再论环境行政执法与刑事司法的衔接

梅扬 王森弘

*［收稿日期］2023-10-21

［基金项目］司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目：行政裁决救济制度研究（20SFB3009）。

［作者简介］梅扬，法学博士，武汉大学法学院副教授。

［1］ 参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2022年10月26日，第001版。

［2］ 参见彭中遥：《环境司法治理的困境与对策——以洞庭湖为分析样本》，载《太原理工大学学报（社会科学版）》2018年第4期，第11页。

文章编号：2097-020X（2024）01-121-12DOI：10.20034/j.cnki.hxfxpl.2024.01.010

[摘 要]环境犯罪具有行政从属性，是国家基于宏观政策对行政处罚与刑罚的整体考量，旨在用较小成本实现高效管理的同时，避免违反罪刑法定原则。环境行政执法与刑事司法的衔接是为了实质性解决环境犯罪问题，在此过程中应遵循刑事优先原则，当行政手段无法起到充分评价其社会危害性和保护法益之效用时，适用震慑力更强的司法程序。在实践中，环境行政执法与刑事司法的衔接仍存在标准不明确、证据转化难等问题，这些问题会导致案件移送不力、以罚代刑等现象长期存在。故而，在衔接过程中应明确移送案件的标准、完善证据转化制度以及加强检察监督，构建环境行政执法与刑事司法的有效衔接机制，更加充分地保护生态环境。

[关键词]环境犯罪；行政执法；刑事司法；两法衔接

[中图分类号] X197 [文献标识码] A

绿水青山就是金山银山，习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，必须站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，要推进美丽中国建设。［1］环境问题直接关乎全人类的生存与发展，是人类实现生存权和发展权必不可少的物质条件与基本要求。［2］从环境法治实践来看，我国越来越重视对环境的保护。比如，在政策层面，2017年7月，环境保护部、公安部、最高人民检察院联合制定《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》），《办法》强调：三部门在环境保护工作中要互相协调，建立健全环境保护行政执法与刑事司法工作衔接机制。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》對统筹环境行政执法与刑事司法工作进一步提出了明确要求：健全行政执法和刑事司法衔接机制，全面推进“两法衔接”信息平台建设和应用。

党的十八大以来，我国在生态环境保护领域发生了历史性、全局性的重大转折，对环保问题的重视程度达到了前所未有的历史高度。然而，在当下的实践中，环境遭到污染乃至生态受到破坏的负面现象仍层出不穷。环境污染既会威胁生态安全，又易滋生违法犯罪，其对民生、经济产生的巨大破坏力不可估量。在建设美丽中国的时代背景之下，建设完善的两法衔接机制成为环境司法保护的重要抓手。然而，该项制度仍存在不少亟待解决的现实困境：行政执法与刑事司法衔接的有机结合程度不高，以罚代刑、有案不移、监督不力等老生常谈的问题仍无实质性改变。鉴于此，为促进环境行政执法与刑事司法的有效衔接与协同配合，探寻出一条行之有效的法治道路，同时在此基础上进一步完善相应的检察监督机制，无疑会对我国打赢环境污染防治攻坚战，进而整体推进生态文明建设产生积极的影响。

一、环境行政执法与刑事司法衔接的理论根基

任何规则的建立都必须具有相应的理论予以支撑。从犯罪构成的角度来看，环境犯罪往往以违反行政法律规范为前提，其天然具有行政从属性。环境行政执法与刑事司法衔接制度作为一项早已建立且具有一定发展的具体制度，学界迄今为止已经对其基础理论问题作出了诸多探讨，观点纷纭。

（一）刑事优先原则

行政机关在环境执法的过程中发现当事人涉嫌刑事犯罪，是否应当适用刑事优先原则？对此问题，学界存在分歧和争论。具体而言，一种观点认为不宜适用该原则，行政执法机关有权在移送司法机关之前对涉嫌犯罪的案件作出行政处罚。其根由有三：一是从刑事优先原则和行政处罚的功能定位出发，刑事优先原则的内涵意旨及适用范围是有特定限制的，其适用应局限于同一法院审理的某些刑民交叉案件，而不适用于行政处罚与刑事处罚相竞合的案件；［3］二是若适用刑事优先原则，由于刑事处罚的程度更加严重，其适用要求较行政处罚亦更为严格和复杂，客观上不利于及时制止行政违法犯罪行为的发生和损害的扩大，不具有可行性；［4］三是适用刑事优先原则的原点理论存在缺陷，为了追究刑事责任而坚持刑事优先原则的必要性值得反思。［5］从该原则所依存的社会基础来看，我国的社会结构形态已经发生了很大变化，社会主义市场经济的发展对中国传统的法律文化产生了巨大的冲击，僵化地适用刑事优先原则并不符合当今中国的法治观念。从刑事处罚与行政处罚的程度来看，无论是资格罚还是财产罚，刑事处罚并不必然严于行政处罚，二者的严厉程度无法作出实质性区分。此外，二者的价值取向也不尽相同：行政处罚作为传统的行政行为，其行政色彩浓厚，更加注重对效率的追求；而刑事处罚兼具打击犯罪与保障人权的双重目标，更加强调司法权所关注的公平正义之价值追求。价值取向的不同使得对二者的严厉程度进行强行区分既无必要，又无意义。综上，是否适用刑事优先原则自然值得商榷。

与之相对应，另一种观点则认为行政机关在环境执法时发现涉嫌犯罪的情况，应当及时移送司法机关，遵循刑事优先原则。［6］从制裁的程度而言，相比于刑罚处罚，行政处罚的程度较弱，刑罚处罚更有利于全面保护公共利益及惩治环境犯罪，理应优先适用。从社会危害性的角度来说，环境行政犯罪的社会危害性更大，应优先审查。从程序上看，行政机关对行为人作出行政处罚并不是司法机关审理行政犯罪案件所必经的前置程序；恰恰相反，由于司法机关的权威性较行政机关更强，司法机关所认定的犯罪事实和已经过其审查的证据，对行政机关具有当然的效力。

除以上两种对立互斥的观点之外，还有部分学者提出，应当从刑事优先原则向同步协调原则迈进：行政机关与司法机关若发现同一违法、犯罪行为的线索，均可对其进行立案调查，整个过程并无必然的先后之分。［7］行政机关对行为人涉嫌犯罪的行为不停止调查及处罚，对案件是否涉嫌犯罪以及收集证据等问题向司法机关咨询，司法机关及时提出意见；若是涉及重大犯罪案件，可以申请司法机关介入，及时对犯罪嫌疑人采取强制措施并防止证据流失。

笔者认为，立足于环境公益保护的现实处境，贯彻刑事优先原则更能切实维护公共利益，实现环保目标。其根由有四。一是有反对观点认为，刑事优先原则的定位是特定的，但两法衔接中刑事优先原则的定位不同于一般意义上的刑事优先。两法衔接中的优先是一种尚未进入刑事程序的优先，其仅要求在发现可能涉嫌犯罪的情形下及时移交司法机关进行处理，因此可以将其定位为一种“司法机关与其他国家机关协调配合的衔接机制”。二是行为人所实施危害环境的行为由行政机关进行审查本身并无问题，但在出现刑事责任与行政责任竞合的情况之时，让行政机关先行对整个案件进行审理在一定程度上违背了国家机关之间的权力分工机制，不利于分权制衡的落实。如若在环境行政执法过程中，将判断行为人是否涉嫌犯罪的权力授予行政机关，则很可能会出现执法人员专业素质不高而导致某种认识错误的情况，进而导致刑事责任无法及时被追究甚至被非法“免除”。例如，执法人员对刑事立案标准、案件的情节无法进行正确、科学的判断，抑或在行政机关先行处理的过程中出现某种不正当利益且未能及时采取相应措施回避或排除，执法的公正性就无法得到应有保障，进一步导致案件未能依法移送司法机关并最终无法追究涉案人员的刑事责任的情况，造成了以罚代刑的后果。三是刑事优先原则能够体现刑法的补充性。刑法作为我国的基本法律之一，担任着法益保护最后一道防线的重要角色，当民事责任与行政责任无法充分有效地保护法益时，则应当适用刑法来进行规制。当行为人实施的环境危害行为涉及犯罪时，仅对其施以行政责任无法对法益进行完整的救济，此时应当启动震慑力更强的司法程序，使得刑事法律规范能够优先适用，起到不遗漏评价的效果。四是刑事优先原则与一事不再罚原则并不冲突。有学者认为刑事优先原则使原本应当由刑事司法机关独享的刑事司法权被行政执法机关侵分了，该原则明显体现了以行政执法权对抗刑事司法权的浓厚色彩。［8］一事不再罚原则发源于古罗马，是指对于已经存在发生法律效力判决的案件，除法律另有规定外，不得重复起诉和处理，该原则同样适用于民事和刑事案件的審判。［9］而近现代英美法系则发展出了禁止双重危险原则：同一罪行宣告无罪后不能再次起诉、判罪后不得再次起诉以及不得多次处罚等。大陆法系同样有类似的规定。例如，《德国基本法》第103条第3项规定：依据普通刑事法律，任何人不得重复追究刑事上的责任。［10］

在我国则要从法安定性、公民权益的保护以及政府视角等方面对一事不再罚原则进行理解和审视。［11］对刑事优先原则的不认可及认为其与一事不再罚原则相冲突往往是由于某些学者对两个原则的内涵存在误解。一事不再罚原则指的是，对于同一性质的法律责任而言，当行为人危害环境的行为同时涉及行政责任与刑事责任，应当由行政机关与司法机关根据各自的法律规范，在各自的职权范围内作出相应的处理，二者的法律规范虽有交叉但却不能相互代替适用，更不可越俎代庖；刑事优先原则虽然旨在解决对行为人责任处理的顺序分配和手段适用问题，但并不意味着行为人违反行政法律规范之后可不再依据行政规范进行处理，而以刑事责任替代。在民事责任与行政责任之间也是如此，当某一行为同时违反民事法律规范与行政法律规范，其处理方式同样是根据各自的规范分别作出处理。例如，承担赔偿金的民事责任并不能与行政处罚中的罚款相抵。2020年8月7日，国务院发布的修订的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第11条第2款规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。这说明刑事处罚与行政处罚可以一起适用，二者可以并存。故而，刑事优先原则的适用并未违反一事不再罚原则。

（二）环境犯罪的行政从属性

环境刑法是指用以保护环境和制裁重大污染环境、破坏环境行为之刑法条款。行政从属性起源于德国刑法理论，是指依刑法条文之规定，某种行为的可罚性依赖于行政法或行政命令的具体规定。［12］新中国成立后，我国立法对违法与犯罪行为采取了二元化的控制模式，根据违法行为性质的轻重具体选择适用行政法律规范或者刑事法律规范进行规制。相比于西方对违法犯罪之间关系的松散调控，这一范式具有更能体现二者之间互补性的优势。行政犯罪行为既非纯正的一般行政违法行为，亦非纯正的刑事犯罪行为，而是兼具行政与刑事双重违法性的行为。［13］在违法犯罪二元论的背景之下，有学者指出行政从属性是指在行政犯罪中，刑法所保护的法律关系从属于行政法律关系。［14］行政犯罪条款所保护的法律关系不仅取决于既有行政法律关系，针对被破坏的法律关系，行政制裁规则难以行之有效，使得刑法之介入变得尤为必要。借助此种理论，环境刑法的行政从属性同样得以体现。

环境刑法行政从属性源于行政犯的提出。行政犯是指同时违反了行政法律规范和刑事法律规范的犯罪。环境刑法行政从属性主要体现于空白罪状，即并未直接规定犯罪构成的特征，而是指明确定该罪的构成需要遵守法律法规的相关规定。例如，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第339条和342条的相关规定均有所体现。这种从属性立法模式意味着，环境犯罪的成立须以违反相应的行政法律规范为基础，在此基础上要求一定危险（结果）的发生。用公式化的数学语言来表示，即违反行政法律规范+危险（结果） =环境犯罪。［15］不过，行政从属性的观点亦有自身缺陷。有学者认为，将追究环境犯罪视为依附于环境行政执法和行政管理活动的观点在实践中有助长行政权排斥司法权之虞，容易导致行政权占据强势地位。［16］还有学者认为环境刑法中的空白罪状条文不符合罪刑法定原则。实际上，对环境犯罪的行政从属性研究不仅是理论问题，同时也是认定能否构成犯罪的实践问题，因此明确其具体内涵与外延显得尤为必要。

首先，有一个根本前提：行政从属性是国家基于宏观政策，对行政处罚与刑罚范围分工的整体考量。刑法的谦抑性和补充性决定了其在与行政法、民法之间的关系中，通常是后两者调整基本秩序、保护并实现基本权利，刑法处于权益保护的终局性地位。环境治理多以行政机关为主导，刑法则是对环境行政管理目标实现的最后保障。因此，应当先由行政机关执行相应的行政法规和政策，制止对环境实施破坏行为的相对人，防止破坏环境行为的发生或危害的持续扩大，进而在行为人不服从管理或者继续违反行政法律规范的情况下，对其实施行政处罚，以减损其利益的方式，促使其服从管理。在穷尽行政手段后，若其继续实施违法行为且已经达到犯罪程度，则对其实施刑事处罚。质言之，行政管理在先，刑事处罚在后。同时，需要考虑修订后的法律规范以及政策的变化对刑罚范围的影响：利用环境资源的行为本为合法，但随着社会的演进发展及法律规范、政策的改变，其性质会由合法转向违法。例如，此前无须经过行政许可即可开发的自然资源，在政策作出改变后，经许可方可开发，否则视为违法。而环境政策的改变相对于刑法修订的速度来说更为迅速和频繁，刑法作为保障法和后盾法，须保持自身的稳定性，绝无频繁修改的可能，否则将会变相导致在环境刑法领域产生“刑不可知则威不可测”的历史倒车。在此种意义上，适当的立法方式为：在环境刑法构成要件中规定“违反环境行政法律规范”的构成要件，而其具体内容由行政机关加以确定。如此一来，刑法保障的范围即可纳入环境法律规范的保护范围。当然，不可否定的是，不能仅仅因为环境政策的改变就对相对人施加处罚甚至刑罚，应贯彻信赖利益保护原则，对相对人值得保护的信赖利益予以适当尊重，采取最为合适、损害最小且最能达到目的的行政执法手段。总而言之，随着社会经济的发展，不同的时期有不同的环境保护政策，应当综合各类因素对刑罚范围的确定进行整体考量。

其次，通过行政管理的方式能够使得国家用较小的成本实现成效显著的管理成果。环境刑法的行政从屬性原理来自刑法的谦抑性，让行为人承担刑事责任是穷尽行政手段后的不得已措施。在所有的治理方式中，刑事方式的成本是最高的，其具有周期长、消耗大、处罚重等特点。如果行政机关依法履行管理职责就可以实现环境保护的目标，则意味着只需要用较小成本即可维护环境保护管理秩序。与之对应，承担刑事责任是最后手段，但并不意味着刑法规制范畴应当被限制在极为狭窄的空间内，而应根据对环境的破坏程度以及行为的社会危害性进行综合判断，不能一味地强调刑法的谦抑性和补充性，而忽略了原本应该由刑法所保护和调整的环境问题及其法益。

最后，行政从属性并不违反罪刑法定原则，也并未让其失去独立地位。根据违法相对论，每部法律各有其制定目的和价值追求，适用其规定所要求的违法性亦不尽相同。民法及民事责任的存在是为了救济损害和进行损害赔偿，而行政法上对不法行为的处罚旨在产生维护行政秩序、保障公共利益的法律效果，刑法则更加强调对法益的保护。故而，民事上的违法、行政上的违法不能与刑事的违法相等同。一般而言，在刑法领域被认定为违法的行为，在民法及其他领域一定是违法的，但是在民法及其他领域被认定为违法的行为，在刑法上并不当然是违法的。［17］在违法相对论理论下，刑法并不会失去独立评价的机能。从法的价值的角度来讲，二者的基本价值也是不同的。刑法的基本价值是最高的法价值——正义，行政法的基本价值是最高的行政价值——福利。［18］二者追求价值的不同，自然会在违法性的认识上产生分歧，由此产生的结果是：刑法与环境法的保护目的不同，刑法不会失去其独立价值。

（三）环境犯罪的隐蔽性、复杂性和社会性

首先，环境犯罪具有极大的隐蔽性。以天津市武清区刘某某非法收集处置废铅蓄电池涉嫌污染环境犯罪一案为例，2020年7月，市区两级生态环境部门同公安机关根据群众举报有人非法收集、处置废铅蓄电池的线索，对处置点进行现场检查。经调查，该处置点未办理危险废物经营许可证，长期对废弃电池进行拆解，将废电解液（属HW31类危险废物）直接倾倒入下水道。本案的一个显著的特点是，犯罪嫌疑人的犯罪手段具有极大的隐蔽性，涉案的地点也难以被发现，仅凭行政执法机关的巡查很难获得确凿的证据，同时也缺乏有效的侦查手段，对于如此隐蔽的作案手段和作案场所，行政机关很难获得有用的线索。

其次，环境犯罪具有相当的复杂性。环境法的实施高度依赖于各种环境数据（如空气质量数据、土壤污染数据、水质监测数据等）的捕获和分析，以各项环境数据是否符合法定标准为判定相关环境行为是否构成违法、应当承担何种环境责任之依据。［19］例如，如何确定环境遭到破坏的后果是由实施了危害行为的行为人所导致，行政机关应当采取何种标准判断因果关系是否存在等，都是纷繁复杂、牵涉甚广的实践难题。以“江苏省苏州市胡某某等人跨省非法倾倒填埋酸洗污泥污染环境犯罪案”为例。2016年5月，苏州市张家港市环境保护局（现苏州市张家港生态环境局）接群众举报称有人将污泥等固体填埋在某大桥附近，环保局立即组织专业人员赴现场勘查、采样分析，并同时通知了公安等部门。在因果关系的确定问题上，行政机关委托了具有相应资质的鉴定机构对污泥的特性进行鉴别，判断出污泥中存在含有重金属的工业固废。接着，通过分析污染排放行为关系、污染物迁移路径、环境介质污染物与污染来源一致性等一系列问题，最终确定了该填埋行为与造成环境污染的结果具有因果关系。可见，由于案件的突发性，加之行为人实施的是跨区域倾倒，前期的溯源调查是十分困难的；同时，行政机关大概率不具备因果关系的鉴定能力，需要委托专业的第三方鉴定机构确定污染行为与危害结果之间的因果关系，这就导致得出因果关系的步骤与过程是非常复杂的。

最后，环境犯罪具有一定的社会性。在具体个案中，地方保护主义冒头的情况时有发生。针对某些环境犯罪行为，很多案件的处理仅仅停留在行政执法阶段，而未能移送司法机关进行刑事处置，这种现象与部分地方政府对行政执法机关的干涉以及对行为人的保护不无关系。地方政府是基层治理的主体，其管理地方行政、经济等各项社会事务。经济指标是对地方政府治理成效及主要官员执政能力进行考核和评价的一个重要标准，在经济发展的过程中，规模庞大的地方企业往往充当着带动当地经济腾飞的“引擎”的角色，因此企业与地方政府在经济发展方面的目的是一致的。某些地方政府在招商引资的过程中甚至不惜违反法律法规，就为了当地经济能够迅猛发展。有学者指出，地方政府凭借污染企业能获得更多的可支配财政收入乃至灰色收入，从而获得更多的政治利益。［20］行政机关和公安机关是政府的职能部门，受政府领导和监督，一般情况下，在政府没有授权或授意时，行政执法机关不会更不敢违背政府意愿去对某些企业的污染行为进行查处。［21］以污染环境罪一审判决为例，在2013年至2018年间，单位犯罪的案件数量均为个位数，大多数都是自然人犯罪案件。个位数的单位犯罪刑事案件意味着：大多数实施了触犯环境刑事法律规范的企业仅仅接受了行政处罚，而未受到刑事处理。诚然，传统工业的发展可以快速促进经济的增长，但其对生态环境的破坏也不容忽视。倘若地方保护主义过多地介入环境刑事案件中，导致刑事诉讼程序无法正常开展，就会使得处理结果无法对污染环境的企业与个人起到预期的示警作用。此外，犯罪的可非难性低容易导致刑罚的预防效果无法发挥。刑罚的预防包括一般预防与特殊预防。对于一般预防而言，《中华人民共和国刑法修正案（八）》增加了许多关于环境犯罪的罪名，但是在实践中，很多案件却仍然以行政处罚草草了之，使得相关的刑法处罚条文仅存在于文本之上，并没有充分发挥刑法的预防作用。通过宣判的方式来进行威慑的刑罚，应当被“看得见”，刑事责任的承担也需通过宣判的方式向社会公布，让广大人民群众知晓并引以为戒，如此，刑法的社会预防功能才能得到更加充分的发挥。对于特殊预防而言，环境刑罚的方式包括监禁刑、资格刑，通过严厉的方式可以让犯罪行为人承担后果并改善其恶性防止再犯。可非难性的降低使得案件从根本上难以进入刑事诉讼程序之中，也就更加无法涉及特殊预防领域。行政处罚虽然也具备一定特殊预防的指向，但其威慑功效较刑罚而言仍相对较弱。

二、环境行政执法与刑事司法衔接的症结

行政机关是环境公共利益的首要维护者，当生态环境遭受侵害时，行政机关理应积极履行其职责，处理生态环境损失与维护环境公共利益。［22］《办法》出台后，环境“两法衔接”日益规范化。但是迄今为止，衔接机制在实践中运行的效果仍旧不太理想，“四多四少”的问题仍然存在，即案件发生多、实际查处少；行政处罚多，刑事追究少；环境违法多，案件移送少；被动处置多，主动监管少。［23］例如，2018年，在某省行政机关的环保部门侦办的1197起环境犯罪案件中，被移送的案件占比29.2%，与该省去年的38%相比，下降了约9个百分点，下降速度比较明显。无独有偶，在武汉市某区环保部门侦办的352起环境犯罪案件中，环保部门移送的案件数量只有45件，移送案件占总案件的比例仅有12.8%。从数据中可以看到，移送的案件在案件总数中只占据较低的比重。导致这一现象的原因，则是环境行政执法与刑事司法之间的衔接仍存在标准不明确、证据转化衔接难等。

（一）环境行政执法机关移送案件的标准不明确

对于行政执法机关来说，何种案件应当移送司法机关，法律并没有给出明确的标准。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第27条规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”无论是在理论层面，还是在司法實务当中，行政机关认定犯罪的标准与刑事司法机关认定犯罪的标准都不尽相同。行政执法人员一般会从行为人的主观和客观两个方面对相对人是否涉嫌犯罪进行综合判断，客观方面一般可以根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）对《刑法》中涉嫌环境犯罪的客观构成要件进行比较适用。但是在主观方面，让行政执法人员判断行为人主观上是故意还是过失，无疑是过高的要求。一般的环境行政执法人员并无司法工作的经历，更不具有职业法官的实务经验与法律素养，显然难以准确把握主观方面是否达到犯罪的标准。标准的不统一导致环境行政执法机关在是否向公安机关移送案件的问题上难以形成确定的前提和标准，负责立案的工作部门也就难以相互配合。一种观点认为，公安机关是否立案不影响其受理案件并进行查办，行政机关在执法的过程中发现涉嫌犯罪的线索，虽然没有进行立案，依旧可以直接移送公安部门进行刑事处理。另一种观点则认为，环境行政执法机关已经立案受理，但在办案的过程中发现行为人涉嫌犯罪，超过行政机关的职权范围，应当移送有管辖权的机关。无论是哪种观点，均没有形成一个明确的案件移送标准。在衔接的过程中，移送标准不明确可能会导致如此局面：污染环境的行为人在实施严重的危害行为之后，本应承担刑事责任，但是在行政处理阶段，行政机关基于某些不正当目的而决定不进行移送，并假以没有达到移送标准的理由仅让行为人受到高额的行政处罚，从而使其逃避承担刑事责任。2016年，《解释》发布之后，虽然污染环境罪适用率逐渐提高，但环境行政处罚的适用并没有因为污染环境罪适用率的提高而减少，“以罚代刑”的现象也并未有显著改善。从环境“行政处罚”案件数量上看，2013年至2022年，环境行政处罚案件以2015年为界限，在数量上呈现先减少后增加的趋势，罚金数额则依次递增，这说明行政处罚的规制力度是在不断加大的。不难看出，许多环境污染案件在行政执法阶段就以处罚的方式解决定案。若是“以罚代刑”的模式长期存在，势必导致行政权力的进一步扩张并倾轧司法权力的调整权限，使得涉及刑事责任承担的环境犯罪案件无法进入刑事程序进行审查处理，让涉嫌环境犯罪的单位和个人逃避刑事责任的追究，最终使生态环境无法得到真正有效的保护。

（二）环境行政执法机关调查证据的转化不通畅

证据是刑事司法活动的核心，也是行政执法活动必不可少的依据。证据衔接是环境保护“两法衔接”中最重要也最基础的问题之一。行政机关在环境执法的过程中取得的证据具有专业性和及时性。［24］司法机关对行为人的行为进行定罪量刑，其犯罪证据自然是不可或缺的，而如何通过证据界定其行为是否已达到犯罪的标准，则需要环保部门进行综合判断，相关证据不仅需要具有相当专业知识和技术的鉴定人员进行判断，更需要使用专业仪器进行精准测量和鉴定。完成上述工作后，最终还需要司法部门的裁判才能定性。迄今为止，我国尚未形成完整的行政法典，行政诉讼法中有关证据的规定也较为分散。例如，《中华人民共和国行政强制法》第9条规定了查封、扣押的证据种类；《办法》第20条规定了监测报告、检验报告、认定意见等证据材料，在刑事诉讼中也可以作为证据使用；《行政处罚法》第46条与《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第50条则对证据的种类进行了规定。

行政机关取得的证据是否能作为刑事证据使用，又该如何与刑事证据衔接是学界长期探讨的重要问题之一。有学者认为，应当对不同种类的证据加以区分适用，对于物证、书证等客观存在的实物证据，经过司法机关审查且满足证据特征的即可使用；［25］对于言辞证据这类主观判断色彩浓厚的证据，在转化衔接时司法机关应当采取询问或者讯问的方式，重新判断证据的证据能力和证明力。也有学者虽然认为行政机关需要对获得的证据作出区分，但区分的标准应当更为严格。对于客观性较强的物证、书证等实物证据，可以经过司法机关审查之后使用；对于当事人陈述、证人证言等言辞证据，则采取直接排除的处理模式，司法机关应当根据《刑事诉讼法》的规定重新收集相关证据。如若存在特殊情况无法收集时，行政机关收集的言辞证据与其他种类的证据相互印证之后方可使用。［26］还有学者认为实物证据可以直接作为刑事证据使用。对于鉴定意见、检验报告等专门性证据材料，只需司法机关作出审查即可；对于言辞证据则需要司法机关重新收集。［27］同样，电子数据规则在行政与刑事领域的发展极不平衡。刑事法律规范规定得比较完善，与行政法律规范关于行政电子数据规则规定的粗疏和阙如不同。［28］不可否认的是，在环境执法过程中对于行政机关收集的证据如何转化并适用于司法程序存在较多的分歧。缺乏统一的转化衔接标准对“两法衔接”中的证据转化造成了较大的阻碍，导致以下情况的发生：

第一，行政证据在转化为刑事证据时无法与刑事证据的类型一一对应，使得证据的功效大打折扣，一个典型的例子就是当事人陈述。在刑事证据中，当事人陈述可以是被害人陈述，也可以是犯罪嫌疑人、被告人的供述，二者主体不同，并且证明力的大小也是不尽相同的。而行政证据并不区分被害人供述和犯罪嫌疑人、被告人的陈述，因此将其转化为刑事证据后的证据效力难以判断。再例如行政诉讼中的鉴定结论，《刑事诉讼法》中的类似表达是鉴定意见。一般意义上而言，鉴定结论是行政机关或者第三方根据递交鉴定的物品作出的专业性结论。当鉴定结论转化衔接到刑事程序中，究竟属于行政机关作出的检验报告还是属于鉴定意见，实践中存在争议。

第二，在转化审查证据的过程中，只重视形式审查而忽视实质审查，导致一些非法的证据也能够被转化衔接，这些非法证据在刑事司法过程中的适用无疑会导致司法不公的现象出现。形式审查主要是从形式上对证据的转化进行审查，符合取证程序和证据形式即可转化为刑事证据。环境行政证据比较专业和复杂，形式审查会让证据转化变得简捷，显著提高转化效率。与行政程序中所追求的“效率”相比，司法程序中的证据规则更加重视正义价值的实现，对证据的客观性、合法性、关联性也有着更高的要求，若对相关证据只检验其是否符合取证程序和证据形式，那么由此转化而来的证据能否达到刑事证据规则中排除合理怀疑的证明标准呢？刑事证据收集更为严格，刑事证据中规定的非法排除规则同样适用于转化衔接的过程。

第三，环境执法过程中行政机关的取证程序不健全。在绍兴市柯桥区人民检察院指控被告人裘某、郑某、罗某、何某犯污染环境罪一案中，被告人裘某、郑某等在无环保审批手续和污染防治设备的情况下，擅自开设制版厂进行电镀加工作业，并将工业污水直接通过沟渠排放到厂外，对环境造成严重污染。该案中对于环保局移送作为刑事证据使用的证据在取得程序上具有明显瑕疵：执法取证人员不具有相应的执法资格，此为主体不合法；现场笔录中的签名存在冒签情况和涂改痕迹，并不符合程序规定；采样容器是执法人员在工厂随手取得的塑料瓶，不能排除该容器事先已受到污染的可能；执法人员未按要求采样、保存和移交样品，也无法排除其他因素介入并影响最终检测结果的可能。由此可见，环境行政执法部门收集证据的程序不规范主要有三种类型：一是主体资格问题，即负责取证的执法人员没有相应的执法资格等；二是取证过程不合理，即采样地点不合理，采样容器不科学，封样送检不及时，笔录签名冒签、涂改、未签等；三是取证方法不统一，即水质检测方法不统一、前后检测结果不一致等。因此，环境行政机关在上述情形下收集的行政证据作为刑事证据使用存在诸多程序性问题，继而容易引发无法被司法采信的风险。

（三）检察监督乏力

环境行政执法与刑事司法衔接的检察监督具有合宪性和正当性。［29］我国检察机关对环境行政执法的监督主要包含立案监督和移送监督。立案监督本质上是一种对诉讼活动的检察监督，法律依据主要是《刑事诉讼法》中的相关规定与行政法律法规的相关规定。《办法》第12条、第14条和第15条规定了人民检察院进行立案监督的权力及具体的工作方式与开展程序。移送监督本质上是对行政违法行为的检察监督。有关行政机关不履行或怠于履行生态环境损失求偿与救济职责时，检察机关可通过发出检察建议书的方式督促其履行职责。［30］移送监督的核心是检察建议的约束力问题，无论是在行政诉讼中，还是在民事、刑事诉讼中，检察机关都要发挥监督职能，但是监督的方式有所不同。在刑事诉讼中，检察机关对侦查活动可以直接监督，对于公安机关应当立案而不立案的，可要求其说明理由。但限于检察院与环保部门、公安机关在涉嫌环境犯罪案件移送中存在严重的信息不对称，且现阶段检察机关的法律监督范围主要是诉讼领域，检察机关在环境行政执法与刑事司法衔接机制中的监督职能并未得到有效发挥。［31］同时，检察机关对环境行政执法的监督只能以发出检察建议的形式进行，其效力往往难以与刑事诉讼中的监督相提并论。尽管檢察建议是检察机关履行法律监督职能、参与社会治理的重要手段，但是检察机关的专业性集中于法律领域，对各个行业的专门性问题难以面面俱到地深入研究，检察建议也因此多用概括性、模糊性的语言描述相关问题，如管理不到位、制度不完善、责任心不高等，导致检察建议的内容较为笼统，可操作性不强，被建议单位的整改往往也浮于表面，效果不佳。除此之外，环境执法具有相对封闭性。基于资源的有限性、专业的局限性与信息来源的单一性，检察机关很难全面掌控环保部门的执法信息，［32］这会导致检察机关无法尽到全面的监督义务。在最高检挂牌督办的4起腾格里沙漠污染环境案中，造成污染的重要原因之一便是监督部门没有尽到其应尽的监管职责。

三、环境行政执法与刑事司法衔接机制的完善

环境行政执法与刑事司法衔接机制是一项环保、公安、检察等部门共同参与的双向办案协作机制，以有效追究环境违法犯罪者的法律责任为目标。环境领域的行刑衔接机制存在诸多运行难题，必须正确妥善处理这些问题。以生态文明理念引领衔接工作，以实践中各机关权力的纠葛现象为依据，明确行政机关移送案件的标准，完善证据转化制度，强化检察监督的科学路径。

（一）明确案件移送标准

为促进涉嫌犯罪案件之有序流动，针对涉嫌犯罪案件移送程序与受理程序衔接不当这一突出问题，可以考虑借鉴地方立法之有益经验，设计一套具体明确的移送及受理案件机制。《办法》第5条对环境行政案件的移送进行了相应规定，其中涉及对行政主体的资格职权、行政行为的法定程序、行政执法与环境犯罪衔接的证据问题。前文分析症结时已经提到，对于是否涉嫌犯罪的问题需要从主观和客观两个方面进行分析，这一标准对于行政机关的执法人员来说颇为困难，加之判断罪与非罪的问题本身并非由行政机关负责，强行沿用这样的标准既是对刑事司法体系的一种冲击，也无法充分保障人权。要想完善环境行政执法与刑事司法的衔接机制，应当适当降低行政机关移送案件的标准，在执法过程中发现行为人实施的行为有证据能够证明其涉嫌犯罪，就应当及时移送案件。此外，对于在环境行政执法案件中涉及行政机关工作人员实施非法行为的案件也应当重点关注，如前文提到的行政机关工作人员收受贿赂而不正当地为企业提供便利的行为，这种行为相较于普通的环境犯罪行为，不仅严重损害了环境权益，更损害了执法公正性，因此需对其进行特别规制。对此类案件的移送，可以参照《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》中规定的关于这两类罪的立案标准进行，在执法过程中一旦发现工作人员有符合立案标准的情形，应当及时向检察机关移送。

（二）完善证据转化制度

环境执法的过程中，证据作为执法的重要依据，对于环境行政执法与刑事司法都极其关键，有效地实现证据转化则是二者顺利衔接的关键。［33］因此，应当从以下几个方面完善行政证据向刑事证据转化的制度：

第一，“应移尽移”是行政机关移送涉嫌犯罪案件的基本原则，行政证据作为案件移送的随附材料，移送时也应当遵循此原则。实践中有案不移和移案不接的情形时有发生，有必要强化行政机关的移送责任与公安机关的接收责任。对前者而言，可以通过对履职不力的行政机关负责人进行行政处分等手段，强化其主体责任；对后者而言，同样可以通过行政处分来实现，情节严重的甚至可以适用徇私舞弊不移交刑事案件罪来进行处罚。

第二，明确转化类型。首先是当事人陈述，可以分化为刑事证据中的被害人陈述和犯罪嫌疑人、被告人的口供，当行政程序转化到刑事程序中时，实施违法行为的行为人之口供就要转化为犯罪嫌疑人、被告人的口供；若是受害人在行政程序中进行的陈述，则可以转化为被害人陈述。其次是鉴定结论的转化。行政过程中作出的鉴定结论，可以根据作出主体的不同对应不同的证据类型。若是行政机关以及内部机构在执法过程中作出的鉴定结论，衔接到司法程序中可以作为行政机关及其内部机构出具的检验报告、认定意见等公文书；若是行政机关委托的第三方机构进行鉴定而作出的鉴定结论，可以经过严格的监督评估程序后转化为刑事鉴定意见。与此同时，还要加强审查证据的转化，在审查时不能仅仅是形式审查，还要注重实质审查，根据实际发生的危害情况，判断取得的证据是否具有证明力，根据环境证据专业性和特殊性的特点，咨询相关专业人员对实质进行更好把握。

第三，规范行政机关取证程序。规范收集证据是显著提升证据转化效率的方式之一，即所有收集的证据都应当满足证据三性的要求。《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》第4条规定了侦查机关应当全面、客观、及时收集与案件有关的证据，对于非法取得的证据应当排除，对于未按照法定程序收集的证据且未经过补正或解释的也应当排除。有学者提出，如果某项“证据”本身并不具有证据能力，但是经过行政机关的转化后可以作为刑事证据使用，这种通过转化的方式进行“漂白”，以达到间接使用行政证据目的的行为，可能会导致非法证据排除规则被架空。［34］非法证据排除规则不仅能调整侦查程序中的取证行为，而且适用于进入刑事审判程序的所有证据。［35］故而，对于需转化的证据，需要侦查机关对行政证据进行严格审查，在审查过程中一旦发现行政主体存在非法取证的情形，则可以适用非法证据排除规则。易言之，对非法证据排除规则的严格适用可以在一定程度上有效避免行政机关对行政证据的“漂白”，使证据的适用更加规范化，有效提升司法活动的严谨性和公正性。

（三）强化检察监督

检察机关作为宪法规定的法律监督机关，行政执法活动也在其监督范围之内。检察机关对于行政机关违法实施行政行为或者行政不作为的情况，可以提出纠正行政违法的检察建议，以督促行政机关履行职责。若行政机关拒绝履行，检察机关可以向法院提起行政诉讼，使行政机关的违法行为受到法院的审判。［36］在环境执法过程中，检察机关的有效监督无疑可以助力环境执法与刑事司法的高效衔接。实现完善监督，应做到如下两点。一是检察机关应当对环境执法开展全过程监督。检察机关无法有效行使监督权重要原因之一就是对行政执法的过程性监督工作不够重视。前述大量案件最终以“以罚代刑”的方式结案，而想要避免此类现象频出，检察机关仅仅着力于监督公安机关对于案件的受理情况和环境行政机关对于案件的移送工作是不够的。［37］检察机关还需在行政执法阶段对行政机关与当事人进行全面有效的监督。如此一来，贯穿环境行政执法全过程的监督可以尽量避免“以罚代刑”的案件出现。同时，由于环境执法具有封闭性的特点，而检察机关在执法阶段加强监督可以打破这种封闭性，使得监督能够更好地贯彻落实。例如，可以建立信息网络共享平台，检察机关能够通过平台所分享的信息，及时、充分地了解行政机关的具体执法情况，检察机关也可以协同行政机关联合执法、现场督办，防止出现“以罚代刑”的情况。各地公安机关和检察机关共享平台的开通，赋予了贯彻分工负责、互相配合、互相制约原则新的手段。［38］二是明确检察意见的效力。检察意见在实践中对于行政机关的约束力较弱，当行政机关不立案时，检察机关即便向其发出移送案件的意见，行政机关仍经常置之不理。检察意见并不能起到引起行政机关重视的效果，无法充分发挥其作用。因此，应当适度强化检察意见的权威性，明确规定收到合法检察建议后不作为、乱作为的法律后果和救济手段，对行政机关及主要负责人的法律责任予以明确。当检察机关向行政机关发出检察建议后，行政机关若不移送案件，可以由检察机关建议公安机关直接立案侦查。对于不移送案件的行政机关负责人，可以向上一级检察机关或者监察机关发出检察建议，请求其对违纪违法的负责人作出相应处理。值得一提的是，随着国家纪检监察体制改革的推进，两法衔接监督机制也得到了极大的增强和完善。相较于检察监督，纪检监察体制所蕴含的制度优势更为显著，能与检察监督形成互补的并行监督模式，使两法衔接机制的监督资源和力量得以有效整合，上下一体、多部门联动的工作机制亦更为高效。

《中华人民共和国宪法》所确立的“美丽中国建设”之国家目标，进一步充实、完善了我国宪法中的国家保护义务，具体体现为更加注重国家不同权力机关间的相互关系与相互作用。［39］党的十八届五中全会中提出了“坚持绿色发展，着力改善生态环境”的重要理念，既需要政府的大力倡导和推行，也离不开广大人民群众的思想认同和自觉行动。［40］环境质量与我们每个人的生活息息相关，环境保护更是建设美丽中国的重要抓手，其不仅需要行政执法为先锋，也需要刑事司法为后盾。两法衔接顺利与否直接影响行政执法与刑事司法的效果，近年来出台的关于“两法衔接”的文件数量繁多，从宏观层面对“两法衔接”问题进行了科学指导，但实践中仍有诸多突出问题需要进一步解决。倘若这些问题不能有效解决，那么案件移送不力、“以刑代罚”的现象就会继续出现，生態法治化的威慑力也就无法完全体现。为此，应当结合全国各个区域环境问题的实际情况，从移送标准、对应转化、监督机制等方面入手，构建行之有效的衔接机制，以法治力量推动实现美丽中国建设的宏伟目标。

【Abstract】Environmental crime has administrative subordination， which is the overall consideration of the state on administrative punishment and penalty based on macro-policy， aiming to achieve efficient management with low cost and avoid violating the principle of legal punishment.The connection between environmental administrative law enforcement and criminal justice is to effectively solve the problem of environmental crime， and the principle of criminal priority should be followed in the process of connection. When administrative means cannot fully evaluate the social harm and the benefit of the protection law， the judicial still erist with stronger deterrent force should be applied. In practice， some problems still exist in the connection of the two， such as unclear premise and difficult transformation of evidence， which will lead to ineffective case transfer and the phenomenon of substituting punishment for punishment. Therefore， in the process of connection， we should lower the standard of transferring cases， improve the evidence conversion system and strengthen procuratorial supervision， build an effective connection mechanism， and fully protect the ecological environment.

【Keywords】environmental crime；administrative law enforcement；criminal justice；connection between the two laws

（责任编辑：彭中遥）

［3］ 参见黄德荣：《涉嫌犯罪的税务案件能否先处罚再移送》，载《中国税务报》2008年2月26日。

［4］ 参见谢治东：《行政执法与刑事司法衔接机制中若干问题理论探究》，载《浙江社会科学》2011年第4期，第55页。

［5］ 参见练育强：《“两法”衔接视野下的刑事优先原则反思》，载《探索与争鸣》2015年第11期，第76页。

［6］ 参见周佑勇、刘艳红：《论行政处罚与刑罚处罚的适用衔接》，载《法律科学》1997年第2期，第91页。

［7］ 参见顾向一、曹婷：《“两法”衔接：从刑事优先原则到同步协调原则》，载《西部法学评论》2018年第1期，第24页。

［8］ 参见阮方民：《徇私舞弊不移交刑事案件罪的若干司法与立法问题》，载《法学》2002年第2期，第40页。

［9］ 参见周枬、吴文翰、谢邦宇：《罗马法》，群众出版社1983年版，第344页。

［10］ 参见《世界各国宪法》编辑委员会：《世界各国宪法（欧洲卷）》，中国检察出版社2012年版，第191页。

［11］ 参见朱新力：《论一事不再罚原则》，载《法学》2001年第11期，第22页。

［12］ 参见郑昆山：《环境刑法之基础理论》，台湾五南图书出版公司2009年版，第179页。

［13］ 参见李煜兴：《行刑衔接的规范阐释及其机制展开——以新〈行政处罚法〉行刑衔接条款为中心》，载《中国刑事法杂志》2022年第4期，第65页。

［14］ 参见庄乾龙：《环境刑法定性之行政从属性——兼评〈两高关于污染环境犯罪解释〉》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2015年第4期，第53页。

［15］ 参见赵秉志、李山河：《环境犯罪及其立法完善研究》，北京师范大学出版社2011年版，第64页。

［16］ 参见赵星：《环境犯罪的行政从属性之批判》，载《法学评论》2012年第5期，第129页。

［17］ 参见张明楷：《外国刑法纲要》，清华大学出版社2007年版，第149页。

［18］ 参见张明楷：《法益初论》，中国政法大学出版社2003年版，第60页。

［19］ 参见彭中遥：《大数据时代“环境智理”的生成逻辑与应用场域》，载《环境保护》2023年第Z3期，第14页。

［20］ 参见樊建民：《污染环境罪司法适用的困境及其破解》，載《法商研究》2022年第3期，第159页。

［21］ 参见李梁：《环境污染犯罪的追诉现状及反思》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2018年第5期，第38页。

［22］ 参见彭中遥：《行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的理论争点及其合理解脱》，载《环境保护》2019年第5期，第24页。

［23］ 参见吕忠梅、张忠民、熊晓青：《中国环境司法现状调查——以千份环境裁判文书为样本》，载《法学》2011年第4期，第84页。

［24］ 参见蒋云飞：《环境行政证据向刑事证据转化机制研究》，载《重庆理工大学大学学报（社会科学）》2021第7期，第128页。

［25］ 参见魏祎远：《长江保护司法与执法问题的困境与因应》，载《长江技术经济》2021年第4期，第81页。

［26］ 参见黄世斌：《行政执法与刑事司法衔接中的证据转化问题初探》，载《中国刑事杂志》2012年第5期，第97页。

［27］ 参见耿刚、范昌龙、王毅：《行政执法与刑事司法衔接问题研究——以程序衔接机制为视角》，载《行政与法》2011年第2期，第104页。

［28］ 参见柳永：《大数据背景下电子数据行刑衔接机制研究》，载《行政法学研究》2018年第5期，第130页。

［29］ 参见蒋云飞：《环境行政执法与刑事司法衔接的检察监督——基于检察机关提前介入视角》，载《重庆理工大学学报（社会科学）》2019年第4期，第105页。

［30］ 参见彭中遥：《论生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之衔接》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2021年第3期，第174页。

［31］ 参见沈晓军：《我国环境行政执法与刑事司法衔接机制研究——以行为主体的利益选择为视角》，载《河南财经政法大学学报》2017年第2期，第46页。

［32］ 参见康慧强：《我国环境行政执法与刑事司法衔接的困境与出路》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期，第25页。

［33］ 参见蒋云飞：《生态环境保护行政执法与刑事司法衔接机制实证研究》，载《中南林业科技大学学报（社会科学版）》2021年第2期，第57页。

［34］ 参见万毅：《证据“转化”规则批判》，载《政治与法律》2011年第1期，第136页。

［35］ 参见张泽涛：《初查的行政执法化改革及其配套机制——以公安机关 “行刑衔接”为视角》，载《法学研究》2021年第2期，第121页。

［36］ 参见陈瑞华：《论检察机关的法律职能》，载《政法论坛》2018年第1期，第7頁。

［37］ 参见孙杰：《环境执法中的“以罚代刑”现象及其规制》，载《山东社会科学》2017年第3期，第181页。

［38］ 参见张泽涛：《论公安侦查权与行政权的衔接》，载《中国社会科学》2019年第10期，第175页。

［39］ 参见陈海嵩：《国家环境保护义务在我国环境法典中的定位与表达》，载《现代法学》2022年第4期，第105页。

［40］ 参见彭中遥：《深化环境司法改革 实现绿色发展》，载《人民论坛》2017年第30期，第104页。