基于审计视角的农业面源污染治理优化路径研究
——以C 市为例

钱 莉，张 韬

（四川外国语大学，重庆 401147）

面源污染，顾名思义是指没有固定排污口的环境污染。 农业面源污染（ANPSP）即是指在农业生产活动中，化肥、农药以及其他污染物通过农田地表径流或渗漏形成的环境污染，其污染的对象主要是水体， 污染物主要是重金属、 硝酸盐、NH、有机磷、病毒、病原微生物、寄生虫和塑料等。 目前，农业面源污染的主要来源包括畜禽规模化养殖、农药化肥施用、水产养殖、作物秸秆以及地膜残留等。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农业可持续发展，将农村生态环境保护和农业生态平衡放在与农村经济发展同等重要的位置，从此，社会各阶层才开始真正重视农业面源污染及治理工作。 当前，我国农业面源污染存在的问题不容乐观， 习近平总书记指出，农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战[1]。 C市地处三峡库区腹心，集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，是长江上游重要的生态屏障，其特殊的地形地貌和密集的水系布局，使得C 市农业面源污染防控和治理任务较为艰巨。

1 农业面源污染防治审计监督的情况综述

根据审计调查取得的C 市2017 年以来的农业面源污染主要污染物构成数据， 总体来看，C市农村生态环境情况总体向好，农业面源污染局势逐步缓解。 具体表现为：畜禽养殖污染治理初见成效， 农药化肥施用总量呈缓慢下降趋势，秸秆焚烧和农膜残留得到有效遏制。但局部农业面源污染问题仍然存在，特别是集约化经营和规模化养殖带来的面源污染风险在个别点上仍然非常突出。

1.1 污染物构成

1.1.1 化肥、农药施用情况。 2022 年，C 市化肥施用总量（折纯）为93.82 万吨，相比于2017年的95.46 万吨下降了1.64 万吨， 降幅1.75%。2015 年C 市化肥施用量已经达到峰值97.73 万吨，自2015 年实施化肥零增长行动以后，C 市化肥施用总量已呈现缓慢减量趋势， 目前C 市单位面积化肥施用量低于全国和长江沿线省市平均值。

2022 年，C 市农药施用总量（折算） 为1.49万吨，相比于2017 年的1.75 万吨下降了0.26 万吨，降幅14.85%。2009 年农药施用总量达到峰值2.2 万吨，之后呈缓慢下降趋势，下降的主要原因是对高毒高残留农药进行了政策性控制、土地规模经营后精准施药技术的推广以及绿色防控技术的应用，目前C 市单位面积农药施用量远低于全国和长江沿线省市平均值。

1.1.2 畜禽养殖粪污情况。据测算，2022 年，C市存栏生猪1300 万头、 牛128 万头、 羊253 万只、禽1.4 亿只，与2017 年相比略有增加。按照C市畜禽粪污综合利用现状， 预计综合利用率为76.6%， 其主要畜禽的年排放粪便约2760 万吨，尿液约2140 万吨（不含冲洗污水）。 目前，C 市畜禽养殖污染风险总体可控，特别是在对禁养区内的养殖场（户）实施关闭搬迁后，畜禽养殖的面状污染和流域性风险已经得到控制，但个别养殖场的点源污染风险仍然广泛存在。

1.1.3 农作物秸秆情况。 据测算，2022 年，C市主要农作物秸秆理论资源量1240 万吨， 可收集资源量945 万吨， 资源化综合利用量802 万吨，综合利用率85%，同2017 年相比，农作物秸秆综合利用率提升2.62%。 C 市成片成规模焚烧秸秆的现象一直较少， 主要为农户零星焚烧，对大气的污染不明显。 但随着农村劳动力减少，零星焚烧秸秆行为有增长势头。

1.1.4 农膜使用情况。 据测算，2022 年，C 市农膜使用总量为4.86 万吨， 相比2017 年的4.55万吨增长了0.31 万吨，增幅6.8%。 C 市农膜使用总量呈较快增长趋势，但增幅逐年降低，增长原因为采摘、休闲等农业产业的发展对农膜需求较大，但土壤中农膜残留量较小。

1.1.5 土壤重金属污染。C 市土壤重金属污染主要呈点状、块状分布，其重金属污染的主要来源包括工矿企业排放、道路交通跑冒滴漏、部分矿山周边水土流失，以及有机肥施用中将重金属带入农田。当前C 市正在推进的畜禽粪污资源化利用和有机肥替代化肥行动，主要以畜禽粪污为原料，其重金属含量超标概率大，是当前土壤重金属污染的潜在风险隐患。

1.2 污染发展态势

当前，C 市农业面源污染情况总体上呈现以下发展态势：

1.2.1 规模养殖带来的面源污染风险更加突出、直接。 规模养殖带来的污染风险是当前C 市农业面源污染所有污染源中表现最突出、最直观的，也是基层百姓反映最突出的。 很长一段时间以来，中小型养殖场由于业主投资能力弱、养殖场配套设施不完善等原因，成为了农业面源污染的主要污染物来源。但随着十八大以来环保要求越来越高，加上国家对畜禽养殖粪污设施升级改造的投入力度不断提升，中小型养殖场粪污处理设施得到了逐步完善。但点多面广的中小型养殖场仍然是C 市农业面源污染的主要污染物来源，很难在短时间内完全控制， 关停后死灰复燃、养殖场缺乏环保实施等问题仍然大量、 广泛存在。此外，部分大型养殖场也因为粪污处理技术和处理成本的原因，未能完全消除污染风险。

1.2.2 经济作物已成为化肥农药施用中的最大增长点。虽然C 市化肥农药施用总量已呈现出持续下降趋势，但蔬菜、水果、药材等经济作物的个别化肥农药施用量增长势头并未下降，反而呈较快上升趋势。 比如在柑橘种植中，一般一棵盛产期的柑橘树一年的化肥使用量为4-5 公斤，但由于果农过于追求产量，其大多数柑橘树一年的化肥使用量都达到了10 公斤， 平均化肥施用量增加了100%，甚至更多。

1.2.3 农村垃圾构成日益复杂， 处理难度加大。 长期以来，C 市的农村生产、生活垃圾主要以秸秆、杂草、蔬菜残留等易腐烂垃圾为主，塑料包装物较少，基本上都是在农村产生并在农村范围内自行消纳处理。但近年来随着农村经济社会发展水平的不断提高，农村生产、生活垃圾中出现了很多塑料袋、食品包装袋、电子产品、油漆残留物、玻璃瓶等不易腐烂垃圾。同时，输入型垃圾也越来越多，成分更加复杂，处理难度更大，并呈现出快速增长的势头。

1.2.4 农村生活污水直排问题日益严峻。 随着农村生产生活条件的不断改善，农村生活污水产生量呈现出明显增多趋势，农村自来水广泛覆盖，洗衣机、水冲式厕所快速普及，人均生活污水排放量明显增加。但农村生活污水基本上都未经处理，直排至地表径流或自然土壤中，导致水体或土壤中磷、重金属等有害物质含量超标。当前，农村生活污水收集难度大、成本高，其无害化处理和资源化利用是我们必须要面临的重大难题。

2 农业面源污染的主要特征及原因分析

2.1 农业面源污染的主要特征

根据审计调查取得的C 市2017 年以来的农业面源污染主要污染物构成数据情况分析，当前C 市农业面源污染呈现出以下几个方面的主要特征：

2.1.1 分散性和隐蔽性并存。 与点源污染的集中性、直观性相反，面源污染是随着当地的土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候条件等变化而变化的，农业面源污染在不同时间段和不同地域内具有很大的特征差异。特别是化肥、农药、重金属等造成的污染，不易通过人的感观直接察觉，有害物质短时间内不易监测，排放的地理边界和空间位置也不易识别，很难判断是否属于某一具体地块形成的污染源，具有极强的分散性和隐蔽性[2]。

2.1.2 随机性和不确定性兼具。 农业生产是一个自然生态系统与人类主观活动相互影响的复杂过程，作物种植的产出量一般依赖于农业生产的投入品，但其转化率极易受到外界环境的影响，如降雨量、温度、湿度等。同时，不同农业生产者在生产资料的施用方法、施用量上的认识存在较大差异，这就导致了农业面源污染在形成过程中也具有较强的随机性和不确定性，难以实现精准控制和精确治理，也难以通过某种单一技术治理区域内的所有面源污染[3]。

2.1.3 持续性和不易监测性并重。 农业面源污染物对水体或土壤的影响是一个渐进的过程，是长期积累造成的结果。而农业面源污染物的来源又极为广泛，形式多种多样，相互间交叉影响，污染物的迁移转化还受降雨等天气影响很大，因此很难监测到具体的污染者及排放量。比如重金属对土壤的污染，并不是一次或几次使用重金属超标的畜禽有机肥造成的，而是几年甚至几十年持续使用重金属超标的畜禽有机肥造成的，这种污染在形成过程中监测难度极大，但污染一旦形成，其短时间内难以得到根本治理，可能会多年时间持续导致污染发生。

2.1.4 可利用性和可逆转性兼备。 在农业面源污染的众多污染源中，除重金属、农膜残留等污染源难以再利用外，其余多数污染物均为有机物， 可以作为农作物的肥料来源进行加工再利用。 在农业面源污染的区域内，农业生产者可以通过农业产业结构调整、改进农业生产技术等方式，达到加工利用、降解利用和环境自净的目的，实现被污染农业环境的逆转。

2.2 个别地区农业面源污染状况加剧的原因分析

审计调查中发现，C 市个别地区农业面源污染状况呈现出加剧态势，分析其原因主要包括以下几个方面。

2.2.1 现行土地经营模式导致经营者重产出轻保护。当前农村土地经营模式正在加快转型，不少农业经营者采取短期租赁土地的方式进行农产品生产， 这导致了土地承租人只重视土地的短期产出率，而不重视耕地的质量保护。为了提高土地短期产出率， 土地承租人大量施用化肥农药等农业投入品，以实现短期内的经济效益，这直接导致了耕地质量的快速下降， 也造成了当地水体富营养化等环境污染。以蔬菜种植为例，土地经营者可能只流转某地块3-5 年，到该地块产出率降低时，经营者就开始另寻地块租赁， 由于目前对该行为并无相关法规进行限制，所以形成了恶性循环[4]。

2.2.2 农村劳动力匮乏导致施肥用药方式不科学。 C 市是典型的丘陵山区，农业机械化程度普遍偏低， 大多数农业种植都以人工劳力为主，伴随着农村劳动力的大量外出务工以及劳动力的产业转移，造就了“懒人式庄稼”。比如除草，农业生产者从经济角度考虑自然会选择利用除草剂而非人工除草；比如施肥，以前农户畜禽养殖普遍，农家肥积蓄较多，而现在家庭畜禽养殖大量减少，基本上无农家肥可用，加上化肥施用量少而且肥效快，所以普遍选择施用化肥。农药、化肥一般都是直接散施在地表土壤，下雨后形成地表径流极易造成面源污染。

2.2.3 当前土地管理制度约束种养循环农业发展。 种养结合、循环利用是解决农业面源污染最有效的方式之一，但由于受到当前严格的土地管理制度约束，C 市很多果园、鱼塘、蔬菜基地都无法满足规划建设养殖场条件，种植业和养殖业在区域布局上被强行分割开。这使得养殖场的畜禽废弃物作为有机肥利用的难度大大增加，而果园等种植基地又不得不因为缺乏有机肥可用而大量使用化肥。 与此同时，养殖场的粪污因为无法还田还会造成养殖污染，种植基地过量使用的化肥又会造成周边水体的富营养化。

2.2.4 农村传统生产生活循环链条正在被打破。长期以来，我们的农村都处于自然经济状态，形成了传统而有效的农村庭院经济模式，这是一种比较完善的生态循环农业模式。 农户餐厨垃圾、 蔬菜残留等一般作为畜禽饲料用于养殖，畜禽养殖过程中形成的粪污、生活污水又作为有机肥还田使用，基本能够实现就近就地消纳。 但近年来，随着农村经济社会的快速发展，农业逐步趋向产业化、专业化，多数农户选择外出务工，没有劳动力再搞家庭养殖，很多农户甚至连地都已经不种了，传统农业生产、农村生活循环链条基本已经被打破，这无疑大大增加了农村污染来源[5]。

2.2.5 农村散居模式导致生活垃圾及污水收运处置难度大。 当前，C 市农村居民仍然以自然村、分散居住为主，其生活垃圾、污水处理最大的问题是收集困难。 由于农户居住相对分散，农村垃圾和生活污水收集、转运工作量点多、面广，垃圾收运、 污水处置体系建设和运行成本都非常高，地方财力和农户承受力都很有限，这使得城市垃圾收运体系难以向农村延伸。 当前，已经建成的部分农村集中居住点污水处理站和乡镇污水处理厂的运行维护开始显现出制度性问题，设备运行时好时坏、设施维护捉襟见肘，甚至二次污染的现象也时有发生[6]。

3 农业面源污染治理采取的措施及存在的问题

3.1 农业面源污染治理已采取的措施

当前，C 市在治理农业面源污染过程中已经采取了很多针对性措施， 主要包括以下几个方面：

3.1.1 强化农业面源污染监测工作。 近年来，C 市不断加强农业面源污染监测点建设、强化农业面源污染日常监测工作、开展农产品土壤重金属污染普查、开展农产品产地环境网络监测预警等。 但总体来看，各项监测工作的覆盖面还远远不足，已取得的监测数据仍然不能全面准确的反映我市农业面源污染的真实状况。

3.1.2 重点治理流域性农业环境问题。 主要选择重点水源保护区和环境敏感流域，开展畜禽养殖污染、农田面源污染、水产养殖污染、地表径流等方面的综合治理。通过组织项目示范区的污染治理实施，形成示范区内农田沟渠设施建设标准化，畜禽养殖场污染治理和养殖废弃物资源化利用规范化。

3.1.3 开展农药化肥减量增效行动。 以推广测土配方施肥为主要抓手，开展农药化肥减量增效行动。据统计，我市化肥施用量从2015 年开始实现负增长， 农药从2008 年以来一直保持负增长。开展农药化肥减量增效行动对治理农业面源污染起到了很好的效果。

3.1.4 提升畜禽粪污资源化利用能力。 加强畜禽养殖行政审批管理和污染防治，启动畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划分工作，对禁养区内的养殖场（户）进行搬迁关闭。加快养殖场污染治理配套设施建设，推动养殖场节水设施、雨污分离设施改造，加快沼气设施建设、固体有机肥设施建设及养殖场粪污处理设施装备配套，提升畜禽粪污资源化利用能力。

3.2 农业面源污染在治理过程中存在的问题

当前C 市在农业面源污染治理过程中仍然存在以下几个方面的突出问题：

3.2.1 农业面源污染相关数据不完整。 当前，C 市在农业面源污染防控治理工作中存在的最大问题就是对农业面源污染的底数不清。农业面源对水体的污染究竟有多大、农业面源污染各污染源所占比重是多少，没有一个准确数据，家底不清，各说各的。 现在我们所采取的是排除法核算，即除了工业污染、生活污染，其余的都算为农业污染，这显然是很不准确的。数据不准确，家底不清又必然会为农业面源污染治理思路和防控方法带来争议、混乱。

3.2.2 重农村工程建设轻农业技术推广。 目前，我们仍然存在一种认识误区，那就是一说到农业面源污染治理，就要以工程项目建设等基础设施为主，突出以工业化或城镇化的污染治理思路，这显然是不对的。基础设施必不可少，但如何应用这些设施设备，如何推广农业面源污染治理的思路和方法却显得更加迫切。比如某流域农业面源污染综合治理项目，其田间生态拦截沟渠全部用水泥浇筑，不仅达不到治理效果，反而还对农田原有生态系统造成了破坏；再如某村已建成的农村生活污水处理设施，其治理技术采用一体化处理设备， 该村没有配备技术人员进行操作，设备无法运行，反而还形成了闲置浪费。

3.2.3 行业壁垒形成的条块管理影响治理成效。农业面源污染治理涉及农业、农村、农民等不同行业来源， 其对应的行政管理部门包括水利、建设、国土、生态环境、农业农村等十多个部门，其对应的农业源又涉及畜牧、水产、种植、化肥、农药等各生产领域。 各行业、各部门都重视农业面源污染治理工作，都在自己的行业部门内采取相应的治理措施。 如此一来，其治理思路和方法都局限在了各自的相关领域， 形成了行业壁垒。这种行业部门之间形成的条块管理模式都要求按各自的标准和要求推进，严重影响了农业面源污染的治理成效[7]。

3.2.4 重末端治理而轻源头防控。 农业面源污染不仅仅是农业生产过程中产生的，一部分还是生产投入品自身携带的。 比如重金属污染，除极少部分地区土壤母质本身含量超标外，工矿企业造成的重金属物质流失，饲料和复合肥中重金属含量超标、重金属超薄地膜的大量使用等都是造成重金属环境污染的重要因素。但目前C 市还没有从饲料、复合肥的标准修改，工矿企业的排放标准， 超薄地膜的生产环节入手来进行禁止，也还没有从政策方向上去引导，治理思路还停留在农业部门单打独斗的末端上，未能倒溯到农业投入品的生产领域进行源头防控。

4 基于审计视角农业面源污染治理的实践路径

农业面源污染防治审计内容涉及范围广，为了提高审计的工作监督效能，助力打好农业面源污染防治攻坚战，在具体实施中可以从以下几个方面入手：

4.1 完善制度顶层设计， 制定农业面源污染的审计标准和规范

审计作为党和国家监督体系中的重要部分，目前农业面源污染防治审计的理论处于起步阶段，尚未形成完善的农业面源污染防治审计监督体系，目前没有专门的农业面源污染审计标准和规范，审计依据不健全，影响了审计的准确性和可靠性。完善农业面源污染防治审计制度规范体系，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的监督体系，审计监督体系能提高农业面源污染防治审计的可操作性，为政府部门开展农业面源污染防治审计提供支持。 为农业面源工作提供理论指导，提升农业审计工作监督效率，有利于推进农业环境污染治理，提高我国农业面源污染治理水平。

4.2 创新审计方法，打造高效型审计

现有的审计方法主要是对水体污染进行监测和评估，而对于土壤、大气等其他方面的污染关注较少，审计方法不够全面。创新思路方法，提升审计成效， 审计人员可以利用大数据、“3S”等新技术获得地理数据信息，全面了解项目整体情况。 审计人员可以通过人工智能、数据挖掘等开展关联分析、 聚类分析等分析农业面源污染情况。 利用资源环境审计数据分析平台，收集整理环境监测、地理国情等业务数据，充分利用业务主管部门产生的数据，确定数据采集和交叉比对范围，加强数据逻辑关系和分析方法研究，编写数据分析方法指引，明确数据比对分析、结果运用、核查问题疑点的具体思路、方法和步骤，充分利用信息化手段， 将信息技术融入审计监督，充分利用大数据审计。

4.3 强化落实农业面源污染防治审计整改

关注以前年度环保督察和审计查出的涉及水污染防治资金管理使用问题的整改情况，针对表面整改、弄虚作假等整改不到位的情况，因体制机制障碍导致短期内无法整改的问题，屡查屡犯的问题，要深入分析原因，提出切实可行的建议推动问题整改到位。建立健全审计整改跟踪督促、公告、约谈、问责等全过程动态管理机制，完善审计整改台账。 根据审计发现的问题，建立整改清单，将立审立改、边审边改贯穿始终，推动形成“审计—整改—规范—提高”的审计监督闭环。健全落实审计整改与纪检监察、组织、人事等相关部门的共享联动机制， 形成整改监督合力，持续推动问题整改到位。

4.4 健全数据治理和数据共享机制， 强化智慧审计建设

健全数据常态化采集管理机制， 推动有关地区和单位建立健全向审计机关定期报送与履行职责相关电子数据的机制， 健全完善通过政务信息共享平台自动采集数据机制， 实现重要行业数据应采尽采。 建立审计数据中心，健全数据治理和数据共享机制， 统筹推进数据规范化标准化建设， 提升网络安全防御和应急处置能力形成审计机关之间、 审计机关和审计现场之间数据共享机制。

4.5 加强审计人员专业素质， 推进审计人才造就工程

强化大数据审计骨干人才培养，全覆盖、分类别、分层次开展大数据审计培训，实现计算机审计领军人才和专业骨干人才数量明显提升，同时采取加任务、压担子、抓考核等措施，加速青年干部成长步伐， 同时建立和完善社会审计人才库。