新时代资源型地区防控安全风险的韧性治理研究

崔 霞，程 菲

［中共山西省委党校（山西行政学院），太原 030006］

国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻洞察准确把握国内外时代发展大势，创造性提出总体国家安全观，强调各领域安全的统一与融合，并立足防范风险的大前提来统筹，把维护国家安全贯穿党和国家工作全过程。在践行总体国家安全观过程中，韧性治理成为我国当前防范化解重大风险的新治理方向。国家“十四五”规划首次提出“韧性城市”的理念，其核心在于加强城市应对风险、抵御灾害的能力，有效应对外部环境的变化与冲击。

资源型地区是保障国家能源资源安全的战略保障基地，但由于历史遗留问题较多、转型改革起步较晚，资源型地区普遍存在空间规划和工程设施落后、城市功能老化、社会保障体系不健全等问题，安全风险形势较为严峻。资源型地区当以总体国家安全观为指导，构建具有安全韧性的社会系统，推进防控安全风险的韧性治理体系和治理能力现代化，以高水平安全保障高质量发展。

一、新时代资源型地区防控安全风险的治理方向

（一）资源型地区防控安全风险的治理实践挑战

1.资源型地区的安全风险治理环境较为复杂

新时代，我国资源型地区经济发展正处于关键转型期，安全生产正处于爬坡过坎期，自然灾害处于风险易发期，加之当前安全风险的系统性、跨域性、交互性、联动性特点突出，资源型地区面临的安全风险挑战尤为艰巨。

第一，传统产业和新兴产业的安全风险并存。以煤炭行业为例，2022 年全国共发生煤矿生产安全事故168起，死亡245人［1］；山西省共发生煤矿生产安全事故54起，死亡65人［2］，分别约占全国总数的32%和27%，煤矿安全形势不容乐观。此外，2023年2月，内蒙古新井煤业有限公司露天煤矿发生大面积坍塌，事故共造成53人死亡，打破了1949 年以来中国露天煤矿单次事故死亡人数纪录。这些安全生产事故表明资源型地区的传统行业仍存在安全基础薄弱、现场管理不到位、安全意识差等问题。同时，资源型地区在新能源、文化旅游、体育新业态方面也具有潜在的安全风险隐患。

第二，极端事件、极端灾害的危害性突出。资源型地区由于过度开发造成生态环境脆弱，加之全球变暖背景下极端高温事件、降雨的发生频率和强度增加，容易引发泥石流、山体滑坡、城市内涝、森林火灾等次生灾害。在2021年“十一”期间，山西省大部分地区出现了有气象记录以来最强秋汛，在遭遇暴雨侵袭的同时又迎来霜冻潮，导致全省11 个市76 个县（市、区）175.71 万人受灾，12.01万人紧急转移安置，284.96万亩农作物受灾，1.7万余间房屋倒塌。

第三，安全事故风险相互交织叠加。由于多种安全风险要素往往相互影响、耦合，在实际中一起突发事件极易产生“蝴蝶效应”，造成影响后果的扩大。2021 年，山西省孝义市西辛庄镇杜西沟村因村民违法盗采煤炭引发透水事故，除了导致重大的人员伤亡与经济损失、扰乱市场秩序以外，还有可能伴有非法储存爆炸物行为，产生安全生产重大风险和事故隐患，对当地资源安全与生态安全产生潜在威胁。此外，该事故还牵扯出了该地自然资源领域黑恶犯罪团伙和黑恶势力犯罪组织，引发巨大的舆情风险压力，如果不能有效化解应对，就会造成社会矛盾激化。

2.资源型地区的传统应急管理模式存在局限

针对防控安全风险，我国传统应急管理模式以防灾减灾、灾后救助为主要目标，以防风险（源头）、降危害（结果）为核心要义［3］，是一种偏向于问题针对型的刚性应对模式，带有观念碎片化、主体单中心和行为被动式的特征，在面临偶发性、零散性和单一性风险时具有较好的应对效果［4］。

一直以来，资源型地区以传统应急管理模式为主，在安全风险治理过程中呈现出明显的局限性：首先，在风险源头管理方面，由于资源型地区普遍存在高危行业多、人员能力素质低的问题，加大了对多重安全风险进行精准识别、评价与控制的技术难度。以山西省为例，近年来一般、较大事故时有发生，尤其是道路交通、煤矿、建筑业等传统行业领域“零敲碎打”事故仍然多发，尚未做到主动防御、主动治理和主动备战。其次，在危机应对处置方面，防控安全风险是一项系统工程，需要各级部门和全社会的共同参与配合，但在实际工作中，大多数资源型地区的部门配合、条块结合、区域联合、军地融合、资源整合等协同机制联动仍然欠缺，难以形成共同应对次生风险和跨域性安全危机的合力。

（二）总体国家安全观对防控安全风险提出新要求

随着我国发展的国内外环境日益复杂，影响国家安全和社会稳定的风险因素面广点多，并且相互交织、影响、传导，风险综合体和系统性风险都更为突出［5］。因此，总体国家安全观强调大安全大应急理念，既重视传统安全，又重视非传统安全，旨在构建集政治、经济、文化等诸多领域安全于一体的且随着社会发展不断动态调整的安全体系，成为新时代国家防控安全风险的根本遵循和行动指南。在总体国家安全观视域下，韧性治理为资源型地区克服传统应急管理模式防控安全风险的弊端提供了可能性。韧性（resilience）也被翻译为弹性、恢复力、抗逆力等，意为系统在遭受冲击或扰动后的承受能力和适应能力。韧性治理则强调系统能够主动维持和提升调适能力，来有效吸收、承受或对抗外界对系统整体的冲击，并在事后迅速恢复、再生和可持续发展［6］。与传统应急管理不同的是：韧性治理倡导的并不是零风险社会，而是要从根本上全面塑造系统防范化解风险的能力，并且在不断发展变化的环境中实现系统能力创新［7］。这对于贯彻落实总体国家安全观防控安全风险的原则要求更具积极意义，具体表现在以下三个方面：

一是总体国家安全观坚持统筹推进各领域安全，这就要求治理主体不能只限于单一安全风险的研判与防御，还需要关注复合型安全风险的成因与后果，提高治理的全局性和战略性。韧性治理超越了只针对单一风险的思维局限，强调对于风险社会环境的应对与适应［8］，能够将众多复杂的、非预期的以及不确定的社会现实和风险因素都纳入风险治理的范畴之中，更注重治理过程的整体性和包容性。

二是总体国家安全观坚持统筹发展和安全，这就要求把安全治理内化为社会发展的常态化组成部分，将防范化解安全风险纳入经济社会发展全局一体谋划，在追求发展的同时守好安全底线。韧性治理蕴含发展与风险共生共存的理念，倡导人们对防控安全风险的认知要从如何克服、战胜安全风险转变为人们如何与安全风险相处［6］，强调社会系统在复杂多变的环境变化中具有对抗风险的自组织、自修复和自适应能力。

三是总体国家安全观坚持把防范化解安全风险摆在突出位置，这就需要治理主体提高风险预见、预判能力，主动防范化解多重安全风险叠加，力争把可能带来安全风险的隐患发现和处置于萌芽状态。韧性治理注重积极应对式的弹性治理逻辑，其主要任务是要通过增强系统自身的恢复力、抗逆力来有效对抗外界风险的冲击，同时强调风险应对的多中心协同治理，而非被动的单中心防御与处置。

综上所述，资源型地区在践行总体国家安全观、应对新时代安全风险治理挑战过程中，实施韧性治理比传统应急管理更具治理效能，更有利于提升新时代安全风险治理水平。

二、新时代资源型地区防控安全风险的韧性治理策略

（一）坚持理念先行，拓展安全风险韧性治理空间

资源型地区防控安全风险的韧性治理要提高站位，秉承人民性、系统性和前瞻性的治理理念。人民性就是要坚持人民至上、生命至上，牢固树立“红线”意识，将人民安全问题作为地区发展的出发点和落脚点。系统性就是要以大局观、全局观和整体观进行安全风险治理，重视“全灾种”统筹应对、“全过程”统一管理、“一盘棋”协同联动。前瞻性就是要增强忧患意识，坚持底线思维，将防控安全风险的“关口前移”。

资源型地区防控安全风险应在大安全大应急的体系框架下，通过构建安全韧性城市、安全韧性社区和安全韧性乡村的多层面安全韧性系统，在面对安全风险冲击时能最大限度保持基础机能、快速分散风险、恢复正常运转和推动变革创新［9］，最终实现资源型地区高质量发展和高水平安全良性互动的韧性治理目标。安全韧性城市、安全韧性社区和安全韧性农村基本覆盖了资源型地区韧性治理的空间范围。其中，安全韧性城市是指通过空间规划、基础设施、社会事业、公共治理等方面的优化来提升资源型城市抵御灾害事故和抗击安全风险的能力。而安全韧性社区作为市域治理的基本单元，以社区共同行动为基础，充分发挥群防群治、网格化管理的优势作用，在防控安全风险过程中构建起“人民安全防线”。与安全韧性城市相呼应，安全韧性乡村也是资源型地区韧性系统的重要组成部分，除了要加强一系列农村民生保障工程以外，还要特别关注农村自然灾害的防御，将韧性建设有机融于其生态环境之中。

（二）坚持多元共治，提升安全风险链条全过程治理

由于灾害事故的生成、演进链条长，决定了安全风险的防范与应对工作具有高度复杂性和综合性的特征，资源型地区防控安全风险的韧性治理有赖于建立以政府为主导、社会力量共同参与的多元治理主体结构。从政府角度来看，安全风险治理工作有统有分、有防有救、有综合有专业，要发挥好应急管理部门的综合优势和其他相关部门的专业优势，形成各级各部门各单位的联动协调机制。对于一些跨区域生态问题或经济社会问题所产生的安全风险，还需要地方政府间的合作治理。从社会角度来看，要不断拓宽和畅通企业、社会组织、社区、公众参与安全风险治理的渠道，增强社会成员投身治理实践的意识，在安全风险的韧性治理过程中实现全社会资源的动员与整合。

由于安全风险交织叠加，灾害事故的影响范围与后果具有连锁反应，资源型地区防控安全风险的韧性治理要以整个风险链为治理客体，从潜在安全风险原因、直接安全风险原因、安全风险事件、安全风险后果出发，在宏观层面将防控安全风险纳入统筹推进“五位一体”总体布局的进程之中，推进资源型地区韧性治理常态化机制化；在微观层面贯彻落实“全周期”管理，针对事前常态预防与研判监测、事中组织应对与信息处理、事后恢复重建与复盘提升，持续提升资源型地区社会系统抵御安全风险的韧性水平。

（三）坚持四轮驱动，强化社会系统安全韧性建设

资源型地区防范化解安全风险的韧性治理不仅仅是风险事件的应对和处置，更重要的是通过增强系统韧性建设来正面提升自身主动维持和自主适应的能力，从整体上化解外部冲击的不利影响。基于资源型地区的特征以及当前转型发展面临的突出问题，本文就其中的资源安全、经济安全、生态安全和社会安全等四个领域探讨资源型地区防控安全风险的韧性建设重点。

第一，资源安全韧性建设。资源型地区是依托本地区自然资源开采、加工发展起来的特殊类型区域，其资源安全问题首当其冲。首先，大规模挖掘和过度开采会导致面临资源紧缺和枯竭的困境。我国共有262 个资源型城市，其中69 个已被确定为资源枯竭型城市。辽宁省抚顺市煤炭开采历史悠久，在20 世纪五六十年代是中国最大的煤矿，但随着煤炭资源的减少，部分矿井陆续终采报废，煤炭产量持续下跌，曾经的老工业基地发展遭遇资源“瓶颈”。此外，矿区非法开采现象也会造成资源的极大浪费，且极易引发特大安全事故，2021年山西省孝义市西辛庄镇杜西沟村“黑煤窑”透水事故就是一个典型案例。资源型地区提升资源安全韧性既要统筹资源能源的有序开发与保护，建立安全可靠的资源能源储备、供给和保障体系，也要提高资源能源利用效率，建立科学合理的循环利用模式，支持生产技术改造和转型升级，还要加强资源能源保障能力建设，做好重要矿产资源的储备工程和战略接续。

第二，生态安全韧性建设。生态安全是影响资源型地区可持续发展的底线问题。由于资源综合利用水平低，高耗能、高污染、高排放项目低水平重复建设等原因，资源型地区大气污染、水资源破坏、土地资源破坏、植被破坏等现象和地面塌陷、滑坡等地质灾害十分突出。以山西省为例，全省现有矿山采空区面积超过4 000平方公里，沉陷区面积超过2 400平方公里，矿山开采破坏村庄超过3 000 个，导致山西省全境都是地质灾害易发区，地质灾害高易发区占全省面积的42%。资源型地区提升生态安全韧性最主要的是贯彻低碳绿色发展思路：一是开展生态环境综合治理，严格落实资源开采相关各项生态保护和污染防治措施；二是要加快形成绿色生产方式，推动资源能源绿色开发，严格执行重点行业环境准入和排放标准；三是建设生态宜居环境，修复因资源开采导致受损的生态环境，打造生态廊道，倡导绿色低碳的生活方式。

第三，经济安全韧性建设。一些资源型地区长期以来只依靠单一资源，缺乏其他产业支撑，造成资源产业比重过高、产业结构单一低端化的现实问题，面临“资源诅咒”的经济安全问题。甘肃省白银市曾是新中国有色金属工业的摇篮，于2008 年被列入全国首批资源枯竭城市，其传统产业发展严重衰退、企业经营困难、就业压力巨大、工业经济下行压力持续加大，长期以来经济增长动力不足。2021 年，白银“5·22”黄河石林百公里越野赛安全事故也被视为资源型城市治理转型失败的典型。资源型地区提升经济安全韧性最重要的就是坚持多元支柱产业结构的优化升级，通过增强科技创新能力、新旧动能转换能力、产业链供应链竞争力和对外开放水平等方式进一步改造提升传统产业、培育发展接续产业，推动经济稳健发展、做大做强。

第四，社会安全韧性建设。资源型地区经常会由于资源开发、征地拆迁等引发利益分配问题，社会矛盾对抗性的群体性、对抗性和突发性增强，综治维稳压力大。仍以甘肃省白银市为例，在城市转型过程中由于就业再就业难度加大，部分群众心理失衡，破坏城市公用设施的现象和社会治安事件层出不穷；由于生活困难、煤炭采空区塌陷、环境和安全问题突出，频频出现职工围堵铁路公路、冲击党政机关的群体性上访事件。此外，很多资源型地区先有矿、后有城，先生产、后生活，城市基础设施建设欠账较多。四川省攀枝花市是伴随国家工业基地建设、从无到有逐步建设起来的资源型城市。攀枝花在建设初期生活设施简陋，人居环境较差，除了直接为大工业服务的交通、供电和邮电系统以外，其他城市基础设施和社会设施无暇顾及，在后期转型发展中面临交通、基础设施建设相对滞后、产业配套能力偏弱的突出难题，要素保障水平和营商环境得不到改善成为攀枝花经济发展的掣肘。资源型地区提升社会安全韧性必须补齐民生短板，一方面完善传统基础设施水平，加快构建现代化基础设施体系；另一方面，加大普惠性公共服务供给，注重公共服务设施提标扩面，高度关注并妥善解决住房安置、征地补偿以及居民基本生活保障和就业问题。

（四）坚持五治融合，提升韧性治理现代化水平

资源型地区在防控安全风险过程中还需以政治、自治、法治、德治、智治为方式手段来进一步健全韧性治理体系，提升韧性治理能力。

一是以政治引领奠定韧性治理的战略全局。资源型地区在防控安全风险中要坚持党的集中统一领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导作用，推动安全风险防范融入资源型地区转型发展全过程，加强对资源安全韧性、生态安全韧性、经济安全韧性和社会安全韧性的系统建设，统筹推动排查、整治各类安全风险隐患落到实处。

二是以公众参与夯实韧性治理的基层防线。在社会安全方面，资源型地区要坚持发展新时代“枫桥经验”，通过在农村健全村级议事协商制度，在社区完善居务公开和民主管理制度，推动韧性治理重心下移。在资源安全、生态安全、经济安全方面，资源型地区要广泛动员组织企业和各类社会组织的力量，提升其在韧性治理过程中的积极性和创造性。

三是以依法行政保障韧性治理的外在基础。资源型地区在防控安全风险中要依照《安全生产法》《突发事件应对法》等法律法规，深入生产安全、生态环境等领域的严格执法，建立健全重大自然灾害和安全事故调查评估制度。

四是以文化沁润促进韧性治理的内在动力。在资源型地区防控安全风险中，法治是底线，德治是标杆，要通过安全宣传教育发挥文化渗透、榜样引领和教训警示的作用，在安全韧性城市、安全韧性社区、安全韧性乡村的建设过程中坚守价值取向，加强公众安全风险意识，提高干部安全底线思维。

五是以科技创新赋能韧性治理的效率效能。资源型地区在防控安全风险中应依托新兴技术手段，围绕重点行业领域、重点区域部位，将安全风险链条的各类要素纳入大数据平台中，完善智能化监管体系，确保各类安全风险的实时监测、科学预警和及时处置。