个人所得税征管评定探究

郭蓬元

【摘要】建立现代财税体制需要进一步深化税制改革，而税制改革应以征管体制改革先行。个人所得税承担着重要的政策功能和社会功能，又因其税制设计，天然具有衔接所得税体系和财产税体系的作用，故个人所得税征管体制改革在征管体制现代化改革进程中具有重要的战略地位。文章系统梳理了现阶段个人所得税征管体制，分析了该体制的特征和不足，进而分析提出，可以通过嵌入税收评定制度串联执法、服务、监管三条线路，整合征管资源、弥补征管空白，推进个人所得税征管体制的改革进程。

【关键词】个人所得税 征管 路径 税收评定

税收评定是强化对自然人有效管理的主要手段，是通过核验涉税信息、核定纳税义务，测评纳税人纳税遵从行为，强化对税收债务的管理，以最小化潜在税收收入与实际税收收入差距的税收征管行为。多国税收征管实践中，将税收评定设为具有法律刚性的固定的征管程序，以税额确认为中心环节，常见有纳税人自我评定和公共部门行政评定。例如美国国内收入局（IRS）便是采用第三方信息与申报信息间交叉稽核的方式进行税收评定，仅2020财年便处理了超过2.4亿份纳税申报表和各类其他形式的报表。研究将在对现阶段个人所得税征管体制分析的基础上，探讨嵌入税收评定制度以提升其现代化征管能力的可行性。

一、现阶段个人所得税征管体制建设的特征与短板

现阶段个人所得税征管体制的建设始于2015年，随着线上代扣代缴和纳税申报系统的推广完善，持续采集与整理自然人涉税信息，实现汇总申报向全员全额明细申报转变，逐步建成“代扣代缴、自行申报，汇算清缴、多退少补，优化服务、事后抽查”的征管模式。

（一）现行个人所得税征管体制的特征

相较于其他税种的征管体制，个人所得税征管具有“数量多、覆盖面广、个性化复杂”的特征：一方面，纳税人群体基数最为庞大，分布范围极广，呈现局部点集中和区域面分散的特征；另一方面，涉税信息覆盖面最为宽大，自然人纳税人的涉税行为、产生的涉税利得往往隐藏于海量的日常行为数据之中；自然人纳税人个性化问题极多，自然人作为尺度最小且数量最众的纳税粒子，因教育差异、收入差异等个性化差异的存在，偏好需求和表达存在巨大差异，在偏好汇总过程中产生的问题也极为复杂。

（二）現行个人所得税征管体制的短板

现阶段个人所得税征管体制存在着一些不足之处，体现在执法体系、征管力量、征管手段、税收遵从度等多个方面。

一是执法体系尚未完善。目前个人所得税征管所依托执法体系偏重于对工薪收入为主的综合所得的管理，对于经营所得、资本利得和财产所得的管理未能做到完全明示，征管实践中存在模糊地带，实际征管工作中难以完全发挥执法体系的校正作用。二是征管力量相对薄弱。特别是基层税务机关，在队伍建设、信息化赋能、权责匹配方面都存在着刚性需求缺口。队伍建设上，存在大量高素养征管人才缺口；信息化赋能上，现有技术能力不能完全满足工作需求，难以有效归集数据和进行专业而全面的数据分析，因而易出现个别高收入纳税人隐瞒收入的情况；权责匹配上，基层税务部门征管压力大但力量不足、权限有限，业务边界模糊。三是缺乏核心征管手段。纳税人信息采集后的应用场景单一，事前—事中—事后的监管流程间缺乏有效衔接。不同于增值税征管的以票控税，个人所得税征管缺乏有力抓手；企业所得税征管所用的传统会计账目稽核手段也难以完全适应个人所得税征管需求，征管手段亟待创新。四是纳税遵从度仍有待提升。就服务层面而言，智能化和个性化服务的深入程度尚显不够，定制化服务能力欠缺，纳税宣传与辅导的方式有待改进、力度需要加强；从监管层面来看，事后抽查的监管模式使得监管覆盖面相对狭窄，而提示辅导为主的监管办法难以起到有效的预防作用，使得监管力度难以达到预期。

二、实行个人所得税税收评定制度的理论分析及可行性探讨

（一）个人所得税税收评定的理论分析

税收评定制度是“权利义务相对等”为核心的现代税收治理理念的产物，本质可视为纳税人、第三方机构和公共当局这三类税收环境主体间的互动，并籍此影响税收环境气候。核心在于鼓励税收遵从，通过行为洞察，提高避税行为被发现的可能性，从而降低遵从成本、提升不遵从成本，提升纳税人内在纳税意愿，达成税收社会共识，实现“执法—便利—信任”框架下的良性循环。以美国为例，2020财年约5950万纳税人同IRS进行了互动，网站访问量近16亿次，下载量超4.37亿次，大多数受访纳税人对互动感到满意的同时，就抗拒骗税、公平纳税达成共识。

税收评定制度的引入，还可为所得税征管体系和财产税征管体系的建设预留下“政策接口”。一方面，个人所得税和企业所得税共同构成了我国的所得税体系，两个税种的征管数据在采集和运用方面具有相当的通用性，税额确认层面也具有较强的关联性；另一方面，税基的近似，使得个人所得税征管事实上同房产税、印花税、车船税等财产税税种征管具有密切的关联关系。因而，个人所得税现代化征管体制的建设应遵循深化“放管服”改革要求，以改革为枢纽，统筹衔接所得税和财产税征管体制，实现征管体制互通、资源整合，在实践中我国已通过财产与行为税合并申报试点工作进行有益尝试。税收评定可通过对自然人涉税信息的采集进行税基摸底，在所得税和财产税征管体制间实现数据的“一户式”归集分析，“一口径”筛选迁移。在数据共享的基础上，打破跨税种征管体制间的壁垒，深入拓展数据应用场景，实现申报和票据的关联管理、风险共同预警等征管协作，进一步压缩办税表单，简化各税种的征管流程，整合征管资源，节约征纳成本，强化所得税和财产税体系间的协同征管能力，进而强化现代化税收治理能力。

（二）个人所得税税收评定的实践可行性探讨

实践中，可依托既有信息化征管方式和征管资源，将税收评定制度嵌入征管流程中，串联起执法、服务、监管三条线路，推动征管体制的渐进式升级。个人所得税税收评定可设置自我评定、第三方机构评定和税务机关评定三个环节。其中，自我评定和第三方机构评定对应事前与事中监管阶段，税务机关评定对应事后监管阶段。

自我评定是纳税人对涉税信息的自我审核与校正，是对应尽纳税义务的自我评价。在这一环节，一方面要依据纳税人的分级分类归属和纳税人的应用偏好，采取线上线下多种渠道定制推送税法和政策告知，依申报、汇缴的时间节点推送各步骤操作明细指南，全程设置“一键式”的咨询窗口和涉税信息公开窗口，详尽告知纳税人应享权利和应尽义务、纳税红利与违法成本；另一方面可推广自行申报与申报预填服务相结合的申报模式。第三方评定是提升遵从度的有效手段，代扣代缴制与第三方信息的双重约束可以有力提高纳税遵从率。目前，第三方评定的主体主要为代扣代缴单位、交易平台方、中介机构和公共管理部门，第三方机构的税收评定可作为预评定结果供税务机关参考，而税务机关可制作预评定表单或程序提供給第三方机构运用。第三方机构进行税收评定和保留、提供评定结果的义务应以立法形式明示：代扣代缴单位在履行代扣代缴义务时，应同步开展对纳税人申报信息的预评定；交易平台方在确认纳税人交易完成的情况下，应汇总保留交易数据，利用大数据算法预评定纳税人的交易利得，并以季度或年度为单位向纳税人推送交易账单时同步推送纳税提醒；以经济代理、各类事务所为代表的中介机构，在为纳税人提供经济服务的同时，对纳税人的涉税行为和涉税利得进行预评定，在履行合同时应将预评定结果和纳税提醒告知纳税人；公共管理部门应在纳税人发生涉税行为或涉税资本、涉税财产变动而提出登记、变更、公证等行为申请时，保留纳税人的申请信息，并将相关数据导入预评定表单或程序，生成预评定结果同步推送至纳税人处与税收征管云平台，实现涉税数据的共治共享。

税务机关评定是在对自我评定和第三方机构评定结果综合运用基础上展开的。一方面将，自我评定和第三方机构评定结果进行交叉比对，以比对差异或通知关联方重新评定修正结果，或采取风险应对。另一方面，在细化纳税人分级分类管理的基础上，可变更随机抽查为样本管理和分层抽样，从而突出典型样本、扩大核验面，降低错检率与漏检率。

三、结论与建议

个人所得税作为勾连财产税体系与所得税体系的主要税种，承担着重大的政策效应和社会效应，其征管体制改革在整个征管体制现代化改革中具有关键性、基础性地位和示范性效用。依据现阶段个人所得税征管“数量多、覆盖面广、个性化复杂”的特征，可将税收评定制度的建设作为核心征管手段，发动社会力量，协调配置征管资源，挖掘征管潜力，提升征管质效，创新探索改革路径。

（一）加快建立政府层面的自然人涉税数据共建共享平台

目前我国各地区政府部门均建有自然人数据收集平台，但平台数量稀少且通用性差，部门间横向数据共享动力不足、数据标准化和精准化水平不一、数据更新迟缓及覆盖面狭窄等“数据壁垒”，导致未能充分发挥自然人大数据的税收征管效能。应加快建设区域间自然人涉税数据标准化通用平台，逐步扩大平台参与面，打破部门间“数据壁垒”，实现部门间自然人数据的横向“云采集”和“云共享”，夯实个人所得税征管工作的数据基础。

（二）加强纳税服务工作的智能化和个性化建设

不断完善个人所得税APP应用，建设覆盖自助终端、移动端、PC端和微信、支付宝插件于一体的应用体系。持续强化税法普及、纳税信息和预警推送、涉税资料报送及查询、税款测算、纳税需求统计与回馈等功能建设，加强与纳税人间的双向互动，并逐步拓展与其他关联应用的功能性互动，渐进式开拓电子发票等业务应用，不断提高用户应用粘性，有效归集纳税人的个性化需求。

（三）规制平台义务，强化行业自律

通过出台相应法规、行政指导和道义劝告等方式，明确平台方对于用户特别是头部用户在涉税数据采集、三方评定和纳税提醒方面的义务。对于重点行业和重点纳税人采取常态化评估与重点抽查相结合的方式，堵塞征管漏洞。构建税务部门牵头的多部门联动执法机制，做好以案释法，与媒体建立常态化的涉税舆情沟通渠道，对于逃避纳税义务的典型案例，在依法处理之余应主动通过媒体曝光，提高征管执法行为的威慑力。

参考文献：

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