当代中国规划体制的演进逻辑、结构要素与制度优势
——基于历史制度主义视角的分析

彭 斌，庞 欣

（吉林大学 行政学院，长春 130012）

一、文献回顾与问题提出

中华人民共和国成立70 余年来，中国共产党将规划体制嵌入国家治理体系，形成了以党的集中统一领导为核心，政府、市场和社会协同互动的规划治理格局，以有效的过程治理稳步地、持续地推进中国现代化发展。 党的十八大以来，深化规划体制改革成为了党和国家加快构建新发展格局、推动高质量发展的必然要求。 在2014 年中央经济工作会议上，习近平总书记提出“加快规划体制改革”的任务要求［1］，并在2018 年9 月和2019 年1 月两次主持召开中央全面深化改革委员会会议研究规划体制改革工作，进一步指出“加快建立制度健全、科学规范、运行有效的规划体制……更好发挥国家发展规划的战略导向作用”［2］。 作为中央与地方公共事务治理的整体性制度安排，规划体制能够将国家治理体系中分散的主体、组织、信息和资源等要素有机整合起来，通过发挥规划体系的整体效能，有效实现多层次、多维度、多方面目标任务。 这将对推动落实党的二十大提出的“全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”［3］21的中心任务起到至关重要的作用。

当前，国内学术界对规划体制的研究主要集中在四个方面：一是规划体制的形成与发展历程研究。 匡家在系统梳理了五年规划在指导思想、规划体系、决策机制和指标体系等方面的发展变迁，探讨了规划体制从计划经济赖以运行的体制安排到作为实现国民经济发展战略和调控经济运行的重要手段和基本制度的演进历程［4］243。 二是规划体制的功能研究。 胡鞍钢指出，中国规划体制经过适应性调整，能够充分发挥政府和市场“两只手”作用以及中央和地方“两个积极性”，最大程度降低信息和权力的不对称性，使得治理成本最小化、治理收益最大化，成为中国经济发展奇迹的重要来源［5］36。 三是规划体制的运行机制研究。 吕捷等学者提出，目标治理机制依托政治引导和行政压力确保了规划体制运行下的央地目标耦合，有效协调国家统一性与地方多元性矛盾［6］55。 四是规划体制改革研究。 杨伟民系统总结了改革开放以来中国规划体制的改革成效，并提出六个方面的具体任务［7］8。 他指出，改革规划体制的关键是要理顺各级各类规划之间以及规划编制过程中的各环节和各方面的关系，其目标是要“建立适应完善的社会主义市场经济体制、适应国家治理体系现代化、适应高质量发展、适应全面建设社会主义现代化国家新征程要求的规划体制”［8］304。

近年来，国外学者也纷纷开启了中国规划体制研究的热潮。 彼得·罗澜（Peter Nolan）通过对中国和苏联政治经济体制改革比较研究，得出苏联转轨失败的一个原因就是“混淆了计划和指令的关系”，即在摧毁旧的计划体制的同时，未能建立一个适应指令经济转轨的新体制［9］331-332。 而中国的成功在于保留了计划体制本身，并在市场化改革的过程中以计划克服可能存在的市场失灵，实现了经济增长和社会稳定有机统一。 克里斯·布拉莫尔（Chris Bramall）同样指出，宏观经济计划在中国改革开放后并未消失，新型计划体制对中国发展的速度和模式起到重要作用［10］473-474。 韩博天（Sebastian Heilmann）和奥利佛·麦尔敦（Oliver Melton）则从政策制定的视角对中国规划过程进行了系统描述和分析，并指出中国规划体制运行是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程［11］617。 “就长期规划的广泛性及对国内国际的影响力来看，中国建立了我们这个时代最具魄力的规划体制”［12］34。

需要指出的是，尽管上述学者从不同角度对中国规划体制进行了大量研究，但是仍然有待进一步对规划体制的演进逻辑、结构要素与制度优势展开全面的、深入的和专项的研究。 演进逻辑揭示出规划体制变迁的发展理路、路径依赖和动力机制。 结构要素构成规划体制的系统性结构框架，是具有结构性关联的组成部分。 制度优势则是各要素耦合衔接与良性互动的结果。 规划体制作为一种中观的制度形态，对其演进逻辑的分析契合历史制度主义的研究取向，即通过中观层面的制度分析，在宏观制度结构和微观政策结果或政治行为之间搭建具有经验性的因果链条［13］161。作为一种理论分析范式，历史制度主义常用于分析在较长时间段内以缓慢、增量的方式发生的制度变迁，通过将历史分析与制度研究相结合，突出历史时间的序列性关联和关键节点的时间重要性，从而为重大历史事件以及制度、体制和政策变迁提供一种具有解释力的分析框架，以历时性和追踪性的方法探寻制度变迁的背景、路径和深层次动因。 基于此，本文以历史制度主义作为分析视角，构建规划体制变迁的理论分析框架，从关键节点、路径依赖和动力机制三重维度出发，对规划体制的变迁逻辑进行深层次探究，进而分析和总结规划体制的结构要素与制度优势，以期对加强规划理论研究与实践有所裨益。

二、当代中国规划体制的变迁与演进逻辑

（一）规划体制变迁的关键节点与阶段历程

关键节点是历史制度主义学者探索制度变迁特定时刻及其触发机制的重要理论。 所谓关键节点，是指在历史发展的过程中，能够引起制度突然性重大转变，影响其后较长时期稳定阶段制度模式的短暂且关键的时间节点或重要事件。 这通常是外部社会关系和要素相互冲撞与内部因素相互作用的结果。 关键节点汇集制度安排和众多要素间的动态关系， 能够对制度进行结构性重构［14］175。 制度演化过程中的关键节点对制度变迁具有持续影响和特殊意义。 通过追寻当代中国规划体制变迁的关键节点，可以发现，规划体制主要经历了初创探索、稳定调整、转型发展和深化改革四次重大体制变迁，实现了从计划管理体制向规划治理体制的转型。 体制运行具有“目标导向、规划先行”的特征。 本文选取关键时间节点对规划体制变迁进行阶段阐述。

1.初创探索时期（1949—1977 年）

中华人民共和国成立时面临着近代中国留给现代中国的“三重难题”：一是面临着中国作为一个超大规模国家如何治理的难题，即如何破解治理的规模难题；二是面临着一个经济与社会发展水平极其落后的农业国家如何实现现代化的发展难题，即如何解决持续推进现代化变革的难题；三是面临着在现代化发展过程中如何解决贫富分化的难题，即如何实现全体人民共同富裕的难题［15］123-124。 面对近代社会遗留下来的“三重难题”，中国共产党在创建以领导权为核心的政党领导体制、建立健全国家政权组织体系的基础上，将发展计划作为整合国家力量、引导资源配置和推进现代化建设的制度工具。 毛泽东指出，“准备在几个五年计划之内，将我们现在这样一个经济上文化上落后的国家，建设成为一个工业化的具有高度现代文化程度的伟大的国家”［16］350。 为配合五年计划的实施，中国同步出台了一系列辅助性计划和规划，逐步建立起了中央和地方各级计划机构和中央集中领导的条块结合的计划系统与管理体制，初步形成以编制和实施五年计划为基本框架的国家发展计划体制［17］74。 通过发挥政党领导体制和计划管理体制的组织优势，动员、协调、整合各方面的力量，中国实现了工业化快速发展。 社会主义革命和建设时期，国家发展计划体制的变革与央地关系调整、权力的集中与下放相伴随。 中央一方面通过党政纵向一体化体制和设立领导小组等方式加强集中统一领导，另一方面通过下放经济决策和管理权限、调整国家与基层单位的关系来调动地方的积极性。 从制度变迁的角度上看，计划体制中央集权的行政协调下移使中国计划经济总体呈现“块块为主”的结构特征［18］135，相应地，发展计划体制也在国家统一计划下具有分级管理的特点。 可以说，计划管理体制的多轮调整有其合理性和现实性，但体制的急剧调整常常导致“放”与“管”脱节、“权”与“责”不对称，致使国民经济处于长期波动状态。

2.稳定调整时期（1978—1991 年）

1978 年12 月，党的十一届三中全会作出了把党和国家工作重点转移到社会主义现代化建设上来、实行改革开放的战略决策，恢复并逐步健全了集体领导体制、民主集中制等体制机制。 随着国民经济调整的开展和以政治制度化、民主化、法治化建设为重点的国家建设的有序推进，国家发展计划体制进入了稳定调整时期。 这一时期，中央领导集体积极推进经济管理体制改革，从机构设置、职能配置和工作方法等方面对国家计划部门进行了一系列调整，推进以国土开发整治为主体和以城镇体系发展为重点的区域规划建设，逐步健全了五年计划和远景规划（目标）统筹衔接推进现代化发展的制度体系和运行机制。 基于对中国处于并将长期处于社会主义初级阶段的科学判断，党的十三大进一步提出了“一个中心、两个基本点”的社会主义初级阶段的基本路线，明确了党在初级阶段的奋斗目标，确定了社会主义现代化建设的“三步走”战略。 随着改革的推进，发展计划体制在分解和落实国家长远目标的同时，从党政关系、央地关系以及政府、市场和社会关系等方面进行了调整。 一是政党领导体制改革优化了党和政府在计划编制上的职能分工。 从第七个五年计划开始，党恢复了提出计划建议领导计划纲要编制的做法，中国逐渐形成了“党委领导建议、政府编制执行、人大审议监督”的制度化、规范化的计划编制程序。 党中央通过明确政治共同体集体行动的指导思想、主要目标和重点任务，以有效的过程治理领导和推进计划实施与国家现代化发展。 二是行政性放权使地方政府成为拥有“自身特殊利益结构和效用目标的地方公共事务管理主体”［19］31。 中央和地方逐渐形成统一计划下的分层决策的体制结构，通过行政压力、纵向引导等方式实现央地发展目标和计划指标协调衔接。 三是“以经济建设为中心”的分权化改革释放了市场和社会活力，为计划体制的调整与变革提供了持续动力。 1988 年，国务院机构改革重组国家计委，新组建的国家计委成为宏观管理机构，不再承担微观管理和行业管理的职能。 通过逐步减少指令性实物指标，有步骤、有措施、有成效地扩大指导性计划和市场调节的空间，中国实现了国民经济恢复和社会生产力快速发展。

3.转型发展时期（1992—2011 年）

1992 年10 月，党的十四大提出了“建立和完善社会主义市场经济体制”的改革目标，“从根本上解除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束缚”［20］21。 通过经济体制改革推动作为经济运行组织方式的国家发展计划转型，就成为规划体制变迁的一个关键节点。 随着改革的不断深入，党和政府从计划体系、决策模式和实施机制等方面对计划体制进行适应性调整，推动五年计划从经济计划向综合性的国民经济和社会发展规划转型，建立健全适应社会主义市场经济要求的新型规划体制。 一是基本形成系统完备的规划制度体系。 规划管理机构改革及其职能整合推动规划制度体系建设。 2005 年，国务院首次提出建立涵盖总体规划、专项规划、区域规划的“三级三类”规划管理体系。 这在构建自上而下紧密围绕各级各类规划目标分解执行的规划网络的同时，解决了“干什么” 和“怎么干” 的问题［21］30，有效提升了国家治理整体效能和目标实现能力。 二是规划编制从“关门编计划”转变为“开门编规划”，实现从封闭式决策向开放式决策、决策组织高度集中向决策组织结构分化的转变［22］117-118。 随着参与式治理模式的发展，多元主体有序参与规划编制，促进了“集思广益型”决策模式的形成［23］3，推动构建出党总揽全局、人大审议监督、政府编制实施、市场积极配合、社会广泛参与的规划编制新格局。 三是预期性和约束性指标的提出进一步明确了市场和政府的职责分工，推动分类指标体系实施中的市场之手与政府之手更好地结合。 通过将国家宏观调控与市场经济驱动相结合，中国能够有效实现多领域多方面的规划目标和任务。 总体上看，这一时期的规划体制主要从政府单一主导的计划管理体制向政府主导多元参与的规划治理体制转型，各类规划的功能定位与隶属关系日益明晰，推动规划体制朝着治理现代化的方向转型发展。

4.深化改革时期（2012 年至今）

党的十八大以来，中国进入了全面深化改革新时期。 党中央提出了“加快规划体制改革”的任务要求，以空间规划体系建设和统一规划体系为重点深入推进规划体制机制改革，不断健全规划体制的组织架构、制度体系和运行机制，提升了国家规划的整体性治理效能。 一是新发展理念成为规划体制改革的指导原则。 在新发展理念指导下，国家“十三五”规划围绕科技创新、结构升级、基础设施、生态环保和民生改善五个方面确立了165 项重大工程和项目。 国家“十四五”规划从经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态和安全保障五个方面提出了高质量发展的指标体系，通过稳步推进创新驱动发展、区域协调发展、可持续发展、制造业强国和新型城镇化等战略，以五大文明协调发展持续推进中国式现代化。 二是国家治理现代化和高质量发展成为规划体制改革的目标要求。 党中央从决策、执行、评估、监督与调适等方面领导推进规划体制机制改革，通过加强规划前期研究和意见听取，推动有效市场和有为政府更好结合［24］14，建立年度评估、中期评估、终期总结评估于一体的全周期评估体系，完善以目标责任制为抓手的干部绩效管理和政府间压力传导机制，开展多层次“先行先试”政策试点，有效提升了国家规划治理效能，推进国家治理现代化和高质量发展。 三是空间规划体系建设成为规划体制改革的重要内容。 从2014 年全国28 个市县开展“多规合一”先行试点，到2018 年“三级四类”规划体系正式提出，新时代规划体制改革体现出中央与地方在加强空间治理上的渐次推进。 通过将整体性、系统性、协同性治理思维落实到中央与地方的规划实践中，一定程度上破解了“部门权力规划化”所导致的空间性规划“多规混淆”的难题［25］68，在整合治理中不断提升规划合力。

（二）理论阐释：规划体制变迁的路径依赖和动力机制

通过对关键节点和阶段历程的考察，可以发现，中国既没有像大多数转向市场经济的国家那样彻底放弃原有的计划体制，也没有像其他社会主义国家那样继续奉行僵化的计划体制［18］14，而是通过对计划体制适应性调整，加强其与经济社会体制和国家治理体系的动态衔接，使其成为实现“中国之治”和推进中国式现代化发展的有效体制安排。 规划体制的发展变迁既具有显著的路径依赖特征，也存在多重动力机制。

1.规划体制变迁的路径依赖

路径依赖是历史制度主义学者阐明制度安排会随着时间推移而自我强化且趋于稳定的重要理论，探讨的是深层次结构因素对当前制度型构所产生的同质性或依赖性影响［26］126。 历史制度主义学者在路径依赖和制度均衡的基础上构建正向反馈理论，“从政治生活的组织化活动和制度化过程的角度探讨正向反馈的基本成因和内在机理”［27］191，为理解制度何以长期稳定运行提供了重要的观察视角。 正如道格拉斯·诺思（Douglass C.North）所指出的，过去衍生而来的制度和信念影响目前选择的路径，制度变迁与技术变迁类似，具有报酬递增、自我强化和正向反馈效应［28］122。 经济体制改革以来，中国规划体制在适应性调整与取消计划之间维持并累积着正向反馈，始终在调整中坚持，主要存在三重路径依赖：

一是马克思主义政党性质和社会主义道路决定了中国有目标、有计划、有步骤地推动社会发展。 马克思与恩格斯最早将计划性和社会再生产联系起来，并指出有计划按比例发展是社会主义制度的内在要求。 破解资本主义因其生产方式的无政府、无计划性所导致的周期性产能过剩和经济危机，需要国家有计划地、自觉地组织社会生产和流通［29］300。 中国共产党是以马克思主义为指导的无产阶级政党，自然地走上了计划道路并将发展计划作为实现国家战略目标和引领现代化发展的制度工具，通过立足中国发展实际，推进体制机制改革创新，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的规划治理体制，有效避免了国家发展中的计划失效和市场失灵，创造了经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”。

二是政府主导型的强制性制度变迁的惯性。当代中国规划体制的形成与变革具有明显的政府主导特征。 改革开放前，中国通过构建以行政命令和计划指令为依托的发展计划体制，对生产力发展、经济结构和国家重大建设项目进行全面部署，有阶段有步骤地建立起独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。 随着改革开放的深入、特别是社会主义市场经济体制的确立和发展，资源要素的优化配置和现代化发展的长期稳定，需要政府以强制性制度变迁将计划管理与市场调节相结合，实现高度集中的社会资源配置方式向符合市场经济规律的宏观经济管理转变。 这就推动五年计划从指令性的经济计划向预期性和约束性相结合的国民经济和社会发展规划转型，成为统筹协调市场机制和政府机制、实现国家多维度多方面目标任务的有效制度安排，由此产生路径依赖。

三是规划体制在适应性调整中逐渐形成了系统化、科学化的制度体系和运行机制，实现了过程治理和接续发展有机统一。 改革开放后，国家发展计划（规划）与国家制度体系间的互动关联不断增强，“呈现一种相互支持同时相互约束的双重双向关系”［30］54。 通过将规划的制度优势切实转化和落实为推进中国式现代化发展的序列化行动，中国实现了跨越式发展。 在中国共产党的领导下，转型后的规划体制不仅能够实现政府、市场和社会良性互动与协同共治，有效适配中国国家治理的大一统体制和规模治理特性，也能够将中短期规划目标与党提出的长远发展战略协调衔接，在有效过程治理中推动国家长周期接续发展。体制的合理性和有效性不断得到巩固和提高。

2.规划体制变迁的动力机制

历史制度主义学者通过构建包含制度环境、行为主体、政策观念和权力结构的复合式分析框架以探究制度变迁背后的多重动因。 他们认为，制度变迁离不开行动者的认知、权力资源和行动能力。 行动者与既存制度的互动构成制度变迁的演化过程并决定着制度变迁的方式和方向。 观念是制度变迁的先导，当政策性观念先于制度发生转变时，往往会推动制度变迁。 观念在制度结构和认知因素间建立关联，影响和塑造行动者的偏好与目标。 行动者通过观念有可能克服结构性制约［31］107。 此外，权力结构和不同政治力量的权力关系变化也是制度变迁的重要因素。 就规划体制而言，行动者、观念和权力结构三个变量之间的相互作用构成了体制变迁的主要动力机制。

一是专家学者、民主党派、社会组织、企业和广大人民群众以征询者身份参与规划编制，为推动体制改革作出了一定的贡献。 改革开放后，随着社会主义民主政治发展和决策民主化进程的推进，规划体制逐渐形成了相对完善的民主参与机制。 国家发展规划编制“由决策者与起草者的二元互动转变为决策者、起草者和征询者的三元互动”［32］92，成为了党和政府自上而下领导和人民群众自下而上参与互动结合的国家治理行为。 这就改变了长期以来政府内部的“一体化”的决策模式，在构建“权力＋知识＋民意”的新型决策结构体系的同时［33］162，推动规划体制朝着民主化、科学化的方向转型发展。

二是通过确立不同时期的发展理念引领发展实践，推动规划体制适应性调整。 发展理念是对发展的本质、目的、动力、方式和路径等理论和实践问题的系统的、科学的认识，具有战略性、纲领性和引领性。 改革开放以来，中国共产党从中国现实国情出发，确立了“发展才是硬道理”的发展思想，积极推进发展理念的调整创新，实现了从以经济建设为先的发展观到以人为本的全面发展观再到以人民为中心的新发展理念的转变［34］21，在推动国民经济发展的同时，促进了教文卫体等社会民生领域长足发展。 在中国特色社会主义理论体系和发展理念的指导下，党和政府运用系统思维，推动五年计划从经济计划向涵盖经济、政治、文化、社会、生态、国防和军队等在内的全面综合发展规划转型，构建形成总体规划、专项规划、区域规划和空间规划于一体的系统完备的规划体系，统筹推进规划各领域和各方面高质量发展。

三是党和政府、中央和地方、国家与社会、政府与市场的权力关系变化与结构调整成为规划体制变迁的深层次影响因素。 在计划经济体制下，决策体制纵向权力的高度集中确保了党对计划工作的直接领导，中央以集权合约的方式对地方进行管理，依托单位制和公社制将社会整合吸纳到国家治理体系中，主要以强制性的行政命令和计划指令推动发展目标落实。 改革开放以来，中国从横向上通过决策组织结构的分化明确了党和政府在规划编制上的职能分工，从纵向上推动形成分层决策的央地规划体制结构。 国家与社会良性互动、政府与市场协调配合进一步推动规划体制转型，增强国家规划与治理体系间的动态契合，持续提升国家规划治理效能。

三、当代中国规划体制的结构要素

从历史制度主义的视角分析，可以发现当代中国规划体制的运行和变迁始终是在中国共产党的领导下，通过国家与社会、政府与市场的不同互动模式使规划体制在不同历史时期和阶段呈现不同的制度形态与特征。 总体上看，适应性调整后的规划体制在组织结构、制度体系、运行机制和能力建设等方面日趋完善，其结构性要素具有“一体两翼，双轮驱动”的特性：“一体”即政党领导体制，“两翼”即国家与社会，“双轮”即市场配置与政府治理。 通过不断加强“一体”层面政党领导体制建设，充分调动国家与社会“两翼”积极性，统筹推进市场配置与政府治理“双轮”驱动，规划体制结构稳定性与整体效能不断提升，稳步推进国家目标落实和中国式现代化发展。

（一）政党领导体制是规划体制长效运行的政治支撑和制度保障

政党领导体制是中国国家治理体系的中枢，是“使中国社会能够有效地组织起来”［35］79，以规划的方式实现国家集体行动和推进现代化发展的制度基础。 首先，党的奋斗目标为规划体制运行提供方向性指引。 在中国现代国家建设进程中，中国共产党始终确保国家发展规划在迈向全面建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的正确道路上，“通过党的领导制度体系成功地将规划治党与规划治国两大系统联结起来”［36］22，确保了中国特色社会主义事业在国家规划下的渐次有序推进。 其次，党的组织体系和动员能力为规划体制运行提供保障性支撑。 党的组织广泛内嵌于国家权力机构和社会组织之中，通过动员、协调和引导国家与社会力量积极参与总体规划的编制实施，进而在信息、资源和要素的整合治理中实现共识型决策和政治共同体集体行动，有效破解了实行单一制的超大规模国家治理的“碎片化”难题。 最后，中国共产党是长期执政的马克思主义政党，党的长期执政为规划体制运行提供稳定性基础。 这确保了中国能够形成有连续性的中央领导集体，接续制定、调整和优化多层次的目标体系，并通过规划的方式有阶段有步骤地分解落实，实现规划体制的持续有序运转和目标导向下的有效过程治理。

（二）国家与社会良性互动是规划体制能力发展的重要基础

规划体制能力是指规划体制在国家治理过程中所发挥的功能作用及其取得的治理绩效，其核心在于构建良性的国家与社会关系，推动国家与社会协同发展，使国家能够有效回应和满足社会需求，社会能够积极响应和参与国家行动。 因此，规划体制能力发展的关键在于实现信息沟通下的国家与社会有效协同以及治理目标和利益诉求的一体整合，在公共事务治理中不断增进国家利益和社会公共利益。 改革开放前，中国的国家与社会是高度一体化的，计划型社会体制彰显了政府在社会治理中的绝对支配地位［37］36。 随着改革的不断推进，社会力量逐渐得到了发育，实现了“从政府单一主体下的依附成分到多元主体下的社会协同主体”［38］14的转变，并在规划治理中发挥着越来越重要的作用，一定程度上改变了以往“强国家—弱社会”的局面。 从国家治理的角度看，规划体制运行过程中的国家与社会互动是一个系统性、动态性的治理过程。 一方面，要实现国家政权系统内部条块间高效协同。 其中，中央政府（或上级政府）通过政治引导和行政压力等多种治理机制与地方政府（或下级政府）“在整体发展目标和局部发展需求之间取得平衡”［39］81；同级政府各部门则通过深化信息共享、整合分散职能、优化资源配置，加强跨领域跨部门合作，推动实现总体规划、专项规划、区域规划和空间规划在目标指标设置、重大生产力布局和项目建设等方面耦合衔接。 另一方面，要健全广大人民群众参与规划治理的全过程民主机制，完善社会主义国家治理体系。 通过不断加强国家与社会在制度、功能和治理过程中的协调衔接，中国在有效治理中持续提升规划体制能力。

（三）市场配置与政府治理是规划体制效能发挥的实现机制

改革开放后，党逐渐解除了把计划经济等同于社会主义、把市场经济等同于资本主义的思想束缚。 社会主义的市场化改革推动高度集中的社会资源配置方式向符合市场经济规律的宏观经济管理转变。 市场机制和政府机制有如“车之两轮，缺一不可”［40］30。 为了明确政府和市场在规划执行中的职责分工，推动“看得见的政府之手”和“看不见的市场之手”更好地结合，中国提出了预期性和约束性相结合的规划指标体系：一方面，发挥市场在资源配置中的决定性作用，在政府宏观管理的基础上，市场以价格机制和供求规律配置资源，推动预期性指标实现；另一方面，更好地发挥政府作用，提升政府的宏观经济和社会治理能力，根据规划的不同性质，综合运用经济、行政、法律等多种实施手段，从不同层面形成合力，推动约束性指标实现。 值得一提的是，在中国国家治理与发展的过程中，中央政府始终发挥着十分关键的规划引导和组织协调等作用，能够以强大的资源配置和政策执行能力推动目标实现。 由此可见，只有在加强和完善政府治理的同时，尊重和保障市场的主体地位，以规划的方式明确政府的工作重点和引导规范市场主体行为，推动政府和市场相互补充、相互协调、相互促进，才能确保规划体制效能的有效发挥，如期实现多维度多方面的目标任务。

四、当代中国规划体制的制度优势分析

当代中国规划体制的不断健全与完善为中国式现代化发展提供了制度基础与强大动力。 通过坚持和完善党的全面领导，深化集思广益的民主决策，加强制度化的规划行动引领，增进各要素间耦合衔接与良性互动，中国统筹治理能力与规模治理效应不断提升，持续推进现代国家建设和社会稳定发展。

（一）破解国家治理的规模难题

中国自古以来就是一个广土众民的超大规模国家。 广阔的国土面积和巨大的人口规模决定了中国国家治理负荷的“超大型”特征。 改革开放以来，国家发展规划与国家制度、政治结构和治理过程间的互动关联不断增强。 党和政府通过构建以规划为中轴的组织体系和治理网络，将各个部门、地方、企业、社会组织和人民群众在规划治理中生成集中有序的统一体，有效破解了单一制的超大规模国家治理的“碎片化”难题，实现了政治与社会秩序的长期稳定。 这具体表现为两个方面：一是，中央与地方通过纵向引导下的分层决策的规划体制在整体发展目标和局部发展需求间取得平衡，协调各种庞大且分散的行政职能机构，有效破解国家统一性与地方多样性矛盾；二是，制度化的“行动—引领”机制确保了人民群众能够参与超大规模的国家治理，进而在治理过程中形成共同的行动纲领，并采取集体行动。 党和政府通过多轮集思广益，“寻求各个群体、各个地区发展目标及行为方式的最大公约数”［41］169，有效整合治理过程中的差异性、复杂性和非均衡性问题，以高效能治理推动高质量发展。

（二）推动国家与社会长期稳定发展

从现代化发展的角度看，中国运用规划体制加强引导资源要素向重点领域和关键环节有序流动和高效集聚，既不断满足了人民日益增长的美好生活需要，也促进了教育、医疗、卫生、就业、养老等民生领域高质量发展。 通过将发展战略、发展规划与年度计划协调衔接，中国实现了现代化战略、战术和策略的统一配合［42］37，以有效的过程治理稳步推进现代国家建设与社会发展。 这就具体表现为：一是发展规划的编制实施坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的原则，着力增进人民福祉。 这既彰显了马克思主义政党的人民性的本质属性，也推动了社会的长期稳定发展。 二是远景目标和发展规划统筹编制确保了现代化前瞻谋划与阶段部署的协调统一，推动国家向着党提出的长远战略目标迈进。 在现代化发展的过程中，党不仅团结带领人民接续制定五年规划，确定未来五年的发展目标，也将五年规划置于十年或十五年远景目标或更长时期的战略框架里系统谋划，在有效的过程治理中不断累积和提升国家长周期发展效能。 三是前后相续的五年规划在目标设置、指标体系和实施机制等方面保留了较高的延续性。 政策的连续性和可持续性在稳定社会秩序的同时，推动中国国家建设不断迈上新的台阶。 四是年度计划与五年规划协调衔接确保了目标的高效执行与灵活调整，有利于将不同层次的国家发展目标高效地转化为国民经济与社会发展成果，为国家与社会长期稳定发展提供制度保障。

（三）持续推进中国强国家建设

建设由强政府、强市场、强社会组成的强国家是中国国家治理现代化的必然目标［43］58。 其中，强政府提供稳定的社会环境，为多元主体良性发展与协同治理提供规范引导、公共服务和安全保障等基础性、支撑性条件；强市场释放发展活力，为各主体的创新发展与自我治理提供竞争性土壤；强社会在强政府和强市场之间建立协调衔接的联结机制，通过发挥其自发性和补充性机制，推动多元互补与有效合作。 改革开放以来，分权化改革和治理现代化推动发展计划体制向党领导下的多方协同的规划治理体制转型。 国家发展规划具有明确政府工作重点、引导规范市场主体行为的功能，逐渐成为政府履职的重要依据和社会共同的行动纲领。 这在加强政府、市场和社会良性互动的同时，推动政府、市场和社会向有为政府、有效市场和有机社会发展。 这具体体现在三个方面：一是“看得见的政府之手”的管理范围越来越小，能力越来越强，综合运用目标责任制、政策试验和项目制等机制强化公共事务治理，确保约束性指标实现；二是“看不见的市场之手”的力量不断壮大，在政府宏观管理的基础上，以价格机制和供求规律作为资源配置的决定性机制，推动预期性指标实现；三是“半隐的社会之手”的管理范围和能力均有所上升，以补充性机制避免国家发展中的计划失效与市场失灵。 可见，规划体制所实现的党领导下的多元主体良性互动与协同共治不仅能够以有效过程治理推动国家长周期发展，并且能够为强国家建设持续赋能，在促进较强政府向强政府转变的同时，提升市场和社会力量，不断优化国家治理结构，在中国式现代化进程中向着强国目标迈进。