“权力—权利”结构视角下中国地权的历史谱系演进与现代启示

王晨跃，田 莉，周建波，夏 菁

（1. 清华大学建筑学院，北京 100084；2. 自然资源部智慧人居环境与空间规划治理技术创新中心，北京 100084；3. 北京大学经济学院，北京 100091；4. 合肥工业大学建筑与艺术学院，安徽 合肥 230601）

中华人民共和国建立以来，土地制度与产权改革是推动国家发展与治理的重要内容。在深化体制机制改革、迈向中国式现代化的关键阶段，推动集体地权改革与合理配置，对解决我国不平衡不充分发展问题和缩小城乡发展差距具有重要的意义。围绕集体地权制度的改革方向，存在着三种不同声音。“农地私有论”主张推行土地私有化改革，赋予农民完整的土地所有权能有利于增加农民收入，松解集体土地对农民的束缚，进而推动城市化，缩小城乡发展差距，认为是权力而非市场导致了土地兼并[1-2]。“国有永佃论”主张在推进农村土地国有化的基础上保留农民的永久使用权并征收地税，逐步推动使用权的全面市场化交易，从而在保护耕地的同时激发农民的生产积极性，在避免农民权利受村干部侵害的同时也赋予农民更大的使用权交易收益[3-5]。“集体所有论”主张在现有的农村土地集体所有制下完善土地承包权与经营权的流转，坚持“共有私用”的产权制度，不仅有利于耕地保护与粮食安全，也强化了土地产权对于农民的稳定与保障功能[6-8]。

事实上，对该现实问题争论的理论核心在于集体地权如何在不同主体间配置。经济学视角往往从理想状态出发，强调主体拥有地权的完整性与明晰度，配置是边界清晰的[9-10]。而社会学视角从既有产权实践中配置边界的模糊性出发，强调在社会规范的影响下，各类行动主体如何通过互动配置产权[11-16]。本文延续地权配置问题的社会学视角，试图推进相关讨论。

已有社会学视角下的大多数地权研究聚焦于社会场域内的不同阶层与群体之间的集体地权配置问题，国家权力常被化约为单一的基层代理人[17-18]。尽管有学者将国家权力运作纳入系统分析[19]，但对地权配置机制的认识不能简单地归因于静态时间截面上的场景因素，更应探寻其源远流长的历史根基[20]。当将目光回溯至传统中国的地权配置，同样存在着国家权力主导的“关中模式”与民间地权交易主导的“太湖模式”的争论[21-22]，形成了地权秩序的二元结构[23]。因此，尚有待解释的问题是：传统中国的国家与社会各类行动主体如何通过互动配置地权？这种分配机制如何随着社会制度情境而变化？又对当前集体地权制度改革有何启示？

为此，本文首先建构“权力—权利”结构的系统性分析框架，探讨不同类型权力干预对地权分配的影响；其次，通过“权力—权利”结构的互动来考察地权的历史谱系，即考察在不同类型的权力干预主导下，地权呈现出何种差异化的连续结构形态，从而揭示谱系演进的规律；最后，在总结历史经验与规律的基础上，探讨地权历史演进对当前实践改革的启示。

1 传统中国地权的“权力—权利”结构

1.1 研究背景

传统中国从未出现过绝对排他、能对抗国家权力的私有产权[24]，本质上是一种“无权所有”的社会[25]，人们对土地的相对所有，仅体现为基于土地的经营收益正当性[26]。可以将传统中国的土地产权总结为纵向“独立性产权”模糊、横向“排他性产权”清晰[27]①下文所述传统中国的土地所有权，都是指这种纵向不排他、横向排他的相对所有权。。从产权发生学的视角出发，判断土地收益在公共与私人间的分配状态是认识传统中国土地产权的关键[24]。在完整私有产权缺位的社会背景下，传统中国地权在本质上是对土地收益的支配权。自秦朝建立大一统帝国以来，传统中国土地收益的归公部分是指国家的赋税及其征收成本，而归私部分包括地主与农民之间地租与土地剩余产出的分配。除此之外，土地所有者可以将不同层次的地权进行交易从而获得相应的资产收益。

土地收益归公部分的分配主体可以分为中央与地方两类国家主体。首先，中唐之前，中央在土地国有的前提下将耕地配授给劳动力，自耕农作为劳动力仅仅拥有暂时的使用权，在丧失能力后要将土地还授，实际上是国家雇佣的佃农[28-30]。其次，通过户籍制度将劳动力与土地相捆绑，限制人口流动，以户为单位授田，明确劳动力基于土地收益的应役责任。最后，以户籍与土地制度为配套，通过赋税制度介入土地收益分配。此外，中央要完成广袤疆域的税收汲取，要以“赐田免税”之利，作为委托地方征税的费用。尽管土地国有制在中唐均田制破坏后逐渐式微，人口与土地的捆绑性逐渐被瓦解，但土地制度在新形势下表现为清丈土地，并按资产课税，田赋仍是国家财政收入的主要来源[31]。可见，土地收益的归公部分被具有政治权力的中央与地方所主导。

土地收益归私部分的分配主体包括民间社会的自耕农、庶民地主与佃农。宋朝之前，在历朝历代的“授田制”下，国家在事实上默认了自耕农对土地的私有[30]，伴随着土地交易，地主与租佃制出现并逐渐发展[32]。但土地私有制屡屡受各类土地国有制的冲击，直至宋朝不立田制，租佃制才得到稳定发展并演化出具有长期契约属性的永佃制，一块土地被分为田底权与田面权，各自分属不同主体并能独立处分[23]。围绕着耕作使用权、田面权与田底权，至明清时期已形成多层次的地权交易体系，推动了农民的财产增值[33-34]。可见，土地收益的归私部分与社会财产权利的发育程度息息相关。

1.2 基本概念

本文按照有无政治权力将地权配置中的国家与社会划分为权力结构与权利结构。两者呈现归公与归私分配的独立与默契，只要不妨碍其财政汲取，不危及其统治基础，国家并不在意谁拥有土地，也不在意田赋之外的土地收益分配情况[26]。但历史事实是，异化的国家权力映射到民间社会后，有权力者“大肆兼并”与无权力者“以田多为累”[35]，权利结构始终在权力结构的干预下运行。为建构土地收益分配机制的“权力—权利”结构分析框架，需要事先澄清并分析以下概念。

1.2.1 权力结构

根据迈克尔·曼的经典定义，社会权力的来源包括意识形态、经济、军事与政治4 个方面[36]。本文的权力聚焦于政治权力，这是因为传统中国是政治权力与意识形态权力融为一体，军事权力受政治权力严格控制，经济权力被边缘化的“儒法国家”[37]，政治高于一切，一切都被政治化[24]。权力结构是指掌握政治权力的主体结构，其目的是凭借正式与非正式的规则来控制并汲取劳动力与土地资源。中央作为公权力的代表，旨在通过控制劳动力与土地汲取税收，增强国家能力，维护稳定统治这一公共利益；然而，为完成税收汲取，中央将公权力分授予地方，在约束机制缺失的背景下出现地方公权力通过非正式制度寻求更大的收益分配，有损中央利益。

1.2.2 权利结构

权利是指土地的财产权利，龙登高将传统中国的土地产权分为所有权、占有权、使用权，这些分层次的地权可以跨时段独立进入市场交易[34]。权利结构中的行动者不掌握政治权力，仅按照供求关系与自愿协商的市场运行规律，通过交易来实现劳动力与土地资源的高效配置，交易规则以民间和官方契约为法律载体，尤其是民间契约的效力依赖于民间社会的共识性基础与习惯法认同。

1.2.3 权力干预

权力干预是指权力结构对权利结构的干预，可以分为中央权力干预与地方权力干预。中央权力干预是指中央基于维护稳定统治的目标下实施的土地、户籍与赋税制度，土地与户籍制度分别干预了权利结构中土地的自由交易与劳动力的自由流动，两者共同服务于赋税制度，中央权力干预程度体现为税率的高低；地方权力干预是指官僚集团在征税过程中向权利结构摊派杂税，凭借政治权力侵占、隐占劳动力与土地。

1.2.4 权利演化

权利演化是权利结构自生自发演化的过程，可以划分为土地私有、地权分化、地权交易三个阶段，并呈现土地收益递增的态势。权利演化与权力干预存在此消彼长的关系，权利演化仅存于国家权力在社会层面的留白空间。

1.3 分析框架

通过建构“权力—权利”结构的分析框架来解释传统中国地权的历史谱系演进，旨在展开“宏观结构观照下以机制为基础的研究”。宏观结构与微观机制间的相互印证增强了理论的解释力[38]，这种方法论取向不仅研究某些机制在特定宏观结构下的运作方式，也要考察相关机制构成的宏观结构，以及一组机制在宏观结构中相互之间如何共同作用，结晶为何种总体模式[37，39]。

对本文而言，“中央权力—地方权力—私权利”组成一个连续性的宏观结构，中央权力干预与地方权力干预是影响土地收益分配的重要机制。本文依据中央权力与地方权力干预的强弱将地权形态划分为两种相对独立的理想类型（图1）。这种韦伯式的类型学分析不在于统摄所有的历史细节，而旨在抽象出地权实践中的本质规律。不同程度的中央权力干预与地方权力干预共同作用于私权利，凝结成不同的土地收益分配形态，这些依时序发生的地权形态构成了地权的历史谱系演进。据此，可以提出以下命题：

图1 “权力—权利”结构下的地权形态Fig.1 LPR forms from the perspective of “power-rights” structure

（1）在不同强弱程度的中央权力与地方权力干预下，地权呈现出不同的收益分配形态。当中央权力干预强、地方权力干预弱时，地权呈现为中央权力与私权利收益多，地方权力收益少的“哑铃型”；当中央权力干预弱、地方权力干预强时，地权呈现为中央权力与私权利收益少，地方权力收益多的“纺锤型”。

（2）不同的地权形态按时序反复出现构成地权的历史谱系演进，并呈现与王朝治乱循环相一致的周期性特征。以王朝周期为单位，地权的哑铃型与纺锤型通常依次出现，两种形态在中央权力、地方权力、私权利上的土地收益分配各不相同，但总体的趋势是中央权力收益逐步缩小、地方权力收益逐步扩大、私权利收益逐渐缩小。在王朝初期，地权呈现为哑铃型；在王朝中后期，地权逐渐呈现为纺锤型。

2 传统中国地权的历史谱系演进

2.1 不同地权形态下的“权力—权利”互动模式

通过对历史地权实践的考察，不同地权形态呈现出不同的“中央权力—地方权力—私权利”互动模式（图2）。

图2 两种地权形态下的三类“权力—权利”互动模式Fig.2 Three types of “power-rights” interactive modes in two different LPR forms

2.1.1 哑铃型I——均田薄赋

当中央权力仍有能力进行地权的再分配时，中央权力干预强与地方权力干预弱的组合机制会出现均田薄赋的“权力—权利”互动模式，地权也呈现中央权力与私权利收益高、地方权力收益低的哑铃型，该形态与模式往往出现在王朝初期或中兴时期。在政权建立初期，国家为维护稳定统治，通过汲取税收增强财政能力。中唐均田制崩坏之前，一方面，强化中央权力，将政治失势地主的田地收归国有，而后按劳动力分授给自耕农，通过降低单位负担并扩大负担面的方式强化财政汲取；另一方面，中央通过“赐田免赋”，委托庞大的地方官僚队伍征收田赋，通过租佃制向佃农剥削私租。在强大的中央集权下，地方官僚地主的行为得到规制，劳动力与土地要素的流动与交易被限制，权利结构内部的互动并不活跃，但由于税赋较轻，仍能获得较为宽松的生存环境。根据相关研究计算，西汉名田制下的“三十税一”“十五税一”，唐朝均田制与租庸调之下的自耕农负担率不超过其产出的10%[40]。

2.1.2 哑铃型II——经界并税

当土地私有演化到中央权力无能力再进行地权的再分配时，中央权力干预强与地方权力干预弱的组合机制会出现经界并税的“权力—权利”互动模式。宋朝不立田制之后，国家以“按资产课税、按原额征税”的原则调整租税杠杆，规制地方权力的土地兼并与杂税摊派行为，可持续增强财政汲取能力。经界并税与均田薄赋的互动模式类似，由于国家对土地买卖总的倾向是默许，这逐渐消解了源自中央的土地国有制度[41]，中央权力将干预手段由土地国有化替换为清丈土地、合并杂税。经界即清查与核实土地占有状况，这是为应对地方权力隐占土地、逃避赋税所采取的措施，比如北宋的方田均税法、南宋的经界法、明代的鱼鳞图册，从而方便在清丈土地之后按亩分等计征；并税即削除杂项，简化税赋，并税式改革始于唐朝的两税法，之后明清时期遵“祖宗之法”实行将经常性财政收支控制在固定范围的“财政原额主义”[42]，开展诸如一条鞭法、摊丁入亩、火耗归公等一系列改革举措。相较于均田薄赋，经界并税模式中较强的中央权力干预由刚性转为弹性，在中央权力松绑的背景下，出现土地私有、地权分化与权利束的交易体系，促进资源配置效率与土地收益的提升。地权分化及其市场化交易推动土地与劳动力在流转中实现高效配置，农民能自由支配所有权之外的其他权利，从而获得更强的土地控制权[33]。该模式属于中央权力与私权利收益高，地方权力收益低的哑铃型。

2.1.3 纺锤型——隐占兼并

地方官僚希望控制更多佃农以剥削私租，而中央集权要求广土众民，汲取公赋[43]。正如王亚南所言，“在支配阶级方面……门阀或豪强对赋税多一分的控制，不仅意味着中央经济权力的削弱，而且意味着政治离心局面的造成”[44]。在吏治败坏的背景下，地方官僚凭借自身的本地信息优势，对上隐占土地，比如明代地主通过诡寄等方式勾结地方官僚，逃避赋税；对下兼并土地，比如两汉时期豪家与权家相结合，通过占田、劫假等形式不断迫害小农，使他们破产、自卖为奴。还在征税过程中上下其手，层层加派，位于底层的权利主体苦不堪言，中央财政能力也逐步弱化，对此，中央会采取“经界并税”的改革，但是，如方田均税法、经界法遭到官吏豪绅的强烈反对，难以贯彻落实，一系列的并税制改革也会在官僚的巧立名目下，陷入“杂税丛生—并税制改革—杂税丛生”的怪圈[45-46]。最终，中央为规制地方权力采取的措施会被转嫁至小农头上，陷入财政危机的国家只能重新加重税赋，小农在苛重的税赋下或向地方官僚投献地产，或沦为逃户流民。呈现为中央权力与私权利收益减少，地方权力收益增多的纺锤型。

2.2 王朝治乱周期与地权谱系演进

笔者以国家财政能力作为地权谱系演进的主要表征。财政能力既能反映中央权力与地方权力的博弈结果，又能反映私权利的收益状态。此外，笔者以税率、土地国有制度或土地清查制度的效力作为中央权力干预强弱的考察变量，以摊派杂税与隐占兼并的严重程度作为地方权力干预强弱的考察变量。在检视中国几个主要王朝的治乱周期后，发现历代普遍性的地权谱系演进体现为：在王朝初期，中央权力干预强、地方权力干预弱，财政能力迅速提高，农民负担较轻，通常出现“哑铃型”；在王朝中后期，地方权力干预较强，财政能力降低，农民负担较重，通常出现“纺锤型”（图3）。

图3 中国历代王朝治乱周期中的地权形态Fig.3 LPR forms in the cycle of dynasties in China

以明代为例，明洪武十四年，国家建立黄册制度与里甲制度，登记人口、清丈土地、核定田亩，洪武二十年又在此基础上编制鱼鳞图册，并在东南苏松地区垦辟众多官田。彼时的赋税收入，仅米麦一项，由洪武十四年的两千六百一十万余石，增至二十四年的三千二百二十七万余石，中央财政能力迅速提高。与此同时，休养生息，整顿吏治，明洪武二十六年，农民的田赋负担率为3.45%，负担较轻，洪武二十八年，政府允许农民垦辟荒田为己业，免徭役三年。至宪宗时期，明代财政出现危机，嘉靖年间，加派田赋，摊派杂税，民不聊生。一方面，地方官僚兼并土地严重，另一方面，有权势的地主通过“诡寄”等方式将土地登记入免赋的地方官僚名下，从而逃避赋税征收，也能通过“飞洒”的形式勾结负责登记的官僚，篡改鱼鳞图册，从而将需征税的田亩写入小农名下，这些行为导致农民负担沉重，被迫逃亡，黄册、里甲与鱼鳞图册制度崩坏。为应对国家财政危机，张居正于万历初年推行“一条鞭法”，合并赋役，减轻农民负担，这也使得国家财政好转，明王朝的寿命因此延续了几十年，但张居正死后，神宗推翻新政，重新加派田赋，直至崇祯末年，田园荒芜，人民流离失所，发生农民起义。

纵观几个朝代地权谱系演进的过程发现，演进过程基本符合上节所述命题。“哑铃型”与“纺锤型”依次出现，总体呈现中央权力与私权利收益减少，地方权力收益扩大的特征。当然在朝代中期，也会出现国家通过改革重新强化中央权力干预，从而将“纺锤型”扭转为“哑铃型”的情形，成功的有明朝张居正改革，失败的如北宋王安石变法。然而，即使成功改革后的“哑铃型”只能维持一段时间，很快会被重新滋长的地方权力所消弭。

2.3 谱系演进的不变与变

地权谱系演进的不变之处体现为中央与地方权力之间此消彼长的循环特征。本文提出传统地权的“权力—权利”结构，旨在建立在强弱转换法则下的结构/机制分析，从而总结出谱系演进中的不变特征。所谓强弱转换的覆盖性法则呈现了一种循环规律的历史观——随着任何社会力量的增强，削弱它们的社会力量也愈发重要[48]，土地收益分配的运作机制正是呈现出这种规律。实际上，从每个朝代的横断面看，朝代内部的谱系演进主要呈现出“中央权力强/地方权力弱—中央权力弱/地方权力强”的循环特征，社会经济舞台上演出的是中央与地方对土地收益的争夺，尽管私权利收益会随着中央权力的强化而增加，但农民群体作为土地收益的直接生产者缺乏在分配上的自主性，是这出戏的台脚，这种演进遵循着中央与地方权力之间此消彼长的强弱转换法则，也体现着土地收益分配中权力支配权利的基本逻辑，这一表层特征是显而易见的。

然而，谱系演进并非只有不变的维度，当将考察的时间尺度拓展到自秦至清的整个帝制中国，除了表层特征的反复循环，也发现权利结构一直在权力结构压迫的缝隙中缓慢发展，呈现出权力弱化与权利演化的深层变易图式。这里的权力弱化主要指整体上中央权力对土地与劳动力的控制弱化，从秦朝“黔首自实田”承认土地私有，到宋朝“田制不立”放弃土地国有制度，再到清朝“摊丁入亩”取消人头税，放松户籍管制，中央权力实际上以极具弹性的统治艺术承认了私权利的发展事实。国家对社会的每一次放权，都推动着权利的进一步演化与社会经济水平的提升。然而，权力支配权利的总体逻辑决定了这种权利演化与经济提升的程度缓慢且有限。

权力弱化与权利演化铺就了土地收益分配向农民倾斜的历史路径。权力干预弱化以及权力对权利结构的尊重与维护是权利演化的前提，自由、竞争与法治是这种自生自发秩序运行的保障。这涉及两个方面，一是中央权力自身对权利结构干预的弱化与合法性承认，二是中央权力约束地方权力，从而防范地方权力对权利结构的侵犯。

3 “权力—权利”结构对集体地权的现代启示

3.1 当代中国集体地权的“权力—权利”结构

传统中国地权的“中央权力—地方权力—私权利”结构映射至当代中国，体现为“中央—地方—农民”的关系，土地收益的主要部分由传统的农业收益转变为现代的工商业收益。从历史到当代，中央、地方与社会三者间的协调关系是中国国家治理一以贯之的理论分析主线[49]，在土地管理领域，具象化为中央政府、地方政府与农民之间的关系[50]，它们在各自的目标趋向与行动逻辑下相互影响。

对中央政府而言，经济发展与社会稳定是国家治理的双重目标，因此在集体地权领域体现出严控与激励并存的行动逻辑。在经济发展的目标下，财政制度上分权，规划管控制度上松绑，土地制度上赋权是中央采取的主要激励手段。分税制改革后形成的土地财政、放宽土地审批控制、扩大新增建设用地供应量、国有土地有偿使用制度的建立等都是例证。但另一方面，“发展是党执政兴国的第一要务……但稳定是改革与发展的前提”①江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告，https://www.gov.cn/test/2008-08/01/content_1061490.htm。。在社会稳定的目标下，弱化土地财政，强化规划管控，固化土地制度上是中央采取的主要严控手段，比如平抑房价、严控建设用地扩张、耕地保护、非粮化整治以及限制宅基地的自由交易等。因此，中央政府在双重目标下，其严控行为会根据实际情况适时调整[51]。

地方政府遵循着经济发展的单一目标，围绕土地财政展开策略行动。地方政府基于土地财政的自利意识由中央政府所塑造。一方面，国家通过计划配置和垄断土地一级市场的方式供应建设用地指标，所产生的稀缺效应导致土地指标与国有土地价格的飙升；另一方面，国家推动财权与事权的下放，并设计了“晋升锦标赛”的激励机制，以地谋发展模式自然成为地方政府的首选。出于对土地财政的饥渴，地方政府凭借其无法全面更换的事实[52]，对上与中央就指标下达、突破规划方面讨价还价，抑或依托自身信息优势，采取共谋、隐蔽信息等方式应对中央的考核监督[53-55]；对下通过“逆向软预算约束”行为向辖区内汲取资源[56-57]。

在中央的顶层设计与地方的政策执行下，城乡二元的土地格局与居高不下的城乡发展差距，诱致了基层政府与农民的社会冲突。显性冲突体现在农民面对地方政府低价征地时的群体冲突与维权上访，据统计，农民因维权而引发的群体性突发事件中，非法或强制征地问题占65%[58]。而隐性冲突体现在城郊农民对土地及建筑的非正规开发，远郊农民抛荒耕地进城打工，这是农民面对权力时的“弱者的武器”。

3.2 “权力—权利”结构失衡下的集体地权困境

当代中国集体地权的困境，主要是土地增值收益分配不合理造成的农民权益受损与城乡发展差距扩大。据测算，城乡二元的土地格局，在1990—2010年造成的农户土地权益损失就高达4.3万亿元[59]。土地增值收益分配的不合理源于“权力—权利”结构的失衡，这种失衡可以归结为农民土地产权残缺以及地方政府约束机制的失效。

农民土地产权残缺。农民的宅基地是集体所有，而且宅基地的使用权仅能在集体内部交易。对宅基地自由交易的限制很大程度削弱了农民财产的资本属性，降低其带资进城的能力，虽然户籍制度逐步放开，但城市的高房价在客观上产生了农村人口与土地捆绑的局面，使得农村成为国家现代化发展所谓的“稳定器”与“蓄水池”[60-61]。农民获取土地增值收益的合法方式仅仅局限于，在基于公共利益的土地征收过程中争取征地补偿。然而，在当前法律框架下，土地征收的公益正当性语焉不详，面对权力推动的土地征收，农民权利难以得到有效保障，也影响了社会稳定。

地方政府自利行为的约束机制失效。在央地都以经济发展为目标的背景下，中央政府很难从根源上纠正地方政府围绕土地财政的利益最大化行为。地方政府低价征收、高价出让土地后所得的土地增值收益并未直接实现社会共享，其大部分以公共利益的名义重新投入城市土地开发与建设，这些城市化的红利最终推动了城市商品房的资产升值与房价提升。结果是较低的征地补偿与高企的房价成为失地农民难以逾越的市民化鸿沟，城乡发展差距越来越大。

3.3 长周期历史观下我国集体地权的改革方向

地权历史谱系演进中的变与不变，实质上体现了长周期历史观下的规律性特征。长周期是指事物在一定条件下长期运行，并由于其内在规律发生周期性变化[62]。不变的是中央权力与地方权力轮流支配私权利所形成的周期性演变，而变化的是国家“不立田制”“从税人到税地”，这是不可逆转的地权演化所带来的持久性演变。在“未有大变局”中跳出历史周期，正是要寻求不变周期的变，也要沉淀持久变化中的不变。

探求不变周期的变，是指中央将横向社会反馈纳入纵向政府问责，建立对地方政府的环式约束机制，从而跳出“收死放乱”的历史循环。在权力捉弄权利的时代，推行土地私有化反而给权贵官僚集团进一步侵犯农民土地产权的机会[63]。因此，改革的第一步是在现有制度框架内约束地方政府权力，防范权力在不尊重农民权益的情形下推动大规模土地流转与集中。而中央政府通过集权与分权来约束与激励地方政府，难以破解一统体制与有效治理之间的内在矛盾。相比于传统社会，现代社会的信息技术与社会自治力量得到长足发展。因此，中央政府应对地方政府实行有约束的制度化放权，明确其权力边界，并基于信息技术硬化权力问责机制，同时，为进一步克服信息不对称，将市场、社会主体在参与多元共治过程中自下而上的反馈，纳入自上而下的政府问责，建立一种“环式治理”模式[64-65]。一方面，这能让地方政府基于信息优势，对市场主导的权利结构提供更有效的运行维护与服务保障；另一方面，使地方政府摆脱经济发展的单一目标，并更多地考虑权利结构中市场、社会主体的利益。中央通过赋予社会非正式权力来约束地方政府，通过分权推动发展，形成“权力—权利”结构制衡的格局（图4）。

图4 从失衡到制衡：地权“权力—权利”结构的现代化转型Fig.4 From imbalance to balance: the transformation of modernization of LPR “power-rights” structure

沉淀于持久变化中的不变，是顺应地权演化的自生自发秩序，并在正式制度上赋予农民受保障的集体土地权能。第一，在城郊地区推动集体建设用地入市并实行差异化征税。传统社会以地势、土质等条件实施差异化的田赋征收，而决定现代社会土地产值差异的是区位，对此，国家可以按照区位对入市的集体建设用地实施差异化征税，逐步摆脱对土地财政的路径依赖。此外，集体建设用地入市，增加租赁住房供应量，有助于缓解高房价的挑战，也避免短期内对房地产市场与土地财政带来巨大冲击，同时促进土地增值收益分配向本地农民与新市民倾斜。第二，在远郊农区以农民自愿为前提渐进地推进集体土地国有化[5]。在农村农用地与宅基地整治与确权后，开展集体土地所有权的国有化改革，借鉴“国有永佃”与多层次地权市场交易的历史经验，推行一定规模农地与宅基地的永久使用权进行全面市场化流转，从而使农民的财产性价值显化，化资产为资本，实现真正的“还权赋能”。