下，教育引导活动的效果往往很微弱。企业是技能型社会建设的主体吗？企业在技能型社会建设中的确扮演着十分关键的角色，甚至可以说技能型社会建设任务的最终落实要靠企业，因为二元单位制度、二元身份制度改革，技能晋级制度、薪酬等换制度落实，只有到了企业层面才有实质意义。但在市场经济环境下，企业也是被动主体，企业不会主动就这些方面进行变革，因为这不符合它们的当前利益。涉及企业集体长远利益的改革，唯有行政部门发挥主体作用才能得以推进。因此，技能型社会建设的关键主体是行政部门。从以上分析可见，承担技能型社会建设更多责任的主体是人社部门，其次才是教育部门。

（四）根据各因素作用的性质设计有针对性的解决策略

以上分析的各因素，其作用性质并不相同。有的是纯粹消极因素，基本不包括积极成分，这些因素必须尽可能予以消除，如二元单位制度、二元身份制度，针对这些因素需要采取的是消减策略。有的因素是由于当前缺失，以致其支撑技能型社会建设的积极作用没有发挥出来，如学习保障制度、技能证书制度、技能晋级制度、薪酬等换制度，针对这些因素应采取积极的建设策略。有的因素是由于实践中没有平衡好一些关系，以致其作用的消极方面超过了积极方面，成为技能型社会建设的阻碍因素，如教育比较优势、教育竞技。就教育比较优势这一因素而言，普通教育比职业教育更具优势是几乎不可能改变的现象，这一因素对技能型社会建设产生阻碍作用是由于这种比较优势超越了一定阈限。教育竞技有利于激发各主体提升学习积极性，因此一定程度的教育竞技是需要的，其消极作用则在于这种竞技超越了学习者能承受的强度。针对这些因素应采取的是限定策略，即把其产生的张力限定在一定范围内，尽可能减弱其消极作用。

（徐国庆工作邮箱：gqxu@ses.ecnu.edu.cn）