跨行政区域生态环境协同管理探讨

桑忠营 刘韵萧 王 亚 章 炜

（安徽省宣城生态环境监测中心 安徽 宣城 242000）

引言

跨行政区域生态环境协同管理由原来的区域污染单一治理模式，提升为会同毗邻区域政府运用综合管理措施开展生态环境保护、预防污染事故发生、改善区域环境质量，是较区域环境协同治理更系统、更全面的生态环境保护措施。本文针对跨行政区域生态环境协同管理的必要性和存在的问题进行了分析，并重点对如何加强跨行政区域生态环境协同管理进行探讨。

1 加强区域生态环境协同管理的必要性

1.1 区域一体化发展的需要

近年来，城市区域一体化进程加速推进，形成了京津冀、长三角、珠三角、成渝地区等多个都市经济圈，为改善区域整体环境质量，区域一体化发展客观上需要各地区突破区域限制，打破行政壁垒，探索实践跨区域生态环境保护共同管理的新途径。跨区域生态环境协同管理，由不同行政区域的生态环境保护管理部门之间协商配合，针对相同的环境保护对象，共同制定全面系统的生态环境保护方案、措施、政策，是推动区域一体化发展的必然选择。

1.2 自然生态环境整体性保护的需要

生态环境是一个有机的整体，组成生态环境系统的各个环境要素具有相互联系、相互制约和彼此依存的关系，在生态环境保护领域实行跨区域协同管理，是满足生态环境整体性需要的内在要求。对同一生态功能区或同一生态类型（连片的森林、草地、野生动物保护区等），如果按照行政区域分割管理，那么在行政交界区域必然会存在一定的盲区，导致区域流域环境保护全局性不够，不利于全面系统地开展生态环境保护。因此，突破以行政区划为基础的传统生态环境管理模式，在跨行政区域的环境管理机构之间建立有效的协调与合作，开展生态环境协同管理成为必然之选[1]。

1.3 改善区域环境质量的需要

环境污染具有跨区域性，而冬季大范围雾霾天气是大气污染区域性的表现，区域性环境污染需要跨区域生态环境协同管理。2010 年原环保部、国家发展改革委等9 个部门联合发布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，文件针对大气污染联防联治作出了明确规定。但当时大气污染治理效果并不突出，2012～2013 年全国大气环境污染依然严重。《2012年中国环境状况公报》数据显示，2012 年原环保部监测的重点城市中，83 个城市可吸入颗粒物年均浓度超标，占比73.4%；《2013 年中国环境状况公报》数据显示，74 个新标准第一阶段监测实施城市超标比例为95.9%，PM2.5年均浓度72μg/m3，远高于35μg/m3的二级标准，达标城市比例仅为4.1%。近年来，我国举办大型国际会议或国家重要会议期间，如2016 年杭州G20 峰会、2022 年北京冬奥会等，通过同时加强会议周边城市环境管控，会议期间环境质量明显改善，因此改善区域环境质量离不开区域间的生态环境协同管理。

2 区域生态环境协同管理存在的问题

2.1 地方政府合作意愿不足

地方政府合作的动机很大程度上取决于地方政府的利益偏好及其角色定位[2]。地方政府合作一般以合作后带给地方的经济政治效益为基础，地方政府会根据效益的不同做出是否重视、是否合作的选择。加强与毗邻区域的环境管理合作，并不能形成立竿见影的效果，如果再没有相应的考核奖惩机制约束，那么地方政府的合作意愿和重视程度会受到很大影响。

2.2 环境管理尺度不一致

近年来，我国经济社会建设飞速发展，但地区间发展的不平衡非常突出。如，经济总量占全国近1/4 的长三角地区“三省一市”，2022 年安徽省GDP4.5 万亿元，与江苏省的12.29 万亿元和浙江省的7.27 万亿元相距甚远。经济上的差距会间接导致各地区对于生态环境目标要求的差异，发达地区生态环境保护目标要求较高，会逐步淘汰污染较重、水耗和能耗高的产业，而不发达地区为了经济快速发展，往往会在环境准入方面放宽条件限制，引进大量的污染企业。目前，我国存在的这种环境目标差异严重阻碍了区域间环境协同管理的开展，2016 年原环保部主要负责人指出，按行政区域分割管理，导致区域流域环境保护全局性不够。地方政府会出现各自为政现象，各地在环保目标、政策标准、执法尺度方面很难统一。

2.3 制度化程度较低

在法律制度方面，“我国宪法和地方组织法中关于政府合作的具体规定和条例几乎是空白”，我国目前对政府间的合作尚未建立比较完善的法律制度，政府之间的合作缺乏法律效力，同时缺乏稳定性，合作制度的不健全是阻碍区域政府之间环境管理合作的重要障碍[2]。《中华人民共和国环境保护法》（简称“环保法”）第二十条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环

境污染和生态破坏联合防治协调机制……，前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”虽然环保法对重点区域、流域已明确建立联合防治协调机制，但是这种机制存在不少问题，地方政府之间的协作力度弱、效率低，因各方利益不同，对于存在的分歧问题很难达成协议并解决。同时，重点区域和流域以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏防治规定都是原则性的，操作性不强。政府之间合作、各主体的权利义务如何履约及履约不到位的惩戒均不明确，这导致地方政府间合作比较松散，法律约束力不够。

2.4 运行保障机制缺乏

合作机制的建构是政府之间合作的重要保障。当前，“政府合作的制度短缺引发了大量的短期行为和盲目举措”成为影响地方政府环境合作的重要障碍[2]。跨行政区域合作中，现有的协调机制比较松散，权威性不足；缺乏强有力的领导机构，协作力度不够，效率低；部分地区合作停留在签订“合作框架协议”，合作事项无法落实到位；奖惩机制不完善，考核事项一般是属地任务完成情况，很少涉及跨区域工作，这在一定程度上降低了合作地区的能动性。

3 加强区域生态环境协同管理的措施建议

3.1 协同开展边界重大污染项目环评审批

环保法明确规定环境保护要坚持保护优先、预防为主的原则。环评审批作为预防环境污染的源头控制至关重要。一些污染较重或不符合工业园区入园条件的企业，为了逃避环境监管，倾向于将企业建在行政区域边界地方，这在一定程度上会造成污染向毗邻区域转移，如果此类项目环评审批只有一方参与，则很难有效遏制跨区域污染，因此需要毗邻区域环评审批的联动。一些地方针对跨区域项目环评审批建立了比较成熟的机制，可以借鉴应用。如，浙江省平湖市和上海市金山区的生态环境部门，在长三角一体化快速发展的背景下，双方主动弱化边界概念，制定了交界区域项目联审制度，对于一些落户边界区域的重大项目联合开展评审论证；四川省和西藏自治区的生态环境部门签定了《建立区域环境准入协商机制合作协议》，建立了跨区域环评协商、事中事后联合监管等相关机制，双方约定，对可能造成跨区域生态环境影响的规划环评进行会商，跨区域建设项目开展联合审批，跨区域建设项目联合开展事中事后监管。

3.2 加强环境联合执法

经过多轮国家、省级环境保护督察，企业环境保护意识得到加强，环境违法现象得到一定遏制。但对于未进工业园区的企业，尤其是分布在行政区域边界的企业，距离远、比较分散，如果企业存在污染物偷排违法现象，环境执法机构不能及时执法检查，会给当地环境造成一定的安全隐患。加强与毗邻区域环境执法机构的联动配合，可以间接增加执法频率和力度，对企业形成威慑。

3.2.1 实行区域联合执法协作

不破行政隶属，打破行政边界，选拔优秀执法人员，组建生态环境联合执法队，不定期开展联合执法检查。或者随机抽取执法人员和被检査的部门，采用异地检査、属地办案的方式开展交叉执法[3]。如，山东省与河南省的生态环境部门签订了《行政边界地区生态环境执法联动协议》，协议规定双方打破行政区划限制，深化黄河流域生态环境执法交流合作，联合打击行政边界地区环境污染转移行为。

3.2.2 建立执法联动长效机制

制定工作要点，定期开展总结；定期召开工作例会，进行重大案件会商和执法工作对接[4]。如，京津冀地区生态环境部门，联合制定并发布了2022～2023 年度生态环境执法重点工作，共同打击跨区域生态环境违法行为。

3.2.3 实现执法信息区域共享、执法结果互认

山东省与河南省的生态环境部门协议规定，由专人负责执法信息共享与协调对接工作，当发生交接区域违法案件时，及时沟通并移交有关材料。

3.3 加强环境协同监测和应急管理

同一生态功能区或同一生态类型的跨区域地区，如连片森林、草原、湿地、湖库，应联合制定生态质量监测网络体系，并实现监测数据共享。优化联合断面监测，在重点跨界水体水环境质量、污染排放、风险预警等领域，定期开展联合监测。建立基于大数据的区域环境影响预警体系，制定面向跨区域的联合应急预案，建立跨区域以及跨部门联动一体的应急响应体系。加强应急队伍建设和物资储备，开展突发环境事件联合应急演练。山东河南两省协议规定加强黄河流域协同应急处置，当发生环境污染、生态破坏或其它可能影响黄河生态环境安全的突发事件时，第一时间通报有关信息，协同做好污染事件处置工作。

3.4 建立健全区域环境保护法律法规和环境标准一体化

加强跨区域山脉、河流等自然资源或相同生态功能区的联合立法工作，破解处罚力度和标准不一致现象。云南省、贵州省、四川省围绕赤水河流域保护的重大问题和存在的分歧与矛盾，在共识与合作上下功夫，2021 年5 月，3 省人大常委会分别审议通过了关于加强赤水河流域共同保护的决定和各自省份的赤水河流域保护条例，条例侧重细化和落实，体现地方立法特色和可操作性，这种立法组合可以有效破解“上游保护下游污染”问题，达到“1+1+1 ＞3”的效果；2016 年4 月，甘肃省和青海省制定了《甘青两省祁连山自然保护区联合保护管理章程》，共同推进祁连山自然保护区的生态保护[4]。

加强区域生态环境保护标准一体化建设，加强区域间排放标准、产品标准、技术要求和执法规范对接，充分考虑区域发展差异性，按照共识度高、可操作性强的原则，共同商讨研究发布环境治理技术标准规范。统一重点行业大气、水、土壤污染物排放标准及行业污染防控技术规范。浙江平湖、上海金山的生态环境部门签订《生态环境区域联动发展合作框架协议》，对涉及边界区域的项目，双方会先按照两地的标准进行比较，谁的标准要求更高，项目审查就参照谁的标准执行。

3.5 建立区域环境管理长效机制

3.5.1 建立协同管理任务落实推动机制

原环保部主要负责人指出，一些涉及国家层面的重大事项往往涉及中央多个部门，没有权威机构统筹协调，导致一些跨区域的环境问题比较难以解决。成立跨区域的生态环境协同管理机构，可以有效解决这一问题。机构可在毗邻政府协商的基础上，或者上级政府的指导下，由生态环境部门牵头开展工作，明确任务分工，落实工作责任，同时针对工作推动情况建立考核奖惩机制。如，南京都市圈为贯彻国家长三角一体化战略，成立了环保专业委员会，由南京、芜湖、镇江等10 个相关市、县生态环境部门自愿组成，委员会办公室设在南京市生态环境局，每年更换轮值主任，由成员单位分管负责人轮流担任。为改善南京都市圈大气环境质量，2023 年制定了《南京都市圈燃煤电厂大气污染联防联控实施方案》，方案规定都市圈要打破区划限制，加强大气污染联防联控，推动区域空气质量改善。

3.5.2 建立信息共享机制

加快地方政府间信息网络平台建设，实现跨区域信息资源及时交换与共享。建立区域间定期通报和交流环境信息的制度，同时建立第一时间对下游和毗邻区域通报环境污染事件信息的机制，将环境污染信息和治理情况及时与相邻区域地方政府沟通，最大程度减轻污染事故对下游和周边的影响。

3.5.3 建立生态补偿机制

生态补偿机制是激励上游地区改善环境质量的重要举措，也是毗邻区域联合开展生态环境管理的有效途径。毗邻区域一般存在河流上下游关系，可以借鉴新安江生态补偿试点等成熟经验，建立水生态环境补偿机制，同时探索建立大气环境补偿。在补偿方式上，除现金补偿外，还可以探索其它补偿方式，如对口协作、产业转移、共建园区等，促进受益地区与生态保护地区良性互动。

结语

跨行政区域开展生态环境协同管理有利于区域一体化的发展，有利于自然生态环境整体性保护，且对改善区域环境质量具有重要意义。在开展生态环境协同管理中，要加强区域间环评联合审批，从源头控制污染转移，还要强化生态环境保护联动执法、协同环境监测和应急管理，防止污染事故的发生，同时要健全区域环境保护法律法规和环境标准一体化，建立长效机制，为生态环境协同管理提供法律法规和制度保障。