社会治理共同体建设中民主协商的作用机制与生成路径
——以话语交往为分析视角

任 敏 应雨亮

一、问题提出

建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体是我国“十四五”时期社会建设的重要目标,民主协商是建设社会治理共同体的重要组成。2019年党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[1],由此明确了民主协商同社会治理共同体的内在联系。如何更有效地发挥社会治理共同体建设中民主协商的作用效能,是党和政府面临的重要议题之一。

从既有文献看,“民主协商与社会治理共同体建设”这一主题的研究主要关注以下几点内容:第一,将民主协商充当实现路径,提升建设社会治理共同体的有效性。民主协商能够构建起协商决策模式,促使多元治理主体融入社会治理的全过程,从而凝聚起建设社会治理共同体的强大合力[2]。在社会治理共同体视域下,具体可通过提升主体参与协商的意识、培养治理主体的协商能力、转变政府治理理念和职能、加强基层党组织在协商治理中的引领作用等途径给予实现[3],同时,作为实现路径的民主协商需要培育社会公益和公共理性来进一步得以优化[4]。第二,通过聚焦民主协商能力来推动社会治理共同体构建。民主协商是各社会治理主体使用沟通理性的最佳方式[5],协商能力的质量同社会治理成效紧密关联[6],社会治理共同体建设是“共同体化”的过程。其中,实现社会治理目标的重要着力点在于促使治理主体养成协商民主治理的能力和技巧[7]。第三,围绕民主协商在社会治理共同体建设中的价值内涵进行重点阐释。民主协商在社会治理共同体建设中体现独特的优势与价值,其所体现的协商民主政治内涵有利于营造利益共同体,所包含的底蕴传统和参与效能有利于凝聚情感共同体,其在社会治理中的功能发挥有利于协调行动共同体[8]。有效有序的协商共治,不仅能有力破解社会治理主体单一、权责混乱、缺乏合力等问题,也能强化各社会主体的治理责任、治理动力和治理能力,进而实现高质量的社会治理。从更加长远的视角来看,持续深入开展协商共治,有助于推动个体从“私人领域”走向“公共领域”,积极参与公共事务,理性表达利益诉求,实现民主协商、民主决策、民主监督在基层的全面发展,从而为全过程人民民主提供丰沃的成长土壤[9]。综上所述,既有研究不乏真知灼见,然而其大多围绕实现路径、价值内涵等方面展开,缺乏对民主协商过程中话语交往的关注。进一步分析,作为建设社会治理共同体的重要支撑,民主协商需要多元协商治理主体发生共同合作。话语交往是共同合作的前提,是民主协商发生的重要基础,是通过对话机制实现社会治理主体参与民主协商过程,进而促成共同合作来推进建设社会治理共同体的。但是,伴随着社会结构的转型,基层社会治理普遍存在话语交往式微的困境,具体表现为协商议而不决,难以达成共识[10],弱势群体表达受阻[11],治理过程拒绝积极而富有成效的对话而沦陷为柔和谈话[12]等。上述情况往往导致协商功能的弱化,各方治理主体难以通过积极而富有成效的协商对话达成决策共识以及形成合作治理关系,从而影响社会治理共同体建设成效。

面对社会治理中话语交往式微的情景,民主协商作为以对话为内核的实践样式,是通过搭建协商平台、规范协商过程、确认协商结果等方式,促成话语交往的发生,进而构成民主协商支持社会治理共同体建设的作用路径。民主协商需要充分发挥其在促成话语交往方面的优势及条件,打造话语交往的实践路径,激发基层民众和社会力量参与社会治理共同体建设的动力,从而形成良好有效的社会治理的协商对话景观。基于此,文章基于话语交往的分析视域,阐释民主协商在建设社会治理共同体过程中的重要意义,具体分析其作用机制并就提升民主协商推动社会治理共同体建设实效提出发展路径。

二、话语交往:社会治理共同体建设中民主协商的审视维度

自法国学者福柯系统探讨话语的影响及作用后,话语交往范式逐渐被纳入到社会科学的研究序列之中。话语交往为理解民主协商作用社会治理共同体建设提供了一个新的视角。何植民等人从话语形式范畴分析,认为后现代公共行政话语理论同市域社会治理多元共治具有较高契适性[13]。郑永兰等人认为社会治理目标的实现同时也受到对话机制的影响,因而,需要选择和建立对话场所、设计和展开对话过程、评价和分析对话结果来探索理想对话机制的构建[14]。韩志明等学者认为以话语交往为脉络的协商对话,有助于遏制社会“不讲道理”的风气,优化社会治理结果与机制,为化解错综复杂的治理事务提供新的路径[15]。话语交往这一分析范式能够应用于理解与解释现实社会治理问题,尤其民主协商本身是作为一项话语实践活动而存在,采用话语交往的视角具有很好的切合度与解释力。根据后现代公共行政的话语理论,话语交往的发生主要是由交往能量场、协商对话以及话语共识三方要素组成。其中,交往能量场是话语交往的发生场合,为其提供了一个实践平台;协商对话是话语交往过程的具体呈现,表明话语互动在参与者之间的进行;而话语共识则是进行话语交往的努力结果,规定话语最终的目的、意图与内容。以上三项要素的耦合系统展现了话语交往的内在逻辑与具体机理,从而能够清晰呈现出民主协商的运作机制。结合话语交往的分析视域,交往能量场、协商对话和话语共识等要素分别从以下方面体现社会治理共同体建设中民主协商的治理过程。

(一)交往能量场:民主协商的治理场域

民主协商的治理效能,首先在于实现多元治理主体的广泛参与,确保社会治理共同体建设的组织基础。在这一过程中,民主协商营造了一个适用于交往的“公共能量场”,为治理主体的广泛参与提供条件。公共能量场是作为话语交往的场所而存在,不同意向性的话语是在此进行对话互动的。对话中所传递的交往属性俨然成为“公共能量场”的鲜明表征,在话语交往语境中,“公共能量场”也即是“交往能量场”。在社会治理中,交往能量场是民主协商的实践平台,能够达到将治理主体召集起来开展协商对话,进而实现对治理主体开放参与的效果。与此同时,生活场景下的民主协商是常常以“议事会”“民主恳谈会”“评议会”的活动样式运行实践,这也进一步烘托出交往能量场在推动民主协商和社会治理进程的积极作用。民主协商通过交往能量场的营造为社会治理共同体建设提供可行性的实践平台,也正是得益于交往能量场的物理空间支撑,多中心、碎片化的社会行动才能够整合起来,建立起新的治理网络,从而在共同解决治理事务的行动中实现更加有效的合作。

(二)协商对话:民主协商的治理过程

民主协商的治理作用进一步体现于对协商对话状态的引导上。协商对话是话语交往过程的核心,是推进民主协商治理效能的关键环节。社会治理共同体建设中,民主协商是以协商对话的形式促使多元治理主体进行成熟、有效的交往互动,实现意见、信息的高质量共享与沟通。协商对话具体呈现出民主协商实践驱动社会治理的内在机理。一方面,对话是民主协商的基本遵循。治理主体是凭借平等的话语和权利地位参与到社会治理进程之中,其中不存在因主体身份、话语资源而产生的话语歧视以及其所导致的话语独白或垄断,对话的发生充分彰显了治理过程的民主性与平等性。比如在政府协商环节,社会公众、人大代表、政协委员、专家学者等相关群体能够广泛参与协商议程,并就社会生活中的重要问题享有同等的话语资质进行沟通协商,提出意见和建议,提升政府治理能力。另一方面,治理主体间持续对话需要民主协商的有效保证。作为一项制度安排,民主协商即是以对话为内容的交往实践,在建设社会治理共同体的进程中,依托民主协商的实践手段,对话能够生动嵌入进基层社会治理体系与结构之内,维护治理主体的交往方式,从而打破社会治理共同体建设中的人际交往的困境。

(三)话语共识:民主协商的治理成效

话语共识是历经协商对话环节后治理主体就某些话语陈述内容形成的一致性看法。民主协商的治理效能,也体现在对话语共识的引导。具体而言,通过持续深入的话语交往,对话促使了异质性的话语内容不断被说明论证,进而形成了反映共同利益与共同意志的话语共识。在这一意义上,话语共识的生成充分彰显了多元共治的治理过程,是多元治理主体经历协商对话后所形成的理想治理方案。因此,话语共识是民主协商的直接结果,在话语共识的前提条件下,社会治理的目标任务、解决手段、职责分工等内容得到更进一步的确立,这就为社会治理共同体的实施提供行动指南。例如,在基层社区协商民主建设中,针对社区公共事务,利益相关方聚焦于通过对话讨论形式,提出解决问题的意见和建议,从而在社区居民群体将达成话语共识,并就此制定解决方案形成行动举措。话语共识的产出,代表着话语交往过程的努力结果,进而更好促成社会治理行动的发生,这也体现了民主协商所致力于实现的终极目标。

三、社会治理共同体建设中民主协商的作用机制

民主协商是在社会治理共同体建设中广泛动员多元治理主体参与、进行对话互动、形成集体决策与共同行动的现实途径。民主协商鼓励社会治理主体由被动参与者变为积极参与者,从而形成有效的社会交往及对话过程。在这之中遵循着“共建共治共享”的治理理念,在话语交往过程中不存在中心治理行动者与边缘治理行动者的严格区分,也同样不存在治理同被治理的关系,每一位社会治理行动者能够凭借话语交往手段来影响社会治理进程,并在协商对话中理性表达个人观点以及寻求集体解决方案。因此,我们需要深入分析社会治理共同体建设中民主协商的作用机制。

(一)问题引导机制

问题是实践的先导,在话语交往的基础上,民主协商是以鲜明的问题意识以及公共利益为价值指引,明确社会治理共同体建设的现实取向,凝聚起多元治理主体的建设合力。民主协商的问题引导机制是将涉及大部分人利益的公共问题反映出来,采用自下而上的收集反馈路径,具体通过实地走访、问卷调查、设置意见收集箱等形式了解社情民意、汇总信息,明确多数人所关心的问题,以此提出协商议事的议题。问题意识是开展民主协商的逻辑起点动力源泉,也正是基于对某种问题的明确,对话得以不断聚焦和深入。在社会治理进程中,民主协商促使多元治理主体的诉求表达,确保了相关问题进入社会治理议程,由此使其形成鲜明的问题导向。民主协商首先识别与界定公共问题,树立起多元治理主体参与社会治理的问题意识,从而达到广泛动员治理主体积极参与,促使其主动承担治理责任,同政府部门以及其他治理主体形成高质量话语交往以及治理合作的效果。建设社会治理共同体可以发挥民主协商在问题引导方面的功能效用。

(二)组织结构机制

社会治理共同体是一个相互关联、相互促进且关系稳定的群体[16],需要足够的组织保障及结构支持,增强在化解现实治理难题中的发展稳定性。同时,也只有发挥好社会治理共同体的组织机制,确立社会治理的实践平台,这样才能保证为社会治理共同体建设提供优良的运作环境,焕发治理活力与效能。作为政府、公众以及其他社会力量进行话语交往的实践样式,民主协商的实践充分凸显了将各类治理主体进行整合、动员与联结的组织机制,它是通过协商议题与治理主体的利益关联,从而确立不同主体参与协商议事的资格及身份,有效激发社会力量广泛参与社会治理实践的意愿与活力,并赋予参与社会治理主体地位,共同参与治理事务的化解与完善过程。例如,在基层社区治理中,协商议事能够根据公共议题的性质有效将上级挂点领导、社区两委干部、物业公司以及由党员、业委会成员、楼栋长等居民群众代表所组成的利益相关方纳入社区治理进程,形成组织凝聚力,促进多方合作共赢。在交往能量场的确立前提下,民主协商的组织机制更进一步夯实社会治理共同体建设的组织基础,并依托于这一组织优势和网络联结作用,不断激发社会治理主体的责任意识参与意识,令其在深度参与中感知自身的主体地位,激发参与社会治理的积极性与创造性。

(三)协商对话机制

作为民主协商运行的重要表现,协商对话机制是指话语交往遵循“倾听—回答”运行流程,促使每一位治理主体能够正常表达话语内容并同他人发生对话互动。而促成以协商对话为内核的话语交往行动的发生是建设社会治理共同体的最本质特征。协商对话机制形成治理关系,形成治理行动有赖于话语交往的支持,以促使信息、情感与能量的双向传递。其中,多元化主体间同等的治理地位也强调话语交往是一种平等、真诚与有效的对话形式。民主协商本身蕴含着对话逻辑,是多元治理主体围绕治理事项所进行的沟通、协商与决策活动。在探索社会治理进程中,民主协商充分彰显了“自治”理念,强调不同治理主体凭借对话达成意见统一的过程,这样减少了对政府的治理依赖并有效强化治理主体的责任意识,实现了“群众自治”与社会治理共同体建设的有效衔接。协商对话环节能够满足每一位治理主体对真实和有效参与感的需求,形成激发参与社会治理的活力,并通过民主协商实践,增强治理主体的对话能力以及民主决策能力。

(四)协同行动机制

社会治理共同体建设的落脚点在于治理主体间协同行动的发生。因此,民主协商的终极取向是将话语交往转变为协同行动,令社会治理共同体稳定地构建于现实实践之中。基于制度化与民主化程序,民主协商的治理实践最终确立起普遍的话语共识,也正是基于这一条件,为多元治理主体协同行动的发生提供了可能。作为一项基本治理目标,社会治理共同体建设迫切需要良性的合作治理行为,这对每一位治理主体的协同行动提出更高要求。在这一情形下,民主协商的协同行动机制是将经由协商对话所产生的话语共识加以适配性的落实与部署,通过明确每一位治理主体的职能角色和任务分工,由此将治理主体单一、分散的治理活动整合起来,形成遵循话语共识,面向解决社会治理问题需要的协同行动方案。这类协同行动是在话语共识基础之上发展而来,反映了民主协商实践作用社会治理现实的重要手段。

四、话语交往视角下建设社会治理共同体的民主协商路径

民主协商是在社会治理共同体建设中促使社会治理主体参与治理事务、进行协商议事、形成相互影响的合作关系的有益平台,是对社会治理共同体建设和发展的更进一步探索。民主协商培育既要回答驱动社会治理共同体的作用机制问题,同时也要解决支持社会治理共同体建设的生成路径问题。社会治理共同体的生成是多种民主协商机制综合作用的结果,因此民主协商为社会治理共同体建设提供新的方向。

(一)提升交往能量场的治理能力

治理能力是社会治理共同体繁荣的根源。有效的民主协商意味着能够产生良性的治理能力,而治理能力的弱化则会导致协商治理无效的后果。为保证社会治理共同体建设的可及性,需要重点提升交往能量场这一实践平台的治理能力。这也就要求交往能量场能够为治理主体提供更多参与社会治理的机会。交往能量场是多元治理主体参与协商治理的实践平台,激活民主协商的治理能力,实现广泛的社会参与成为一项关键的维度。首先,提升交往能量场的治理能力需要促使多元治理主体参与社会治理进程。在社会治理中,要坚持交往能量场对多元社会治理主体的开放性,减少对治理主体的性别、身份、职业、学历等方面的规定,降低准入门槛,促使更多治理主体参与社会治理过程,在保证政府部门和社会公众稳定参与的基础上,同时支持和鼓励社会组织、企业单位等主体通过民主协商形式参与社会治理共同体建设进程。其次,提升交往能量场的治理能力需要确立公共性协商议题。公共性交往能量场得以成为社会治理共同体实践平台的一个前提条件,即民主协商在议题择定上应重点围绕具备一定公共性质,同现实生活存在紧密关联并能引起社会注意及参与兴趣的内容来展开,以此增强交往能量场的治理回应性。同时应调动引导治理主体参与到交往能量场内,协商话题密切回应现实问题,引发群众注意及参与兴趣,扩大民主协商的参与面,并且发挥党员干部、乡贤等群体的典型示范效应,激励动员普通群众以及其他社会力量的积极参与。最后,提升交往能量场的治理能力要重点强化交往能量场监督评估机制建设。在社会治理共同体建设中,交往能量场也同样面临着“协商形式化”的风险,为克服交往能量场“有名无实”的治理困境,需要进行必要的监督评估,其中包括设立监督机构、组建监督网络、确立评估办法、畅通意见反馈渠道等运作环节,保证任何治理参与者能够全过程参与监督,并根据反馈意见进行及时协商纠正,最终致力于督促交往能量场治理效能的发挥。

(二)建立协商对话的运行规则

社会治理共同体建设离不开简约高效的规则支配,不受规则支配的社会治理活动也必然是非理性化的行动。规则支配对于社会治理的重要意义体现在它促成民主协商中所产生的意识得到每一位治理主体接纳与认可,令民主协商的治理实践具有普遍性原则,这也是社会治理共同体建设的内在要求。首先,需要设立明确的协商议事规则。其中应涵盖在话语表达方式、对话规模、决策形式等方面的运行规则。明确具体的协商对话规则能够起到框定主体行动的范围和边界,促使其做出符合规则规范的实际行为的作用效果,最终以有效的规范保障推进社会治理共同体建设。其次,应强调塑造多元治理主体的规则意识。在民主协商的条件下,应通过协商文化和道德文化的涵育与教化,让遵守协商对话秩序的意识深入人心,成为基本的道德自觉并贯彻落实于社会治理共同体的建设行动当中。可以发掘利用各类优秀协商事迹,并将其转换为一种精神力量,用以激励鞭策治理主体树立规则意识。再者,注重挑选具有较高业务素质与协商能力的主持人及协商代表作为规则的执行者。在具体治理实践中,凭借较强的组织力、号召力和领导力,他们能够提出协商议题、引导对话过程、减少非理性的协商行为,并凭借自身的示范带动作用对其他治理主体进行协商对话的实践培训和指导,从而提升多方治理主体的协商能力与协商秩序意识。总之,社会治理共同体建设中需要确立协商对话规则,塑造多方治理主体的规则意识,要具体把握协商文化以及优秀协商代表在培育规则意识上的作用,最终保障社会治理共同体和谐稳定地建立在规则支配的基础之上。

(三)坚持话语共识的实践导向

在社会治理共同体建设中每一位治理主体始终应坚持话语共识这一实践导向,极力寻求达成普遍的话语默契及共识,这样民主协商才可以达到理想的治理状态。首先,应将倾听确立为达成话语共识的基本意识及默契。倾听是发展对话关系的第一步,凭借倾听,对话能够形成充分的说明资源进而推进治理过程的持续与深入,因此,倾听是社会治理的基础。在民主协商中,倾听预示着尊重听话人的主体地位,以对方理解作为对话的前提条件。实现话语交往的他在性就是要求多方治理主体承认对方的话语地位,将对方纳入自身的话语生态之中,以话语的可理解性为导向,不断补充完善话语的说明内容。并且将倾听作为话语共识的生成重要着力点,在治理过程中,不断为多方治理主体提供接受话语信息的条件和机会。其次,要强调对话语内容反复说明和论证。话语共识的生成不是通过协商对话一蹴而就的结果,必然会经历反反复复的说明和论证,也正是凭借着说明与论证环节的存在,话语的意思表示得以充分传递出来,保证多方治理主体对话语意思的正确理解,这也是话语共识产生的基础条件。为促成话语共识的产生,在协商环节中应给予治理主体进行话语说明和论证的机会,使其在完成话语内容表述的基础上同时也能够更进一步地说明与解释话语意思,同他人展开讨论。最后,致力于追求对话的实质性内容。实质内容代表着话语对现实的解释力和影响力,这是形成话语共识的核心之处。作为实现社会治理目标的手段之一,开展协商对话应摒弃漫无目的的闲聊畅谈又或是激烈的情感宣泄,相反,应将话语表述聚焦在对现实治理矛盾和问题的化解上,凭借话语将治理方案给予输出并同其他治理主体进行商讨,确定形成最终的对话结果。

(四)增强多元主体的治理共同体意识

通过民主协商建设社会治理共同体的实质,是要培育治理共同体意识。为有效推进民主协商在社会治理中发挥积极作用,需要培育治理主体“遇事好协商”的理念,增强治理共同体意识,使民主协商成为一项常态化行为。首先,营造民主协商的治理氛围,重点加强民主协商的宣传教育,探索多种途径,动员多方力量渲染社会治理环节中民主协商的价值功能,广泛普及社会治理进程中协商治理的实践,因地制宜宣传普及治理文化,加深社会多方治理主体对协商治理的认知与理解。其次,发挥高素质协商参与者的引领与指导作用。在治理主体共同体意识的培育过程中,应有意识地引入相关协商专家与人才,通过专业指导、行为示范等方式,培养治理主体理性思考、对话及决策能力,在这之中,潜移默化提高多元治理主体治理意识和素养,帮助其在协商参与过程中形成合作治理的习惯,满足建设社会治理共同体的实际需要。最后,加强治理主体协商能力的培训。协商能力建设有助于强化多元主体的治理共同体意识,系统学习协商方法,是提升治理主体协商能力的可行性路径。在推进社会治理过程中,应通过开设协商专题培训课程,组织协商参与人员了解协商的专业知识、方法技巧以及基本理念,促使治理主体从被动协商转向主动协商,从认识协商走向善于协商,从而在协商能力的锻造中,树立起协商理性,重塑治理意识。

五、进一步讨论

建设社会治理共同体也是新时代社会治理领域的重大目标,为了更好满足多元治理主体合作参与社会治理的需要,应加快民主协商建设进程,不断完善话语交往的运行机制以及实践路径。这需要更进一步丰富多元治理主体协商对话内容又要确保民主协商过程的开放与包容性,从而更好使其服务于建设社会治理共同体这一总目标。建设好民主协商,筑牢社会治理参与渠道,能够有效推动建成社会治理共同体。

社会治理共同体建设中民主协商建设的着力点在于话语交往,根本落脚点是“以人为中心”,这一背后充分显现了人在民主协商建设和社会治理过程中的能动性与创造性,民主协商的治理效能以及社会治理共同体建设实效根本上依赖于治理主体的对话质量。因此,今后开展民主协商实践需要坚持以人民为中心的发展思想,确立话语理性和对话意识,使民主协商更好满足人们对社会治理共同体的向往。同时,民主协商更是保证全过程人民民主的重要一环。在社会治理共同体建设中,只有持续深化民主协商的话语交往方式与内容,不断追求协商质量与效能,才能更好为人际话语交往,凝聚共同体意识,进而促成多元主体的共同行动创造条件。只有遵循民主协商中话语交往的规律,才能更进一步增强治理的真实性,调动治理主体参与的积极性,促成合作生成社会治理共同体,真正实现人人有责、人人尽责、人人共享的治理效能。