市县财政运行综合绩效评价实践探析
——以湖北省H 市为例

●宋吟樱

一、绪论

自2018 年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（下文简称《意见》）中要求“对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价”以来，北京、山东、浙江、江西、安徽等地陆续探索省以下政府财政运行综合绩效评价，形成了各具特色的评价体系、组织方式与实施模式。

财政运行综合绩效评价，首先需要对评价的对象、范围、要素、体系和方法等进行明确的甄别与搭建。已有的理论研究和实践经验通常以业财绩一体化理念下的“财政管理+预算保障+履职效能” 作为开展财政运行综合绩效评价的底层框架，大致形成了涵盖收入、支出、管理、监督、成效、可持续性等具有指导意义的指标体系。但整体来看，目前仍处于“实践先行”的探索阶段，尚未形成共识逻辑和共性框架。 本文认为，在开展财政运行综合绩效评价之前，首先需要研究以下问题。

（一）明确财政运行综合绩效评价的概念与目的

2021 年4 月7 日， 国新办举行“贯彻落实‘十四五’规划纲要加快建立现代财税体制”发布会。 财政部指出， 财政工作要坚持以政领财、以财辅政，围绕“收、支、管、调、防”五个方面， 系统谋划财政发展新思路、新举措，加快建立现代财税体制，积极发挥财政职能作用。董涛（2022）则以高质量发展阶段的财政保障功能为核心，从供给、需求、投入产出、资源要素分配、经济循环五个方面，阐述了以财政职能的完整性促进均衡发展、以政策工具的系统性保障发展质量、以财政体制的完备性实现全面发展三项机制，提出了逆周期与跨周期调节、促进供需升级、优化财政分配格局、深化财政体制改革等新发展阶段财政功能的主要提升点。

马海涛、曹堂哲等（2022）基于“财政运行行为——政府预算功能”框架，将财政运行综合绩效定义为一级政府在收入、支出、管理、调节和风险防控等方面，实现总额控制、配置效率、 运行效率等方面目标的程度。刘国永、夏和飞等（2022）认为，财政运行评价是由上级财政部门以科学、合理的评价指标和恰当的评价办法，对下级财政部门的职能履行及其所带动的政府绩效实现程度进行综合考察。与地方政府目标责任考核的内容相比，兼顾“社会核心发展目标达成+财政资源配置与财力保障可持续性”两方面的评价；与财政管理综合绩效考核相比， 更加注重财政运行对保障社会发展、 经济运行和公共产品供给等方面的绩效达成，关注财政可持续性，并兼顾财政管理基础情况。

总体来看，地方政府财政运行综合绩效评价要以财政的收入、支出、管理、调节、风控等功能为主线，以财政引导要素合理流动、协调供需联动、提高资源配置效率、推动公平合理分配、促进区域间协调发展、统筹发展与安全为主要目标，以“自上而下、上下联动”为评价考核方式，在资源约束条件和紧平衡背景下，促使财政治理体系在新发展阶段统筹实现有限公共资源与多元政策目标的优化匹配，更好地发挥稳定器和调节器的作用。

（二）厘清影响财政运行绩效的关键因素

本文认为，要厘清影响财政运行绩效的关键因素，可以“问题导向”和“结果导向”为切口，将财政运行行为分解为“收、支、管、调、防”五方面，在此基础上，结合新发展阶段各个运行功能所要达到的主要目标，设定相应的评价标准。新发展阶段，财政运行的总体目标可以通过在谋定中长期稳定的大方向上保持“尽力而为”和“量力而行”来归纳（楼继伟，2021）：前者是以保障政策目标和政府履职为基础而有效调度资源，实现有限公共资源与多元政策目标的优化匹配，做好“总量”与“结构”的统筹；后者是强调遵循市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用， 用好财政尤其是预算的约束功能，禁止在财政资源之外直接征用或干涉授权之外的资源，确保政府按照效率原则和权责对等宗旨履职（董涛，2022）。

1.收入功能方面。主要是经由收入政策的制定、管理与执行，为政府履职、政府运行、重大项目建设与运行和经济社会发展提供稳定有力的财力保障。从“四本预算”收入来源与渠道入手，可以从总体财源建设与统筹、 财政收入结构与质量等方面评价，即兼顾收入的“规模”与“结构”、“总量”与“质量”、“效率”与“公平”。

2.支出功能方面。通过财政资源的合理配置和建立“有保有压”的支出结构，支持保障国家重大战略任务，促进经济社会高质量发展。 对于支出的评价，需综合考虑支出的结构（重大战略任务、基本民生保障、重大项目的资金保障）与节约（一般性支出与“三公”等经费开支常态化压减）、支出的总量（收支平衡与财政自给、“三保”支出规模横向对比） 与人均 （人均民生支出规模与标准达标率等）。

3.管理功能方面。 可参考财政部印发的《2018年县级财政管理绩效综合评价方案》（财预〔2018〕100 号），从政策落实、预算管理、资产管理、绩效管理、监督监控、信息公开等方面评价。

4.调节功能方面。一方面，需要充分反映财政宏观调控和资源分配的效益，尤其是在保障重大战略任务、 推动公共服务均等化等方面的实现情况；另一方面，也要充分研究党的二十大所强调的财政要有利于“发挥市场在资源配置中的决定性作用”精神，评价财政政策服务于市场经济、创造良好的经济发展环境、引导要素流动和市场化配置等方面的成效。

5.风险防范与可持续性方面。以“统筹发展和安全”为切入点，重点评价政府债务管控、暂付款控制、人才与科技支撑等因素。

（三）兼顾评价体系的针对性与可比性

我国实行“统一领导、分级管理”的财政管理体制。 而在《意见》中，要求的是对“下级政府”财政运行情况实施综合绩效评价。 对于省以下财政运行，要更加侧重基层财政在社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等领域提供基本公共服务所涉及的决策、投入、管理、产出、效益。 因此，评价体系应当呼应《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》 精神，与不同层级的财政事权、支出责任、收入划分等相匹配。

同一层级的地区，由于在资源禀赋、发展基础、现实条件等方面存在差异，其在高质量发展阶段中的定位以及适用的战略发展规划、制定的重点工作计划等各有特色。 因此，评价体系也要预留一定的“自主性”，因地制宜、因时制宜，与各地发展特点和发展规划相匹配。

因此， 评价体系中的一级指标应尽量保持统一；二级指标可根据省级、地市级、县市级、乡镇级各层次财政运行特点分类设置；三级指标和评价要点可根据地区发展特点的不同而体现出适度弹性，也可采用“必选指标+自选指标”方式，并对自选指标的比重予以一定约束， 防止部分地区借此调节评价结果， 影响评价的权威性和公正性。 另一方面，为确保评价数据的可靠性和可比性，定量指标的设置和算法应与统计年鉴、统计公报、预决算公开信息、 资产报告公开信息等权威数据保持口径一致。

（四）健全综合评价的结果运用机制

建立健全结果运用机制，是倒逼各级财政从根本上重视评价工作的有效手段。结果运用至少包括三方面：一是整改提升。 例如研究建立财政运行综合绩效评价结果向本级政府、人大等部门的通报机制，逐步完善社会公开和社会监督机制，落实限期整改机制等。 二是激励约束。 如将财政运行综合绩效评价结果纳入领导班子和领导干部绩效管理考核内容， 研究将财政运行综合绩效评价关键要素或评价结果纳入高质量发展综合绩效考核，对评价结果进行排序、公示、通报， 建立表彰奖励与约谈督办机制等。三是挂钩机制。下级政府财政运行综合绩效与转移支付额度测算分配挂钩， 与有关管理措施和政策试点挂钩； 各级财政将评价结果与本级财政次年预算安排、 政策制定与调整等挂钩。

二、实务案例解析

（一）H 市基本情况

1.背景情况。 2023 年，H 市纳入湖北省下级政府财政运行综合绩效评价试点名单。 H 市地处湖北省中南部、江汉平原东南端，系武汉城市圈观察员城市、 鄂西生态文化旅游圈成员单位、 正在建设中的长江经济带重要节点城市， 全省第二批城乡一体化试点城市。 现辖14 个镇、1个乡、3 个管理区（国有农场）和开发区，面积2519 平方公里。

2.H 市主要经济运行指标。 根据H 市统计年鉴， 梳理2022 年主要经济运行指标如表1 所示，其中，“对标数据”取自H 市所在市州总体水平。

表1 H 市2022 年主要经济运行指标

与对标数据相比，可得出以下结论：

一是H 市经济整体稳定增长。 GDP 稳步增长，工业发展势头较为强劲，规上工业企业数量、总产值、营业收入、工业增加值等增幅均高于对标数据；高新技术产业发力孵化，产业增加值、技术合同成交额增幅均高于对标数据；房地产市场低迷对经济大局产生的影响整体可控，房地产开发投资、商品房销售面积降幅较可比数据收窄，资质以上建筑企业总产值增幅明显高于对标数据。

二是产业结构仍有较大优化空间。 结合人均GDP、产业结构、城镇化率、工业阶段特征，运用钱纳里标准工业化结构转换模式判断，H 市处于由工业化初期向中期转型升级阶段。市场主体培育仍需提速增效，“四上”企业扶持孵化需加大力度，高新技术产业潜能尚未释放。 固定资产投资、招商引资等方面仍有较大提升空间。 规上工业企业利税下降，在激活营商环境活力、支持企业技改升级、引导企业业务转型和助企纾困等方面仍要加强政策扶持和财力保障。

三是发展不均衡不充分问题突出。 人均GDP增幅较对标数据低4.4 个百分点，统筹效率与公平仍需发力。 常住人口城镇化率45.09%，处于由乡村型社会向初级城市型社会过渡阶段， 低于对标数据， 且与2022 年湖北省城镇化率64.67%相比还有较大差距。 在优化城镇空间总体格局、推动“产业+人口”双集中、联动乡村振兴战略推进城乡融合发展等方面有较大提升空间。

3.H 市财政收支基本情况。根据H 市预决算公开信息，2022 年， 全市可用财力①503695 万元，其中，地区一般公共预算财力472629 万元，地区政府性基金预算财力31066 万元。 一般公共预算收入中， 上级补助和转移支付仍是主要来源，“四本预算”收入结构如图1 所示。

图1 H 市2022 年“四本预算”收入结构

2022 年，H 市“四本预算”支出总规模1234408万元，其中，地方一般公共预算支出556003 万元，占比为45.04%。 按功能分类来看，主要集中在农林水、教育、社保就业、卫生健康等领域，一般公共预算支出结构如图2 所示。

图2 H 市一般公共预算支出功能分类结构

4.H 市政府债务情况。 2022 年，湖北省政府下达H 市政府债务限额616232 万元，其中一般债务限额408310 万元，专项债务限额207922 万元。 当年H 市新增地方政府债券资金156851 万元，其中一般债券61372 万元， 专项债券95479 万元；2022年末， 省财政转贷H 市地方政府债券资金债务余额为573196 万元， 其中一般债务365274 万元，专项债务207922 万元。

从预算资金年终资产负债录入表来看，期末资产总额108950 万元，负债总额677303 万元，净资产-568353 万元。

（二）评价体系构建

1.体系构建思路原则

（1）系统性原则。从财政功能出发，财政运行综合绩效指标体系应当系统覆盖财政“收、支、管、调、防”的全部职能；资金面上，应将“四本预算”所涉及的重要因素均纳入指标体系。贯彻落实当地政府重点工作部署和战略发展规划，统筹好财政服务于经济社会发展的“短期+中期+长期”绩效体现，兼顾“显性绩效”和“隐性绩效”。

（2）可行性原则。进行指标设计和选取时，一方面，要充分考虑信息来源的可得性，并确保数据的权威、客观、精确。同等条件下， 优先选用现行公开统计数据中可量化的指标；另一方面，也要注重指标之间的可比性， 尽量保证数据信息和统计口径的一致性，便于与同级市县、所在市州平均水平、 历史纵向水平等进行对比分析。

（3）导向性原则。 一是要坚持问题导向。 从H市基本情况可分析出其面临的主要问题和财政功能运行存在限制的因素要点，在构建评价体系时应通过权重倾斜等方式给予重点关注。二是坚持结果导向。 尤其是需结合H 市财政投入的结构和侧重，对农林水、教育、医疗健康等领域的公共服务供给情况予以更多关注。三是坚持“潜显共存”，要同时处理好可观察、可触摸的“物质提高”这些“显绩”和不易观察、难以触摸的群众满意度、获得感这些“潜绩”（张婵娟，2020）， 引导财政“更好统筹经济质的有效提升和量的合理增长”。

（4）动态性原则。在社会发展的不同阶段，财政运行的功能和绩效体现也是不同的，因此在搭建财政运行综合绩效指标体系时，也要遵循动态性原则，在指标的选用上体现出“新发展阶段”的特征与要求。

2.总体评价框架搭建。根据H 市实际情况，搭建由财源建设（收）、资源配置（支）、管理效率（管）、运行成效（调）、财政可持续（防）为一级指标的评价框架，归纳H 市财政的基本功能。二级指标对财政功能服务于经济社会发展的要素特征进行归纳， 设置财力保障、收入质量、财政平衡等17 个指标。三级指标对二级指标进一步分解、量化、细化，设置地方综合财力增长率、人均可用财力等59 个指标。 评价指标体系如表2 所示。

表2 H 市财政运行综合绩效评价指标框架

3.评价指标分解设置

（1）财源建设维度。从财力保障、收入质量、财政平衡三方面评价财政收入功能的稳定性、持续性。在三级指标的设置上，兼顾总量与结构、存量与增长、激励与约束， 主要通过具有可比性和权威性的定量指标予以阐述。在设置评分标准时，可以实现与同级市县、市州平均水平的横向对比，也可实现年度间纵向对比。

（2）资源配置维度。从财政支出功能对重大战略规划的支撑、对民生福祉的保障、对“过紧日子”要求的落实以及支出的公平性、普惠性等方面进行评价。主要设置定量指标并确保数据获取的便捷性和口径一致性，例如“刚性支出占财政支出比重”在指标解释中清晰界定“刚性支出”的范围：即按支出功能分类，包括社会保障与就业、医疗卫生、教育和一般公共服务四个支出科目。

（3）管理效率维度。 考虑到H 市财政的实际职能，从顶层建设、预算管理、资产管理、财政统筹、信息公开5 个二级指标予以阐述。 顶层建设是指财政在政策制定、 政策实施、 政策落实等方面的履职情况。 预算管理则分解为预算编制、预算执行、绩效管理、预决算公开等4 个三级指标，评分标准可以从预算编制科学性、程序规范性、支出标准体系建设、预算调整率、预算完成率、库款保障水平、政府采购资金节约率、结余资金统筹管理情况、全面实施预算绩效管理开展情况、预算管理一体化上线运行与考核情况等方面设置。 另外，由于H 市财政部门同时兼具国有资产监管职能，因此将“三资”盘活专项工作成效、国有企业加权平均净资产收益率、国有资本保值增值率亦列入三级指标。 财政统筹指标用于评价财政统筹调配资金资源的效能，分解为“四本预算”统筹有效性、中长期规划财政匹配性、转移支付与自有财力统筹有效性、直达资金管理规范性等4 个三级指标。 信息公开则从覆盖率和及时性两方面进行细化。

（4）运行成效维度。 将H 市财政运行的成效划分为促进经济社会发展、支撑公共服务供给、提高群众获得感与满意度三方面。 其中，对于经济社会发展，主要采用统计年鉴等权威信息中可获取并方便对比的量化指标，目标值均可通过参考“十四五”规划、 当年重点工作计划或基于历史数据建模生成。 对于公共服务供给，从基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本公共文化体育、城乡融合发展6 个方面予以细化，并根据H 市财政支出结构在权重上突出针对性。各三级指标对应的评分标准应反映财政供给基本公共服务的效率和效果，可参考H 市“十四五”规划以及与各领域公共服务相关的专项规划、政策目标等进一步筛选分解指标池（见表3），在此基础上设计评分权重和评分要点。 获得感与满意度，是兼顾财政运行的“显性绩效”与“潜在绩效”，以走访、问卷调查等获取“软数据”。

表3 公共服务供给三级指标参考分解指标池

（5）财政可持续维度。 从风险防控和发展赋能两方面阐述。 其中，对于风险防控指标，将地方政府债务“借、用、还”全过程监管中涉及的核心指标（如政府全口径债务等级、 债务依存度、GDP 增速与债务增速比、债务偿还率）嵌入三级指标中，评价财政支出对债务的依赖程度、地方政府债务与地方经济运行的持续性以及政府偿债压力。 发展赋能则强调人才资源对财政运行的持续性支撑， 以及信息化、数字化赋能财政运行的程度。

4.评价指标赋权。 采用专家打分法设置指标权重，赋权结果为：财源建设11 分、资源配置18 分、管理效率25 分、运行成效31 分、财政可持续15 分。

（三）评价结果与运用

1.评价结果。 经综合评价，H 市得分为81.34 分，评价等级为“良好”。 各维度得分率情况如图3 所示。

图3 H 市评价得分情况雷达图

总体来看，H 市在资源配置、 管理效率方面运行较好， 财政服务县域经济社会发展和支撑公共服务供给的能效较为显著， 但在财源建设和风险防控方面仍有较大提升空间。 对应各扣分点，主要体现为以下几方面。

（1）财源建设和收入增长需开拓、激活、升级。 一是财源基础仍不稳固，高位增长格局尚未形成。 地方税收收入占GDP 比重为2.53%，财政自给率18.22%，财源涵养培育孵化不足， 对上级转移支付依赖程度较高。 二是固定资产投资增幅放缓，重大项目扩能、投产、增效进度滞缓，具备自身造血能力的项目不多，对财源的支撑规模受限， 财源转换效率不高。 三是市场主体层次不高，财源支柱不显。 新的骨干财源尚未形成，尤其是缺乏市场竞争力强的纳税大户和产业项目。

（2）财政支出控管需做精、做细、压实。 历年赤字造成欠拨资金较多，财政支出总量统筹有待优化， 重大项目建设仍存在资金缺口。 除“三保”刚性需求外，住房保障等民生实事项目、社保基金配套、民生类刚性增资等资金需求凸显， 各类增资需求和财政保障能力形成“逆差”。反映在运行成效上， 则是公路密度低于湖北省及所在市州平均水平、 农村公路建设进度较缓、 常住人口城镇化率显著低于对标数据和所在市州平均水平等。

（3）财政运行风险仍需加力严防、统筹化解。 H 市政府债务还本付息已进入高峰期，全口径债务风险等级为“黄色”。2023 年债务还本付息及PPP 项目财政支出预计占一般公共预算收入比重已高于所在市州平均水平。 债务依存度、GDP增速与债务增速比相较对标数据， 均需严加控制约束。

2.拟改进措施与结果运用方案。根据评价结果，提出相应的优化改进建议，形成结果运用清单如表4 所示。

表4 H 市评价建议与结果运用清单（局部）

三、总结与思考

财政运行综合绩效评价为地方财政全面梳理、 诊断其一段时期内财政职能的履行和成效提供了行之有效的方法和工具， 但由于与之相关的政策体系和通用指标体系仍处于探索阶段，评价组织实施和结果运用机制仍有待明确，在一定程度上影响了相关部门开展评价的积极性。为推动健全财政运行综合绩效评价，可从以下几方面进一步深化探索：

（一）积极试点突破，积累实践经验

采用“试点→推广→覆盖”实施路径，鼓励有条件的省市，选取不同层级、不同区域、不同基础的地方财政先行先试，充分积累实践经验。 建立“制度池、指标池、运用池”，将试点探索过程中形成的各类成果定期汇集、梳理分析，鼓励省市级财政部门先行研究适用于本地实际情况的顶层政策体系和共性指标框架。

（二）完善顶层设计，奠定推广基础

梳理总结试点经验，出台全面推进财政运行综合绩效评价的指导性文件和实施方案，明确评价组织、工作流程、职责分工、评价体系、结果运用等，形成制度规范，奠定制度保障，提高地方政府的重视程度。

（三）确立逻辑框架，构建评价体系

结合实践经验和理论研究基础， 搭建整体性、系统性、通用性的财政运行综合绩效评价指标和标准体系。以财政运行综合绩效评价的逻辑框架为依托，制定普适的一级指标，在此基础上按不同财政层级设立二级指标或给予各省市一定的自主权和灵活性，探索搭建“必选+可选”两个层次的三级指标池。研究制定各项指标的标准值或合理区间以及评分标准， 定量指标明确计算口径与数据来源，定性指标明确评价方法和对比分析方式。探索研究将基本公共服务均等化评估体系、市县财政管理绩效综合评价体系等与财政运行综合绩效评价体系相协同。

（四）强化激励约束，深化结果运用

一是出台“试点阶段”的激励措施。 对积极响应开展财政运行综合绩效评价的地方财政，其积累的相关经验具备参考借鉴价值或试点成果质量显著的，可按一定比例挂钩转移支付或专项资金安排。 二是明确财政运行综合绩效评价的结果运用机制。从限期整改提升、挂钩预算安排、挂钩政策优化、 挂钩高质量发展评价结果和领导干部绩效考核等方面，加强评价结果的权威性、可用性。

注释：

①统计口径参考2017 年3 月23 日财政部发布的《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，地区政府财力=地区一般公共预算财力+地区政府性基金预算财力。