国地税合并对要素市场一体化的影响：效应、机制与政策选择

宋美喆 胡丕吉

内容提要：国地税合并是税收征管体制改革的重要内容，对于构建全国统一大市场，促进要素市场一体化具有深远影响。文章基于城市面板数据，运用双重差分法实证检验国地税合并对要素市场一体化的影响效应和机制。研究发现，国地税合并有助于抑制要素市场分割，提高要素市场一体化水平，在税务人员素质高、改革前财政压力大、数字经济发达的城市，这种积极效应会更加明顯。国地税合并通过优化营商环境和削弱税收竞争两条路径抑制要素市场分割。最后，文章从深化税收征管体制改革，提高税务人员的专业素质，应用“数字+税务”融合，构建智慧税务生态体系，改进地方官员绩效评价体系等方面提出相应对策建议。

关键词：国地税合并；要素市场一体化；税收征管；营商环境；税收竞争

中图分类号：F812.42  文献标识码：A  文章编号：2095-1280（2024）01-0024-10

一、引言

2022年4月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确要求“打通制约经济循环的关键堵点，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”，而全国统一大市场的核心就在于建设高标准市场体系，打破行政壁垒和市场分割，让要素在超大规模市场中实现充分流动。税收征管作为税收政策与征稽力度的集中体现，不仅影响地方财政收入规模，还对企业和个人的市场决策产生重大影响。由于我国在税制初始设计时给地方税务部门预留了巨大的“征管空间”和自由裁量权（高培勇，2006），税收征管受外来干扰较为严重。比如，某些地方出于招商引资、GDP考核甚至权力寻租等动机，通过税收优惠、少计税基、虚报税收减免条件等方式放松税收征管；而另一些地方则由于财政拮据、入不敷出，采取了杀鸡取卵、竭泽而渔的措施征收“过头税”，导致税源监管乱象纷呈。在经济上行期，中央转移支付较为充分、税基稳定增长，税收征管矛盾尚不突出，甚至一定程度可能形成区域间降税减负竞争。但在经济下行期，由于财政收入增长乏力，地方政府巨债压头，征管体制的内在缺陷对经济的负面影响就会明显放大。特别是，因地方税务部门自由裁量权过大，可征可不征的灰色地带过宽，不仅在执行层面削弱了税收的刚性和严肃性，导致税源流失和腐败滋生，而且在战略层面上会助长地方保护主义和山头主义，妨碍要素自由流动，制约全国统一大市场的形成，不利于国内国际两个大循环格局的构建。

制度环境的改善，可以有效降低要素流动的跨区域成本。2018年国家税务局和地方税务局正式合并（下文简称“国地税合并”），标志着全国税收征管体系的统一，有助于缩小地区间税收征管标准差异，对于建设现代高效规范的税收征管体系具有里程碑意义。合并之后实行以国家税务总局为主、省级政府双重领导管理体制，一方面能够大大提升税务部门独立性，有效抑制地方政府间不当的税收竞争行为，另一方面，各类税收数据“全国一本账”，能够促进涉税信息透明，大幅减少税收征纳成本，提升税收征管效率。一般认为，此次税收征管体制改革为要素市场一体化创造了良好的制度环境，有助于推动全国统一大市场的加快形成，但是实施效果究竟如何，还需进一步检验。

二、文献综述

相较于商品市场，专门针对要素市场分割的研究并不多见，且受限于数据可得性，多数集中于省级层面。从市场分割的成因来看，大致可分为三类。一是由于技术和劳动者素质差异形成的技术类市场分割（陆铭等，2004），二是因空间距离较大形成的自然性市场分割（单爽，2021），还有一类研究分析了横向与纵向政府治理机制引发的制度性市场分割。以周黎安（2018）为代表的主流研究观点认为，政府间围绕着政治晋升展开的竞争，滋生了地方保护主义，阻碍了要素自由流动，不利于市场一体化目标的实现。还有学者持不同观点，认为地方政府为在同级政府竞争中脱颖而出，致力于促进辖区经济发展，会提高财政支出规模，加大基础设施投入，有利于市场一体化（陈甬军和丛子薇，2017）。

从现有资料来看，有关国地税合并的研究主要包括如下两个方面，一是理论分析国地税合并后对税收征管的冲击及相应的优化对策。学者们肯定了这一改革，认为国地税合并有助于降低征税成本，提高税法的权威性，但同时也面临着业务路径依赖、人员分流、权限分配等问题（李建英和刘锦鸿，2019）。二是将其作为一项准自然实验，实证检验国地税合并对微观企业税收遵从等行为的影响。范子英等（2022）、赵玉洁和孙雪娇（2023）论证了国地税征管体制改革通过抑制税收竞争发挥“威慑效应”，通过降低制度性成本发挥“激励效应”，从而抑制了逃税行为。叶永卫等（2022）的结论支持流动性约束效应假说，证实国地税合并有效改善了企业投融资期限错配。还有研究表明，国地税合并带来税收环境向好发展，提升了企业信息披露质量（刘贯春等，2023）。

通过文献梳理可知，在市场分割程度的影响因素中，学者们大多是将税收作为财政竞争的主要手段，究其原因是税收竞争强度取决于税收征管体制和税收管辖范围变化。而当前关于税收征管制度对市场分割影响的分析并不充分，尚未厘清其中的影响机制。国地税合并作为税收征管制度方面的一项重要改革措施，现有研究主要考察了其对微观企业的影响，较少探讨改革的宏观经济效应。本文的边际贡献在于：第一，聚焦要素市场一体化，检验了国地税合并对要素市场分割的影响及其机制，并从税务人员能力、数字经济发展等角度剖析国地税合并有效发挥作用的环境。第二，拓宽了市场分割程度影响因素的相关研究。基于国地税合并这一税收征管制度改革，采用双重差分方法识别当税收征管独立性、强度等发生变化时，对要素市场分割的外生冲击。

三、影响机制与研究假设

从影响效应看，要素市场一体化的本质是要求要素可以跨越行政边界而自由流动，关键之一在于构建有利于劳动力、资本等要素流动的创新服务体系和制度环境，让市场真正在资源配置中起到决定性作用。通过发挥税收作用，加强税收协调，不断提高税收政策的统一性、征管规则的一致性，有助于促进全国统一大市场的建设（王伟域，2022）。国地税合并是重塑政府与市场关系的“关键一招”，通过国地税合并，解决税务机构分设带来的职责定位不清晰等问题，降低纳税人遵从成本和税务部门征收成本，规范税收征管裁量权，维护全国统一税制的公平性，推动政府治理模式更好地适应现代市场经济和高质量发展要求。而且，由于国地税合并后征管的规范性和透明度更高，税收征管效率得以有效提升，法定税率与实际税率差异缩小，税源更实，税基更稳，地方财政收入可能不降反升，能够有力支持交通和通信等基础设施建设，进而为要素自由流动奠定坚实基础。据此，提出假设1：国地税合并有助于要素市场一体化。

从主要影响机制看，一方面，国地税合并减少了政府对企业行为的直接干预，从制度上做到“不越位”，有利于激发市场主体活力；另一方面，增强了中央的宏观调控能力，降低地方间不当竞争的强度。具体表现为：

（一）通过优化营商环境渠道促进要素市场一体化

市场运行秩序等软环境的不完善已成为阻碍国内大循环的堵点和卡点，企业基于营商环境“用脚投票”的市场分割在加剧（夏杰长和刘诚，2022）。国地税合并，能够为国家宏观治理能力和决策水平提高提供有力支持，从根本上解决税收征管“两头跑”“两头查”问题，减轻办税和缴费负担，从而优化营商环境。对于税务部门，实现业务操作和执法标准统一规范，有利于涉税信息整合和处理，及时发现税收征管风险，通过智能证据收集实现精准监管。对于纳税企业，国地税合并简化了纳税流程，显著降低了企业的制度性交易成本，从而释放企业活力，有利于市场有序竞争和要素高效流动。据此，提出假设2：国地税合并通过优化营商环境促进要素市场一体化。

（二）通过遏制恶性税收竞争促进要素市场一体化

在财政分权体制下，为了在有限任期内获得政治晋升，地方政府官员通常追求短期经济效益，利用财税手段进行隐性补贴，以吸引要素流入，实现GDP和就业增长。国地税分设期间，地方税务部门的人员设置、办公经费、考核目标等由当地政府决定，其税收征管的尺度和方式极易受地方政府干扰。同时，地方税务部门在应税事实认定、税法解释与适用等征管环节又享有较大的自由裁量权，这为地方政府给予少数企业隐性补贴和税收优惠创造有利条件，容易出现不正当竞争行为和税收恶性竞争。政府为防止本地税源流失，不得不采取“以邻为壑”的策略，互设流通壁垒，阻碍要素自由流动，导致本该是充满生机活力的市场机制失灵。国地税合并后，本级税务部门的人事、业务经费等由上一级税务部门垂直管理，大幅削弱了地方政府对税收执法的行政干预，一些不合理的税收优惠措施将被清理规范，从而抑制地区间非理性税收竞争，消除要素跨地区配置的阻碍，有利于要素自由流动。据此，提出假设3：国地税合并通过降低税收竞争程度促进要素市场一体化。

四、研究设计

（一）模型设定

将国地税合并改革作为准自然实验，利用双重差分法，建立回归模型见（1）式。

t代表时期，i表示城市，Fac表示要素市场一体化，Mer表示国地税合并改革，Controlk表示第k个控制变量。γi代表个体固定效应，?t代表时间固定效应，εit为随机扰动项。为控制不同省份特征的时变效应，借鉴陈思霞和卢盛峰（2014）的做法，加入省份和时间的交乘项Sit。β为本文重点关注的回归系数，刻画了国地税合并对要素市场一体化影响的净效应。

采用两步法检验影响机制，建立回归模型见（2）和（3）式，Mech表示机制变量集。

（二）变量说明

被解释变量：要素市场一体化（Fac），用市场分割水平表示。文献中常见衡量市场分割的方法主要适用商品市场，且由于缺乏市级层面各类要素的价格指数数据，制约了这些方法的应用范围。要素市场分割的主要表现形式是要素无法跨地区自由流动，导致空间配置存在低效率问题。借鉴唐为（2021）的观点，在HK模型的框架内，通过测算要素空间错配程度反映城市间的要素市场分割水平。要素选取资本要素和劳动力要素，根据式（4）和（5）分别得到两类要素的相对扭曲系数：

表示城市i的资本投入占所有城市总量的份额，表示城市i的劳动投入占所有城市总量的份额，Si表示城市i的产出占所有城市产出的份额；表示加权的资本贡献值，表示加权的劳动贡献值，ki和τi分别表示资本产出弹性和劳动产出弹性，ki+τi=1。采用规模报酬不变的C-D生产函数形式估计两类要素的产出弹性。其中，产出用实际GDP表示，资本投入用折旧率9.6%计算的固定资本存量表示，劳动投入用单位从业人员表示。进一步得到要素空间错配指数：

对指数做绝对值处理，取绝对值后的数值越大，表明要素错配程度越严重，要素市场分割水平越高，市场一体化水平越低。

解释变量：国地税合并改革（Mer）。国地税合并后，新税务部门的管理体制与以往地方税务部门主要由当地政府管理的模式存在较大差异，但类似于原国税部门的垂直管理模式。可以推断出，国地税合并改革会对地方税收入占总税收比重较高的省份产生更强烈冲击。基于此，借鉴赵玉洁和孙雪娇（2023）的做法，以地方税收入占国地税收入总和之比来区分处理组与控制组。设置组别虚拟变量Treat，当合并改革前一年某城市所在省份的地方税收入占比高于全国中位数水平时，是处理组，取值为1；否则是控制组，取值为0。设置时间虚拟变量Post，国地税合并实施当年及以后年份的取值为1，其余为0。考虑到“营业税改增值税”（后文简称“营改增”）改革全面推开后，2017年多地已开展了国地税合作并完成了办税服务厅的合署办公，导致国地税合并改革实际发挥作用的时间要早于官方宣布和挂牌的时间，本文将2017年作为改革实施当年，这与刘贯春等（2023）的研究一致。国地税合并改革效应Treat×Post为组别虚拟变量与时间虚拟变量的交乘项。

机制变量集Mech：营商环境（Bus）。在良好的营商环境之下，企业入驻当地的阻力越小，创业活动越活跃。以北京大学大数据研究中心发布的中国区域创新创业指数中“新建企业进入”这一分项作为营商环境的度量指标。新建企业进入指标分值越高，说明当期城市创业活跃度越高，营商环境越优。税收竞争（Tax），参照黄雅茹和任艳琴（2023）的做法，计算公式为：

Rev表示税收收入，城市i的实际税负水平越低，稅收竞争Tax的强度越高。

控制变量：财政分权（Control1），因我国的财政分权主要表现为支出端的分权，故从各级政府间的财政支出份额进行考察，计算公式为人均市级财政支出/（人均市级财政支出+人均省级财政支出）；政府干预（Control2），用财政支出与GDP之比表示；市场化（Control3），用私营企业和个体的就业人口占总就业人口的比重来反映；对外开放（Control4），用实际利用外资额与GDP之比表示；产业结构（Control5），用第三产业与第二产业的比值表示；金融发展（Control6），用贷款余额与GDP之比表示。

（三）样本选取

本文选取了2009—2021年全国大陆地区282个地级市作为研究样本①，选择这一区间的原因在于，既能保证改革前后均有足够样本，又可避免2008年次贷危机爆发对实证结果的混淆。主要指标数据来源于《中国城市统计年鉴》、各省统计年鉴，营商环境数据来源于北京大学大数据研究中心发布的中国区域创新创业指数。缺失的少量数据用插值法补充，描述性统计分析结果见表1。

从表1可知，要素市场一体化的均值为0.856，标准差为0.608，表明城市间的要素市场一体化水平存在差异，具有不均衡性。组别虚拟变量的均值为0.553，说明样本中作为处理组和控制组的城市占比分别为55.3%和44.7%，分布较均匀。时间虚拟变量的均值为0.385，改革冲击前的样本量大于冲击后的样本量。其他变量的描述性统计分析结果未见异常，可基本排除离群值的干扰。

五、实证结果分析

（一）基准回归结果

表2的估计结果显示，不论是否加入控制变量，国地税合并对要素市场分割的影响均为负，并且在1%的水平下显著，即国地税合并有助于矫正要素错配，抑制要素市场分割，促进要素市场一体化目标的实现。具体而言，在加入全部控制变量后，改革冲击使得处理组城市的要素市场分割程度比控制组城市总体上低1.274个单位，平均每年低0.255个单位（估计结果包含5年的平均处理效应，即1.274/5），能够解释样本均值的29.8%（0.255/0.856），改革效应具有较好的经济显著性。上述结果充分证实了假设1是成立的，国地税合并使税收征管体系迈向高效统一，增强了中央政府的宏观调控能力，打破了要素流动的制度壁垒，从而为市场机制作用的发挥保驾护航。

（二）平行趋势检验

使用双重差分法的前提在于满足平行趋势假设。以改革发生前的2016年作为基期，将改革变量分解为改革实施当年、改革前各年份、改革后各年份时间虚拟变量分别与组别虚拟变量的交乘。如平行趋势假设成立，改革前交乘项的估计系数应是不显著的，即如果不存在国地税合并改革的冲击，处理组和控制组在要素市场一体化水平的潜在变化趋势是一致的，可以将控制组看做处理组的反事实参照。反之，改革实施前交乘项的估计系数显著，则意味着平行趋势假设不成立。控制其他因素不变，对模型表达式（1）进行估计。图1的检验结果显示，在2017年以前，各交乘项的估计系数均为负，但置信区间包含0，说明不能在10%的水平下拒绝估计系数为0的原假设，平行趋势假设成立。各交乘项在2017年及以后都是显著为负的，这证实了前文将2017年作为改革实施当年的合理性，表明国地税合并对要素市场分割的改善作用在改革实施当年就开始显现，且具有持续性。从影响强度来看，改革的效应在2019年达到顶峰，此后逐年降低。

（三）稳健性检验

1.安慰剂检验

为避免遗漏某些不可观测的个体因素，采用随机抽样的方法来进行检验。随机抽样生成处理组和控制组的城市名单，构造伪改革变量，重复上述过程500次。如果本文的基准结果是由其他因素起主导作用，那么根据随机生成样本估计的核心解释变量的系数就应该显著异于0。图2中，500次抽样对应的系数估计值集中在0附近，与表2中的估计结果-1.274相差较大。对应的概率P值大多超过0.1，基本可以排除是不可观测的遗漏变量造成了基准回归结果，结果的可信度较高。

2.考虑其他政策的干扰

在样本期内，可能引起要素市场一体化水平变动的主要财税改革除了国地税合并外，还有“金税三期”和“营改增”等税收征管和税制改革，以及《预算法》（2015年）的颁布实施。其中，“金税三期”于2013年在广东等6个省市先行试点，2016年年底在全国范围内推广。该项改革统一了全国国地税征管应用系统、征管数据标准、网络发票系统和纳税服务系统，加强了部门间的信息共享，为要素跨区流动提供了制度便利。生成改革虚拟变量，当第i个城市在第t年启动了“金税三期”，则该城市改革当年及之后年份赋值为1，否则为0。“营改增”从2012年1月起在上海市试点，同年8月试点增至10省市，2013年8月范围扩大至全国试行。“营改增”可能通过减税效应和推动企业专业化分工效应正向影响要素市场一体化，该项改革减少了重复征税，降低了企业创新成本，有助于增强企业内生动力，促进要素高效流动。生成改革虚拟变量，当第i个城市在第t年实施了“营改增”改革，则该城市改革当年及之后年份赋值为1，否则为0。2015年《预算法》明确规定实施全口径预算管理，提高预算透明度，这对于约束政府官员的投机行为，减少政府对市场的不当干预有着积极意义。生成时间虚拟变量，2015年之前取值为0，在2015年及之后的年份，取值为1；生成组别虚拟变量，以《预算法》实施前一年清华大学课题组编制的《中国市级政府财政透明度研究报告》中财政透明指数的中位数为分界点，当指数低于中位数时，是处理组，赋值为1，否则是控制组，赋值为0；将时间虚拟变量与组别虚拟变量交乘作为改革虚拟变量表示。将上述干扰性的改革虚拟变量分别加入模型表达式（1）进行估计，结果见表3中的第（1）列至第（3）列。

3.删除部分样本

本文的研究样本中包括不同行政等级的城市，为了避免不同等级城市资源分布的非平衡性、差异化的发展模式和目标对回归结果造成混淆，将所有省会城市和直辖市从样本中删除，最终剩余248个城市樣本，估计结果见表3中的第（4）列。

4.改变估计方法

尽管本文已经在基准回归中控制了可能影响要素市场一体化的重要因素，但仍然可能存在选择性偏误，无法完全排除处理组和控制组样本城市的系统性差异对估计结果的干扰，针对这一问题，替换使用PSM-DID方法做稳健性检验。为使两组样本的特征尽可能相似，以所有控制变量作为匹配变量，依据处理组选择标准计算倾向匹配得分，将两组样本进行1：1最近邻匹配，为处理组样本寻找匹配的控制组，利用匹配好的样本重新估计模型表达式（1），估计结果见表3中的第（5）列。

5.改变模型设定

第一，考虑要素市场一体化水平的变化存在动态依赖性，加入被解释变量的时间滞后项，使用系统GMM方法估计参数，结果见表3中的第（6）列。第二，考虑地理距离相近城市可能存在分割要素市场的策略互动行为，加入被解释变量的空间滞后项，选择使用地理距离空间权重矩阵W，矩阵元素是基于经纬度计算的城市间欧式距离的倒数，因模型中变量过多，最大似然估计难以收敛，模型中没有控制省份时变效应，估计结果见表3中的第（7）列。

表3中，对应于不同情况，国地税合并对要素市场分割的影响至少在10%的水平下显著为负，支持了研究假设1，结论未发生根本性改变。第（1）和（3）列中，“金税三期”和《预算法》实施的影响均显著为负，在推动要素市场一体化方面的政策效果明显，“营改增”的影响为负，但不显著，可能是因为“营改增”本身就是国地税合并的一个重要助推器，两者涵盖的政策信息重叠较多，导致其影响效应被国地税合并所稀释。在排除了各类干扰性改革的影响后，对比表2的估计结果，核心解释变量的系数绝对值有所降低，存在着国地税合并改革效应被高估的可能，但其对要素市场一体化的促进作用仍然显著存在，结论是稳健的。

（四）异质性检验

1.不同的税务人员能力

国地税合并涉及税务人员岗位调整、业务合并等安排，税务人员需要掌握新业务、新系统和新流程，这对税务人员的学习能力和专业素养提出了新的要求。税务人员能力会影响国地税合并改革配套工作的推进效率和实施效果。比如，一个城市税务人员普遍具有较强的能力，国地税合并后续工作的開展将会越顺利。因此，预期在高税务人员能力的城市，国地税合并对要素市场一体化的促进作用更为显著。参照赵玉洁和孙雪娇（2023）的研究，以省税务人员中注册会计师和注册税务师占比的中位数为分界点，当某个城市所在省的占比高于中位数，划定为高税务人员能力城市，否则为低税务人员能力城市。税务人员结构数据通过《中国税务稽查年鉴》手工整理获得。检验结果显示，在高税务人员能力的城市，国地税合并对要素市场分割的影响显著为负，改革能够促使要素市场一体化水平提高，在低税务人员能力的城市，该影响不显著，与预期一致。

2.不同的地方财政压力

当地方政府面临的财政压力越大，越容易采取税收竞争的行为策略（申亮和刘浩，2022）。因此，财政压力较大的城市，地方税务部门征税规范性较差，税收征管也更加宽松，受政府的不当干预力度越高。那么国地税合并后，此类城市越容易受到改革的冲击，改革对要素市场一体化的促进作用理应更为凸显。采用财政支出与收入之差除以GDP来衡量地方政府面临的财政压力，以改革前一年各城市财政压力的中位数为分界点，当某个城市的财政压力水平高于中位数，划定为高财政压力城市，否则为低财政压力城市。检验结果显示，在高财政压力城市分组中，国地税合并对要素市场分割的影响显著为负，而对于低财政压力的城市影响是不显著的。这表明，改革前财政压力越大的城市，国地税合并的改革力度越明显，对要素市场分割的负向影响越强。

3.不同的数字经济水平

在数字经济背景下，税收治理网络化、数字化、智能化水平不断提升，有助于推动税务部门组织结构优化，使其向着横向集约化、扁平化的方向发展，促使国地税征管体制深度融合，优化税务部门职能和资源配置。可以预期，在数字经济发展水平高的城市，国地税合并的积极作用更能得到充分体现。使用每百人互联网宽带接入用户数、信息传输、计算机服务和软件业从业人员占比、人均电信业务总量、每百人移动电话用户数四个指标来反映数字经济发展水平，将其通过主成分法合成得到综合指数。以所有城市数字经济综合指数的中位数为分界点，高于中位数的，划定为高数字经济水平城市，否则为低数字经济水平城市。检验结果显示，高数字经济水平的城市，国地税合并的影响效应显著为负，而低数字经济水平的城市，影响效应不显著。这证实了数字经济水平越高的城市，国地税合并改革越能降低要素市场分割，促进要素市场整合。

（五）机制检验

表5的结果显示，国地税合并对营商环境的影响在1%的水平下显著为正，表明国地税合并为企业带来改革红利，营造了公平竞争的环境。而营商环境的优化又有助于降低要素市场分割水平，从估计结果来看，影响系数为-0.222，在1%的水平下显著。国地税合并有利于维护全国统一税制的公平性，大幅降低企业交易性成本，推动形成竞争有序的市场体系，优化要素的空间配置格局。综上，第一条影响路径存在，即国地税合并通过优化营商环境促进要素市场一体化是存在的，故假设2成立。国地税合并对税收竞争的影响在1%的水平下显著为负，能够遏制过度的税收竞争。而税收竞争是不利于要素市场一体化目标实现的，税收竞争程度每提高1个单位，要素市场分割水平则随之扩大0.040个单位。国地税合并改革后，税务部门与地方政府的隶属关系被削弱，税务部门独立性大幅度提升，极大遏制了恶性税收竞争，有效制约了地方保护主义，从而促进要素跨地区流动。综上，第二条作用路径畅通，假设3成立。

六、结论与对策建议

畅通要素流动，构建一体化的要素市场，打造以“内循环为主”的新发展格局是当下的重要议题之一。本文将国地税合并这一重要的税收征管体制改革视为准自然实验，运用双重差分方法，以2009—2021年全国大陆地区282个地级市作为研究样本，实证考察了改革对要素市场一体化的影响。得出如下结论：第一，国地税合并能够显著降低要素市场分割程度，有助于实现要素市场一体化的目标。第二，从异质性来看，国地税合并对要素市场一体化的正向作用在税务人员能力较强、改革前财政压力较大、数字经济发展水平较高的城市表现更为突出。第三，从机制来看，国地税合并通过优化营商环境和减弱政府间税收竞争两条路径发挥出积极作用。基于此，提出如下对策和建议：

第一，深化税收征管体制改革，进一步提高税收征管效能。实行垂直化管理模式，提高国地税合并后新业务与新流程的可操作性及规范化程度，进一步推进税收征管业务流程再造。如，通过整合原国税、地税两支税务队伍，在业务、能力、年龄上进行优化组合，加强税务人员的业务培训和涉税服务技能训练，提高税务人员的专业素质、知识和服务水平，提升税务人员对新业务和新流程的实践操作能力，使其更能胜任新的税收征管职责。

第二，加强“数字+税务”的融合应用，构建智慧税务生态体系。应加快建立完善全国一体化的税务信息化管理系统，推广使用大数据、人工智能等先进数智技术，加快实现税收征管的智能化。如，制定统一的数据管理标准，确保数据的共享和信息的畅通，实现税收征管智能化，为企业提供更加快捷、便利的网上办税服务，使企業基于互联网享受到精准、高效、定制化的财税服务，提高税务部门的税收征管效率，从而进一步降低企业的交易成本，激发企业活力。

第三，加快从硬环境转向软服务转变，全方位全过程持续优化营商环境。地方政府应更多聚焦“简流程、优服务、降成本、强监管”等方面，注重服务创新，智慧赋能，确保公共服务的针对性和有效性。对不符合要素市场化配置改革的相关做法，应及时调整完善，破除不合理的体制机制障碍，尊重市场规律，发挥市场配置资源的决定性作用，推动要素配置依据市场规则实现效益最大化。

第四，改进地方官员绩效评价体系，破除“唯GDP”政绩观。尽管国地税合并改革弱化了政府间的税收竞争，但在经济下行期，地方政府做大自身经济蛋糕、追求政治晋升的动机依然强烈，效果立竿见影的财税工具仍具有较强的吸引力。为此，在制度层面，应进一步优化地方官员绩效评价体系，设定长期性、综合性的评价指标，防止政府因追求短期经济效益而采取短视化竞争行为，消除互设要素流通壁垒的体制动因。同时，对不当的财政补贴、土地出让金返还等其他形式的财政竞争需要继续保持高度警惕，通过列出问题清单等形式，予以逐一清理规范。

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（责任编辑：衍一）