昭通市强化易地扶贫搬迁后续扶持的调查思考

◆张恩义 张正鑫 陈茂苑

易地扶贫搬迁是打赢脱贫攻坚战的“标志性工程”，是全面建成小康社会的必然要求。昭通是云南省脱贫人口最多和搬迁规模最大的地级市。全市实施易地扶贫搬迁35.47 万人，占全省搬迁任务的28.5%，建成易地扶贫搬迁安置区373 个，其中万人以上安置区有9 个。但“搬得出”不等于脱贫攻坚任务的终结，如何强化“稳得住、能致富”的搬迁后续扶持，进一步巩固拓展易地扶贫搬迁成果，切实使搬迁群众更好地融入和促进地方经济社会发展才是最终目标。

一、昭通市易地扶贫搬迁安置点后续发展的具体措施

（一）完善制度保障

根据国家部委和省级部门关于做好后续扶持工作进一步巩固易地扶贫搬迁脱贫成效的部署要求，昭通结合实际，印发《昭通市巩固易地扶贫搬迁脱贫成效实施意见》等系列文件，以“点长”制推动易地扶贫搬迁后续扶持工作，坚持上下联动形成工作整体合力，推动易地扶贫搬迁后续扶持工作取得实效。

（二）以“两业”促增收

第一，培育产业挖掘发展潜力。立足各安置区资源优势，因地制宜发展特色产业，按照“大产业+新主体+新平台”的发展思路，采取“龙头企业+合作社+集体经济+搬迁群众”的联动发展模式，建立利益联结机制，让产业发展红利惠及更多易地扶贫搬迁群众。

第二，保障就业激发内生动力。坚持把“稳就业”作为后续扶持工作的重中之重，在800 人以上安置区建立30 个创业就业服务站，建立到楼栋、到户、到人的高度组织化转移就业联系机制，推动易地扶贫搬迁劳动力实现充分就业、稳定增收。

（三）坚持党建引领基层治理

第一，创新形成五级网格化服务管理体系。坚持以党建为引领，在9 个万人安置区成立党工委，新设立3 个街道办事处，在800人以上安置点成立111 个党组织、组建44 个社区、配备社区干部537 名、设置楼栋长918名，构建“街道、社区、片区、楼栋、住户”五级网格化服务管理体系，有效破解社区治理中的难点、堵点、痛点，稳步提升搬迁群众的获得感、幸福感、安全感。

第二，提升公共服务能力。不断完善和提升安置区配套基础设施、公共服务设施，进一步优化公共服务，坚持把“我为群众办实事”贯穿工作始终，以集中宣讲、化解矛盾纠纷、解决发展难题等方式为民办实事。

（四）坚持示范创建树标杆

围绕“配套兼顾远景、经济显著增长、民生保障到位、社会和谐稳定、社区治理有效、群众高度认可”目标，深入推进“各具特色、宜居宜业、和谐稳定”的万人以上安置区脱贫致富示范标杆打造工作，科学制定创建标准，明确36 条创建指标，并将万人以上安置区后续扶持工作纳入全市年度目标综合考核。力争到2025 年，安置区示范创建全面完成，成为全市巩固拓展脱贫攻坚成果、接续乡村振兴的示范样板。

二、昭通市易地扶贫搬迁后续发展存在的问题

（一）生产生活方式转变，导致生计适应困难

虽然政府、企业、扶贫车间为易地扶贫搬迁群众提供了很多就业岗位，但部分年龄大、身体差、文化素质低的群众无法在迁入地找到工作。再加上日常消费支出的大幅度提升，加剧了易地扶贫搬迁群众心理上的不安，影响到他们对环境的适应。

（二）自身能力不足，导致后续发展困难

搬迁群众多数来自贫困程度较深的农村地区，受地理和经济因素的影响，他们受教育的程度普遍不高，仅掌握传统的农耕技术。“输血式扶贫”使贫困群众感受到党和国家的关怀，同时也使部分群众产生了“等、靠、要”的思想，甚至加重了对政府的依赖程度。这部分人徘徊在脱贫的临界点，稍有变故就会返贫。

（三）产业发展不足，导致后续生计困难

昭通市地处乌蒙山片区，97%的国土是山区半山区，集中安置区在土地征用、基础设施建设等方面的成本高，用于后续产业发展的资金有限，导致产业投资心有余而力不足。扶贫车间对安置群众就业发挥了关键作用，但仍有突出矛盾亟待解决，主要体现在入驻扶贫车间的企业数量较少、规模小，大多是小微型私企，吸纳劳动力有限、支付报酬不高，提供岗位的种类不多，选择余地少。

（四）防返贫监测预警机制不健全，埋下返贫隐患

第一，信息建设相对滞后。目前的动态监测系统是通过大数据与扶贫系统相联合创建的数字化预警系统，可以快速掌握易地扶贫搬迁群众的收入情况，但对易地扶贫搬迁群众自身能力等信息就很少涉及，识别内容不够全面、识别指标不够精准，不能及时对有返贫风险的易地扶贫搬迁群众进行预警。同时，返贫监测系统也只是在少数易地扶贫搬迁社区内建立，绝大多数搬迁安置点还需进一步完善。

第二，人才队伍建设缺乏专业化。防返贫监测系统的信息需要通过人工进行录入、识别指标、后台数据管理，同时工作人员还需对采集的信息进行甄别和分析，这就考验工作人员的专业能力和水平。但调研发现，易地扶贫搬迁安置点的人员构成复杂、学历参差不齐，影响到防返贫监测机制的专业化和科学化。

（五）社会力量参与不足，影响后续扶持效率

第一，易地扶贫搬迁群众没有形成良好的自治习惯，社区综合治理参与度极低。在调查问卷中，部分易地扶贫搬迁群众不清楚自己拥有的自治权利，大部分情况下只参与社区事务的实施过程，很少参与社区事务的决策、管理和监督过程。

第二，帮扶资源有待整合。后续扶持的参与主体众多，但由于缺乏有效的协调合作，导致扶持资源、扶持项目、扶持队伍等较为分散，帮扶质量和水平有待提升，各种帮扶资源有待整合。

三、昭通市易地扶贫搬迁后续扶持的对策

（一）重塑易地扶贫搬迁群众社会适应网络

第一，提高安置社区易地扶贫搬迁群众心理适应能力，真正适应新生活。一要关注安置社区失业群众，帮助他们培养和树立积极心态，提高“自我效能感”，改善自我认识，提高就业信心，为失业群众传递更多正能量，进一步促进易地扶贫搬迁群众的心理融入；二要加强社区工作人员以及楼栋长的培训，使他们掌握一定的心理咨询知识，从而对社区失业人员、老人等加以关注并进行开导。

第二，保障并提升易地扶贫搬迁群众参与社区政治生活的能力。社区要积极动员和鼓励易地扶贫搬迁群众参与到社区政治生活当中，行使选举权与被选举权，行使参与社区公共文化生活等的权力。同时，分阶段提升易地扶贫搬迁群众政治参与能力和参与感。

（二）提升易地扶贫搬迁群众自身发展能力

第一，强化就业帮扶，组织易地扶贫搬迁群众积极就业。一是筛选优质岗位向易地扶贫搬迁群众推送。建立健全劳务对接机制，加强与主要劳务输入地相关部门、企业对接，依托各类就业服务机构，收集筛选企业用工信息，及时精准向易地扶贫搬迁群众推送优质岗位。二是加强人才合作，巩固劳务协作，实现群众共同富裕既管当前又管长远。大力实施“引进来、走出去”战略，把人才合作与劳务协作作为群众增收致富的重要举措，通过支教、支农的专业团队到安置区开展“传、帮、带”工作，为后续扶持注入强劲动力；通过劳务协作，开展对易地扶贫搬迁群众提供就业信息、创业指导、权益维护等综合型服务，搭建从培训到就业的“直通车”平台。

第二，大力挖掘本地岗位，提供更多就近就业机会。一是优化营商环境，加大吸引优质企业落地昭通的力度，增加就近就业机会。二是精准盘清现有产业用工需求，同等条件下优先培训和推荐易地扶贫搬迁群众就业。三是合理开发公益性岗位，实现兜底安置就业。

第三，开展“技能提升行动”，提高劳动力能力素质。一是结合企业岗位需求和易地扶贫搬迁群众既有能力及学习能力，开展订单培训、定岗培训、个性化培训，拓宽易地扶贫搬迁群众获得技能的渠道。二是坚持扶智、扶志、扶技“同轨”，在规模较大的安置区（如靖安、卯家湾等）周围建立就业创业技能培训基地，通过中高级专业知识学习和多元化技能培训，增强易地扶贫搬迁群众在劳务市场的竞争能力。

（三）壮大基础产业及特色产业促进可持续发展

第一，培育特色产业集群，提升产业发展质量。一是培大育强、打造高质量“强企方阵”。坚持把着力点放在实体经济上，全力以赴拼经济拼发展，依托安置区已建成的蔬菜和食用菌大棚等产业基地，培育壮大优势产业，在大中型安置区新建配套产业园区、农产品仓储保鲜冷链基地，着力解决产业链、物流链等制约问题，构建安全、环保、信息等服务体系，增强园区项目承载力和吸引力。二是品牌兴农，激活安置区发展新动能。紧紧围绕天麻、竹子、花椒等优势产业，大力实施品牌兴农战略，逐步培育和发展一批“名、特、新、优”农产品，有力推动特色效益农业发展，促进农业增效和农民增收。鼓励有条件的大型安置区发展景观农业、观光体验、文化休闲、健康养生等新型业态。

第二，加大招商引资力度，完善产业布局。一是坚持以商招商、亲情招商。依托安置区扶贫车间标准化厂房、现有产业优势等资源，加强东西部协作以及沪昭协作的资源、要素、人才对接，争取有市场竞争优势的技术型、数字型等企业落户昭通。利用春节、中秋节等重要节日，开展“返故乡、建家乡”活动，推动创业回乡、项目回迁、资金回流。二是严格落实招商机制。立足昭通资源禀赋，通过招商引资做优做强主导产业、改造提升传统产业。三是牢固树立服务意识。持续深化“放管服”改革，大力实施投资项目审批代办、政策集成直达快享、政银企常态对接等服务，当好企业的服务员。

（四）建立健全易地扶贫搬迁风险防控体系

第一，健全返贫预警机制，加强劳动力就业动态监测。一是建立健全易地扶贫搬迁劳动力就业、产业、民生保障动态监测和预警机制。按照“统一管理、动态调整”原则，由网格员、行业部门、帮扶责任人“三支队伍”每月对监测对象进行跟踪回访，定期了解易地扶贫搬迁群众收入支出、就业创业、就医就学等情况，全面动态监测掌握易地扶贫搬迁群众返贫风险，逐项及时整改消除。二是健全低收入人口动态监测机制和分层分类救助帮扶机制。将符合条件的困难群众纳入低保给予基本生活救助，对特困人员救助供养范围的困难群众给予专项社会救助或实施其他必要救助措施，严格落实低保、特困供养、孤儿保障、临时救助等帮扶措施，进一步扩大社会救助的覆盖面，同时缓解“低保捆绑”带来的悬崖效应。

第二，组建专业化的人才队伍。一是吸纳高素质的专业化人才进入防返贫预警中心，提高工作人员的专业性和稳定性。定期对工作人员进行考核，不定期送出去培训，不断增强工作能力。二是建立一个多层级的防返贫预警系统，把发改、人社、教体等部门纳入其中，各部门各司其职、互通信息、互相配合，形成一个有机统一的预警系统，充分发挥好防返贫预警系统的作用。

（五）鼓励多元主体参与易地扶贫搬迁后续扶持

第一，加大多元主体参与后续扶持的动员力度。政府应支持企业、社会组织、易地扶贫搬迁群众等多元主体参与后续扶持，实现解决问题的方式由被动单一转变为主动多元，更好帮助易地扶贫搬迁群众生产生活。通过政策鼓励、需求调查、物质支持等多种方式，为社会力量的参与提供支持。建立一支高素质的宣传队伍，保证有充足的工作人员进行宣传动员，使多元主体积极参与后续扶持。鼓励企业参与易地扶贫搬迁社区建设并给予资金、技术、就业岗位等的支持。鼓励社工组织给予心理辅导、组织活动、专业社工人才的支持。鼓励社会爱心人士、群团组织给予资金、技术、专业人才的支持。

第二，强化多元主体的协同合作。一是成立后续扶持联动小组，负责与企业、社会组织、搬迁群众等不同主体的对接，统一安排部署，最终形成在政府引导下多元主体协同合作的后续扶持格局。二是建立多元主体参与后续扶持的信息服务平台。平台动态记录各种后续扶持资源的数量、流向、需求等，提高社会资源配置的使用效率。