从山东实践看预算绩效共治的典型模式与特征

一、 预算绩效共治的必然性与客观性

预算资金是维持政府各部门正常运行的“血液”，绩效水平代表着政府的生机。预算资金的周期性运行从预算决策 （包括预算编制和人大审批）开始，到预算执行和监督，涉及财政部门、预算部门单位、人大、审计、社会媒体和公众等诸多主体（本文称之为“预算绩效相关者”），相继产生预算决策绩效、预算执行绩效、预算监督绩效。 可以说，预算绩效是公共部门运用预算资金、通过各种形式合作生产的结果。高绩效政府处处生机勃勃，知民意、得民心，赢得较高的公信力， 并可换得执政地位的持续，是政府绩效化改革的目标所在①。

因此，预算绩效改革如果靠财政部门“单兵突进”，必然“孤掌难鸣”。只有通过各级财政与人大、 政协、审计等部门之间有效的合作与协同，才能充分发挥其各自的比较优势，促进改革目标的实现。 为此，就需要一种能够将各类主体“粘”在一起的工作机制。 当然，改革的推进也离不开理论研究、政策宣传、方法技术等方面的支持。而高等院校、科研院所、专业机构等作为第三方提供的绩效服务是促进改革目标达成的重要助力。因此， 在全面预算绩效管理改革大潮中，各级政府、人大政协、部门单位与第三方机构组成了一个庞大的“绩效协同治理网”， 成为推进改革不可或缺的保障机制，有学者称之为“预算绩效管理的多主体联动协同”。 本文从国家治理的视角出发，将预算绩效治理视为国家治理的基本手段，将绩效协同治理简称为“绩效共治”。在推进全面预算绩效管理改革过程中，“绩效共治” 在山东各地相继涌现出形式多样的实践模式，引人注目。 本文试图对其典型模式进行概括并对其基本特征作出简要总结。

二、预算绩效共治的典型模式

由于绩效共治涉及主体众多，结构尤为复杂。 为便于理解，笔者将其还原到基本构成，将公共部门同级主体之间的绩效共治称为“横向协同”；将上下级政府部门之间的绩效共治称为“纵向协同”；将同级各部门之间及其与上下级之间的综合型绩效共治称为“双向协同”。绩效共治机制汇聚政、产、学、研各方合力，是保障预算绩效改革持续推进的强力“粘合剂”。 在山东实践中，绩效共治的典型模式表现为以下三个大类：

（一）横向协同模式

横向协同根据参与主体数目的不同，主要表现为双主体协同与多主体协同两大类。 其中，双主体协同包括“财政-审计协同”“财政-人大协同”两种，构成多主体协同的基础与核心；多主体协同以财政-人大-审计“三主体协同”为基础，先后向四、五、六主体协同拓展。

1.财政-审计协同模式。 在山东改革实践中， 财政-审计协同模式是双主体协同最常见的表现形式，构成绩效共治的基本模式。

（1）审计监督：财-审协同的“催生”符。2020 年，青岛市审计局在审计中发现，部分专项资金存在绩效评估评价不及时、结果运用不充分、资金闲置、项目利用率低等问题。 对此，该局向市委、市政府提出整改建议；财政部门组织存在问题的部门和单位研究具体整改措施，并采纳审计建议，先后印发《青岛市市级专项资金预算绩效管理结果应用办法 （试行）》《市级项目支出部门绩效评价操作规程》，进一步规范和强化市级专项资金预算绩效信息的应用，提高财政资金、资产、资源的配置绩效，推进全面预算绩效管理改革走深走实。

（2）省级协同《方案》：财-审协同的规范化。 为发挥财政、 审计部门各自的职能优势，2021 年5 月，山东省财政厅、山东省审计厅联合出台《财政审计协同联动推进全面预算绩效管理实施方案》， 使两部门从偶然性合作走向规范化共治。

该《方案》坚持三项原则——问题导向、优势互补、资源共享，以计划共商、信息共享、成果共用、整改共促为基本特色。同时，为有序推进协同联动工作，《方案》 还明确建立协调机制、强化责任落实、注重宣传引导的保障措施，推动在全省范围内形成“重绩效、讲绩效、抓绩效、用绩效”的良好氛围。

（3）《三年行动计划》：描绘绩效审计改革路线图。 2021 年9 月，山东省委审计委员会办公室、山东省审计厅发布《山东省政策绩效和财政绩效审计三年行动计划（2021—2023年）》，提出要加大对重大政策措施落实情况和财政资金使用经济性、效率性和效果性审计力度，力争用3 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的绩效管理审计体系，推动重大政策更好落实落地，促进财政资金充分发挥效益。

山东省审计机关以部门和单位预算绩效审计为重点，聚焦部门单位政策制定、项目论证、资金分配、预算执行、项目建设、过程监控、绩效自评、 绩效目标实现情况等进行重点审计，对省委、省政府确立的重大政策、重点专项资金以及重大财政支持项目，实行全周期全覆盖跟踪审计，及时发现资金使用中存在的问题和绩效目标执行中的偏差， 确保钱花在刀刃上、紧要处。2023 年，两部门又联合制定了部门整体绩效审计评价指标体系，山东省审计厅对18 个部门单位实施整体绩效评价，并将结果与财政厅共享。

（4）财政-审计深度融合，共建财会大监督。2023 年8 月，为做好新时代财会监督工作，山东省出台《关于进一步加强财会监督工作的实施方案》， 提出建立财会监督与其他各类监督贯通协调机制的要求，通过监督计划协调共商推动财政-审计深度融合， 通过监督成果资源共享促进财审互动；把审计结果作为完善政策措施的参考，通过系统施治，共同扎紧制度笼子。

2.财政-人大协同模式。2021 年7 月，山东省人大常委会预算工作委员会印发《关于建立四项机制加快推动预算绩效管理的意见》，与省财政厅联合建立的协同推进机制由定期报告、定期会商、跟踪监督、能力提升四模块组成。 其中，定期会商机制重点围绕落实省委重大决策部署以及人大代表和人民群众关注的热点焦点等领域，对绩效管理过程中发现的突出问题开展会商分析与研判， 研究解决措施；跟踪监督机制重点选择预算绩效管理改革“中梗阻”等问题，联合开展跟踪监督；为更好发挥人大代表监督作用，择机组织人大代表参与重大投资项目和支出政策绩效管理。 在能力提升方面，通过联合培训和联合调研、积极推进人大预算联网监督系统绩效管理模块建设等方式实现数据共享， 提升预算绩效治理的信息化水平（唐韶龙，2021）。

3.三方协同“济宁模式”。 济宁市结合“十四五”时期改革发展要求，2021 年底出台了《关于建立全面实施预算绩效管理工作协同联动机制的意见》，构建起人大、财政、审计深度融合的预算绩效监督体系，成为三主体协同的典型模式。

“济宁模式”坚持人大主导、财审联动、结果导向三项原则， 由事前绩效评估联审等六项联合工作机制构成（如图1 所示）。其中，全周期跟踪问效机制根据人大预算监督工作重点， 围绕重大政策和重点专项资金， 以第三方为主实施全周期跟踪问效，对政策落实、资金管理机制及政策实施效果等情况进行跟踪评估， 推动政策实施、调整与预算安排的有机融合；绩效信息共享机制由财政、审计两部门采取座谈交流、文件抄送、情况通报等方式，交流预算执行、预算绩效管理和政策跟踪审计情况及财政监督检查工作情况，共同研究对策，督导任务落实；同时，共同推动人大预算联网监督平台、 预算管理一体化平台、 审计大数据系统中预算绩效信息的互联互通， 以预算绩效信息共享方式降低协同成本、提升协同合力。

图1 “济宁模式”工作机制

为保证协同机制的有效运行，“济宁模式”通过联席会议制度、 细化协同联动机制内部责任分工、 多媒体多渠道推介改革经验等手段进行落实，逐步培养和强化“讲绩效、用绩效、重绩效”的改革环境，以凝聚改革合力、促进改革不断深化。

4.四方协同工作机制。 2019 年，山东省财政、组织、编制、审计等四部门通过《省级全面实施预算绩效管理三年行动方案》，将各部门任务列示于一张清单之上， 逐项落实到具体责任部门，并明确各部门完成任务的时间表，形成各司其职、齐抓共管的改革合力，构成四方协同的典型模式。

同时，在事前绩效评估、项目绩效评价等环节， 除第三方机构经常性接受财政部门和预算部门的委托实施评估外，来自不同行业的专家、人大代表、 政协委员等主体对这些环节的参与力度在不断提高，参与形式日益多样，使预算绩效共治的成效愈加显著。

5.“五方协同精准联控”济南模式。 为有效推进预算绩效管理工作，2019 年， 济南市率先提出建立由党委领导、人大、纪检监察、组织部、财政、审计等部门协调配合的“五方协同精准联控”工作机制，形成齐抓共管的工作合力，构建绩效共治“济南模式”。

首先，明确各方工作职责（如图2 所示）；其次，建立联席会议制度，督促各职能部门相互支持，密切配合，共同推进预算绩效管理工作。 联席会议由分管市领导牵头， 在市财政局设立办公室，定期调度、通报工作开展情况，研究部署推进相关工作。 再次，搭建信息共享平台。 统筹使用市人大预算联网监督系统、 市纪检监察系统监督体系、市委组织部政府绩效考评体系、市财政业务综合管理平台、 市审计监督体系等绩效信息资源，搭建绩效“专网平台”，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，实现信息共享，逐步构建覆盖全面、业务协调、上下贯通、开放共享的大数据应用格局，以信息化提升预算绩效水平。

图2 “绩效共治”济南模式

6.六方协同“平阴模式”。在“济南模式”的基础上，济南市平阴县建立了由县人大、县纪委监委、组织、审计、编办、财政六部门的绩效管理协调联动机制， 实施对预算部门整体与项目绩效评价结果的监督问责， 使预算绩效管理从财政部门的“独角戏”转变为多部门共抓绩效的“大合唱”。

（二）纵向协同模式

在绩效评价工作开展初期， 山东对财政分级投入或转移支付类项目实行省、市、县三级联动模式，通过“干中学”增强各级财政部门绩效意识，提高财政干部业务水平，培养绩效管理专业人才，是纵向协同模式的典范。

（三）双向协同模式

1.纵横协同型绩效评价。 由财政部门实施的绩效评价， 既不同于第三方机构实施的独立型绩效评价， 也不同于预算部门对其下属单位实施的上级评价，具有自身独有的特色。 在近年来的绩效评价实践中， 山东省财政绩效评价中心逐渐形成两种有效的双向协同工作模式。

第一，横向协同式绩效评价。 对常规性评价项目，该中心采取“中心+第三方机构”模式，由评价中心负责组织协调和质量控制， 第三方机构提供人员与技术支持②。 菏泽市将这种绩效评价模式进一步发展为“捆绑式”：将评价项目按照类型分组， 评价中心人员分头参与到项目之中，为第三方机构提供服务、监督和保障。 这种融管理与服务一体化的工作方式， 既提高了绩效评价的覆盖面， 也锻炼了财政部门的绩效评价队伍。

第二，多主体协同式评价。 对资金量大、业务复杂、持续时间长的项目或政策，由省、市、县三级财政部门、行业专家、第三方机构、业务主管部门、研究机构等各方主体分工协作、联合开展。 通过协同合作，评价中心与第三方机构成为携手共进的“战友”，同时不断整合各类专家资源，三股力量拧成一股绳，使绩效共治在国家治理中的作用愈加强大。

2.纵横协同型绩效管理：菏泽模式。 在预算绩效管理体系建设方面，菏泽市充分利用后发优势，通过“预算绩效管理年”活动，成立市级“预算绩效管理服务”工作专班，采用“绩效管理科+第三方机构+项目主管部门+绩效评价中心”的四方联合互动方式，构建起“市县财政联动、财政预算部门贯通、绩效评价中心与第三方机构深度融合” 的纵横双向协同模式，不仅建立起“三维一体”的预算绩效管理体系，还打造出以绩效引领为显著特点的财政管理新模式。 这种模式既发挥了第三方机构的优势，又在实践中培养锻炼了财政干部队伍，为起步较晚的市县绩效管理改革的快速推进提供了典范。

三、从山东实践看预算绩效共治的主要特征

上述分析表明， 山东省预算绩效管理改革中涌现的绩效共治机制具有主体多元化和协同方式多样化的特征。 自然，预算绩效相关者在绩效共治中承担着不同的角色， 具有多种多样的动机。

（一）参与主体的多元化

总起来看，参与绩效共治的主体类型很多，主要包括四个方面：

1.政府部门。包括承担预算配置责任和绩效管理组织责任的财政部门、 承担部分配置责任和支出责任的预算部门单位。

2.监督部门。包括承担预算监督责任的各级人大、审计部门，还有承担其他监督责任的党政部门，如纪检监察、组织部门、编办等。

3.绩效服务供给商。包括承担专业绩效服务的第三方机构和各类专家， 他们对受托提供的绩效报告质量负有主要责任。 另外，各级财政部门承担绩效评价相关业务的预算绩效评价中心一般属于事业单位，可将其视为准三方机构。

4.社会公众。 他们既是公共产品和服务的需求者，也是支出项目、政策的受益人（也有可能是受害人）， 在绩效管理活动中既可能是直接的受访人或调查对象，也可能是绩效报告的阅读者。

（二）参与者角色与动机的多样化

上述四类主体分别以不同的角色参与预算绩效管理活动，具有各自不同的协同动机。

1.财政部门的角色与协同动机。财政部门承担预算资源配置的职能， 一直是我国预算绩效化改革的主要推动者。 之所以如此是因为财政部门对预算资源分配可循之证具有非常强烈的需求， 将预算分配与绩效挂钩是其追求的主要目标。 因此，财政部门对绩效信息的需求最强，它既是绩效共治的发起者、 预算绩效改革的组织者，更是推动改革不断深入的主力军。 其协同动机体现为明确的资源配置理性化动机。

2.预算部门的角色与协同动机。预算部门单位承担着公共品供给责任， 其履职能力是决定预算绩效水平的主要因素， 因此预算单位是绩效责任的承担者，也是协同活动的主要参与者。他们扮演的角色具有双重性：

首先， 预算部门承担着专项资金的分配职能， 对预算单位的绩效信息具有与财政部门类似的强烈需求， 其协同动机也可归为资源配置动机。

其次，作为预算资金的使用者，预算部门、单位承担各类公共产品与服务的供给责任，其供给能力和供给结果决定着绩效水平的高低，是绩效责任的具体承担者， 在协同活动中一般处于被动地位，其协同动机可视为遵从动机。 不过， 部门领导人的绩效意识极大地影响着其参与绩效管理的主动性和积极性， 因此不同部门单位之间的遵从动机强弱不均； 在外部监督压力的作用下，较弱的遵从动机有可能得到强化，这就为监督部门的协同活动提供了必要条件。

3.审计部门的角色与协同动机。 审计部门在国家治理中具有预防、揭示和抵御功能，是国家治理体系的“免疫系统”。 财政审计是国家审计机关根据国家法律和行政法规的规定， 对国家财政收支的真实性、 合法性和效益性实施的审计监督，是国家审计的法定职责、永恒主题和首要任务。 因而预算绩效是财政审计的基本内容， 绩效评价发现的问题可以为财政审计提供线索和方向； 审计查出问题及其整改情况既要向人大报告又要向社会公开，回应社会关切，丰富决算报告内容。 可以说，财-审协同可以在基本不增加成本的条件下实现“双赢”。因此，审计部门是绩效协同的主要“伙伴”，具有很强的监督动机。

4.人大的角色与协同动机。 各级人大承担着预算审查和监督职责。 2018 年、2021 年先后出台的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》 均提出人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管的要求， 绩效目标及其实现情况成为预决算审查的重点内容。 各级人大的重视和主动参与大大增强了绩效管理改革的权威性， 规范化的协同机制也有助于人大更好地履行预算审查监督职能， 因此人大具有较强的监督动机。

5.人民政协的角色与协同动机。 人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。 参与事前绩效评估、项目绩效评价是政协委员参政议政的有效方式，在协同活动中也具有较强的参与动机。

6.其他部门的角色与协同动机。 纪检监察、组织、编制等部门通过对预算资金的分配者、使用者的约束、规范与监督而作用于预算绩效，其参与绩效共治有助于提高部门领导人对绩效管理工作的关注度。

不过，随着参与主体的增加，在协同机制权威性得到强化的同时也会大幅提高协同活动的成本， 这也是多方协同模式难以普及的主要原因。

7.第三方机构的角色与协同动机。 第三方机构是绩效管理专业服务的供给者，财政部门、预算部门是绩效服务的购买者， 二者之间通过政府采购或直接委托等方式建立委托-代理关系。提供专业服务的第三方机构大部分以盈利为目的，他们积极主动参与绩效管理，在协同活动中具有很强的盈利动机。

8.社会公众的角色与协同动机。 作为公共产品和服务的需求者， 社会公众有着较强的需求表达动机；作为具体政策或项目的受益人，他们对于公共品供给效果最有发言权， 对于关系切身利益的满意度调查等绩效管理活动一般都会积极配合， 在协同活动中既有很强的受益动机，也有较强的监督动机。

总之，在绩效共治过程中，上述四类主体以各自的角色参与预算绩效治理活动，其角色与行为动机的关系可以表示为图3。

注释：

①《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，发挥好财政职能作用，必须按照全面深化改革的要求， 加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。

②指“山东省预算绩效评价中心”。 2021 年改为“山东省财政绩效评价中心”。