基层标准化治理何以可能

何得桂　吉李敏

〔摘要〕基层治理现代化关乎中国式现代化的成色。新时代以来，基层社会治理的制度化、規范化和精细化的特征日益突出，在一定程度上形塑出“标准化治理”。基于动态能力理论，本文剖析陕西省安康市石泉县以书记民情“三本账”制度为主要载体的社会治理，旨在揭示标准化治理驱动基层善治的内在逻辑。研究发现，标准化治理与科层化治理逻辑并不矛盾，前者是对既有科层化治理的积极改进及纵深发展。它彰显出了以人民为中心的价值逻辑、有规可循的制度逻辑以及治理有效的效能逻辑。中国式现代化进程中，要注重明晰标准化治理的边界，预防和减少可能出现的偏差现象，进而为增强基层善治能力提供强有力的支撑。

〔关键词〕标准化治理；动态能力；基层社会；善治能力

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）02-0100-11

一、研究背景与问题提出

治国安邦，重在基层。“国家治理体系和治理能力现代化”目标的提出不仅要求转变政府职能、创建法治政府和服务型政府，还致力于“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”〔1〕。国务院2015年出台的《深化标准化工作改革方案》彰显了标准化治理的重要作用。农业农村部、国家标准委、住房城乡建设部于2023年8月联合印发的《乡村振兴标准化行动方案》强调标准化在全面推进乡村振兴中的基础性和引领性作用。标准化治理是指一种建立在标准基础上的规范约束体系，国家、社会及个体等利益相关者借助标准共同处理公共事务。〔2〕中国式现代化进程中，面对治理事务冗杂、治理责任下移、治理创新难持续的治理情势，标准化治理作为现代国家治理的重要范式如何在基层公共事务治理实践中变现？特别是它如何有力地驱动基层善治？鉴于此，有必要对基层标准化建设实践展开研究，深度剖析标准化治理提升善治能力的主要逻辑。这对构建基层社会治理新格局具有重要的理论价值和现实意义。

二、既有研究进展及其评价

基于国家治理现代化的发展要求以及动态复杂的治理情势，标准化治理已经成为现代化进程中学界和社会密切关注的重要议题。

标准化治理通常被定义为一种重要机制、政策目标和制度安排。〔3〕既有研究成果大都将其作为一种治理手段或工具。它超越传统“公共行政范式”和“公共管理范式”的管理主义，是现代国家建构过程中的新型治理范式。〔4〕也有学者基于实现路径角度，把标准化治理理解为将标准化的管理理念、方法和原则引入到公共治理过程，通过制定和实施适用的治理标准体系，进而提高政府能力，建设服务型政府。〔5〕有的突出结果导向，标准化治理被定义为致力于规范化治理秩序，立足社会基础、制度基础和政策基础，由政府、社会和民众共同参与，将标准化原理、技术和制度运用到公共治理领域，通过敏捷回应民众诉求促进基层善治。〔6〕

随着治理实践不断发展，标准化治理已成为社会治理重要工具。它发挥何种作用以及为组织带来何种影响受到广泛关注。有研究表明，标准化治理是公共治理理念的转型升级，它注重培育人本化、精细化、规范化的行政理念和行政文化。在复杂的动态环境中，标准化治理强调重构组织内部人际信任关系，营造协同的组织文化环境；注重通过反馈检验治理方案的优劣，进而修改完善，由此推动公共治理体系高效运转及良性调适。〔7〕行政改革实践中，标准化被视为专业化，是提升政府效率和治理能力的一项重要机制。〔8〕标准化治理驱动跨部门合作，既强调横向之间协同配合和资源共享，也重视纵向之间沟通协调，避免“信息孤岛”现象，〔9〕进而提升组织运行效能。标准化治理被视为嵌入组织结构的一套新惯例和流程，从而提升公共治理效能。标准化的处置程序和运作流程，为治理主体协同响应常规治理任务提供高效行动的基本指引。〔10〕它通过激发协同行动积极性、整合调度治理资源、高效回应民众需求，进而拓展组织的竞争优势。

关于治理现代化视角下的标准化治理研究。中国式现代化离不开治理现代化。标准化作为国家权力持续渗透社会、有效嵌入基层的制度工具，对推动国家治理体系和治理能力现代化具有突出的价值意蕴。标准化治理是破解现代化进程中诸多公共问题的有力工具。作为社会治理现代化重要内容和方式的标准化治理可以为国家高效能治理确立规范、目标、合法性依据以及量化指标，并提倡政府和社会进一步重视和加强标准化建设，进而对国家治理现代化及政策实施形成赋能效应。〔11〕新时代加强和创新社会治理是应有之义。有学者主张要经由制度、标准、体系和人员诸多方面的锻造，让标准化深度嵌入社会治理全过程，打造无缝隙对接的治理闭环体系以及精细化的社会治理方式，从而更好地迈向基层治理现代化目标。〔12〕

关于制度实践视角的标准化治理研究。立足典型案例，既有研究关注和探讨标准化在社会治理中的结构功能、运行问题和经验启示。对于推进地方治理现代化具有重要价值的标准化治理所隐藏的工具性可能导致统一性与弹性化、工具理性与价值理性以及权力扩张与权利保障等向度之间的张力。〔13〕实际运行中面临既有科层体制和流程化处置与基层治理事务相脱节的治理困境，通常蕴藏着痕迹主义蔓延以及标准悬浮化的风险。评估和激励机制不健全、标准专业人才短缺问题将影响标准化治理效能发挥。为预防潜在治理风险，要基于制度逻辑平衡角度，提高系统整合的专业知识能力〔14〕，加快构建自下而上的标准化治理体系并健全相应的行政监督机制。

既有研究成果具有重要价值，但还存在可拓展的研究空间。其一，既有研究主要从静态视角展开，而较少基于动态视角探讨标准化治理。动态能力在治理资源重组、组织惯例更新过程、基层组织竞争优势构建方面的积极作用值得挖掘。其二，既有对标准化治理的探讨多见于其必要性、嵌入路径和面临困境等方面，但是还相对缺乏关于标准化治理运作过程及其增强善治能力内在逻辑的系统分析。其三，既有研究大都关注自上而下高位推动形成的标准化治理，而对自下而上创新形成的标准化治理运作逻辑的分析偏少。基于上述分析和判断，本文运用动态能力理论视角并结合实践案例，着重探讨内生型地方标准化治理运作过程，分析动态能力维度与标准化治理之间的互动关系，进而发掘标准化治理助推基层善治的逻辑。

三、理论基础与分析框架

（一）动态能力理论

基于资源基础理论和组织能力理论发展而来的动态能力理论通常被用于解释组织如何在快速变化环境中保持竞争优势。动态能力是组织“整合、构建重新配置其内外资源以快速回应环境变化的能力”。〔15〕它通常被划分为三个维度，即重新构建和组合自身资源的适应能力、学习借鉴其他组织经验及相关市场信息的吸收能力以及新产品开发和新市场开拓的创新能力。〔16〕动态能力可分为感知能力、抓取能力和转变能力，抑或感知塑造能力、学习吸收能力和整合重构能力。〔17〕作为组织生存发展必不可少的动态能力发挥着独特优势。组织动态能力越强，越有助于组织重塑以及整合内外部资源，进而提升治理创新能力。此外，动态能力是维持和创造组织竞争优势和高创新绩效的关键要素，它与组织绩效存在显著的正相关关系。〔18〕

经济社会发展导致治理情境复杂，公共服务需求也呈现出动态性、多元性和异质性交织特征。这些明确了基层标准化治理目标，更是在行动体系上要求公共组织具备适应和利用环境、合理配置内外部资源、循环提升组织能力的动态能力。动态能力是公共组织治理有效并保持竞争优势的重要支撑。将标准化治理置于动态能力的理论框架，本文认为动态治理能力是公共组织在动态环境中识别、获取、配置和转化资源，主动适应内外部环境变化，并通过学习创新而获得的敏锐的环境感知能力、突出的资源配置能力以及积极的优势重构能力三个方面的能力。

（二）标准化治理赋能基层善治的分析框架构建

标准化治理是一种复杂动态的运作过程，结合地方治理实践，本文把其运作过程具象化为三个阶段，即标准制定、标准执行和标准监督反馈。标准化治理运行过程，公共组织基于环境变化的感知度，整合内外部资源从而形成动态能力的优势重构能力。有鉴于此，本文认为标准化治理与动态能力的关系体现于二者之间的互动联结以及相互转化。通过构建“标准化治理-动态能力”的基层善治分析框架（见图1），探索复杂情境下推动基层善治的钥匙。

（三）案例选择与研究方法说明

以陕西省安康市石泉县加强和创新社会治理实践为主要研究对象，本文尝试分析基层标准化治理的运行逻辑。作为国家脱贫县的石泉县，它辖11个镇、164个村（社区）。案例选择主要遵循以下原则。其一，具有较强代表性。为加强和创新社会治理，石泉县探索以书记民情“三本账”制度①为统揽、以“三共”②为主线、以“六制”③为支撑、以“镇村工作一体化”④为保障的县域治理路径，取得明显成效并产生较大的社会影响。石泉县于2023年入选国家乡村振兴示范县创建名单。其二，拥有可复制和可推广性。以书记民情“三本账”制度为主要载体的标准化治理模式发展脉络清晰，它的做法务实管用，且有据可查。标准化治理作用于基层治理的机制较健全，可为其他同类地区开展标准化治理提供可资借鉴的实践样本。其三，符合可行性原则。当地标准化体系建设起步较早，且持续探索，有助于深入考察标准化治理赋能善治的实现机制，进而提升研究框架的丰富度和完善性。

为掌握书记民情“三本账”制度发展及运行状况，笔者于2022年6月至2023年4月，多次深入当地开展田野调查。访谈对象主要涉及石泉县委政法委、县检察院、县公安局、县司法局、县信访局（联系办）等部门的负责同志和有关工作人员，以及部分镇、村（社区）的干部；调研结束后与当地保持密切联系并追踪发展动态。基于书记民情“三本账”制度运行观察，最大限度还原它的动态过程。此外，为提升研究信度，还广泛收集与该案例相关的其他资料，例如县志、年鉴、工作总结、媒体报道。

四、基层标准化治理运行的地方性表达

城镇化进程中熟人社会已被逐渐瓦解，社会治理的法治化规则有待健全。在此情势下，标准化治理成为推动治理现代化的应有之义。基于书记民情“三本账”制度安排，地方党委和政府立足现实需求、制度基础和政策要求，推动理念、方法、工具、技术等标准化元素全面嵌入公共事務治理流程并形塑相应的行为规则，进而促进基层治理的制度化、规范化和精细化，迈向基层善治。

（一）环境感知能力与标准制定阶段

环境感知能力为标准制定奠定认知基础。治理主体在与外界环境接触以及与民众的互动中所感知环境变化、社会需求的能力被界定为环境感知能力。〔19〕它在标准制定阶段主要体现为以下方面。其一，遵循顶层政策指引。《乡村振兴标准化行动方案》提出，“充分发挥标准化在全面推进乡村振兴中的基础性和引领性作用，健全标准体系，强化标准实施”，为加强和创新社会治理提供指引。其二，重视横向政绩竞争驱动。受政绩考核目标和晋升锦标赛驱动，地方政府官员积极创新社会治理以期在横向政府竞争中获得优势，进而实现政绩目标和政治晋升。标准化治理是基层治理理念的升华，具有提升行政效能、促进经济发展、重塑政府与社会关系的多重作用，为基层政府更好地维系竞争优势提供有力抓手。其三，积极回应社会需求。作为属地管理的责任主体，地方政府事务多、责任重、压力大。它除了落实上级政府的治理任务之外，还要满足属地的经济社会需求。此外，城镇化进程中，民众利益日趋多元，矛盾纠纷和发展需求同步增长。这倒逼地方政府主动创新社会治理，从而提升政府治理效能并灵活回应多元利益诉求。

标准制定是标准化治理首要环节。基于政策指引、政绩驱动和需求响应，石泉县把书记民情“三本账”制度作为标准化治理的行动载体，将加强和创新社会治理作为主要内容。标准制定由党委领导、政府主导、社会协同和民众参与相结合。针对矛盾纠纷调处、公共服务供给、党组织建设、居民自治深化四个方面予以规范，构建一套契合地方实际且行之有效的社会治理标准体系（见表1）。例如，《关于全面推行书记民情“三本账”制度的通知》要求，强化直接联系和服务群众工作的规范化、科学化和专业化水准，明确规定组织架构、民情民意收集渠道、台账建设、运行流程、机制建设等。此外，为确保基层治理工作规范和高效，提升社会满意度，石泉县出台《直接联系和服务群众工作目标责任考核办法》，致力于保障治理效能。

“无规矩不成方圆”。基于制度化和规范化的通道，公共组织在动态环境感知基础上，把治理内容、程序、方式、目标等汇聚成统一标准，进而把治理意图予以更为清晰地表达。这为下一阶段资源整合指明了方向、创造了基础，进而推动了标准化治理的微观操作纵深发展。

（二）资源整合能力与标准执行阶段

国家治理重心下沉情势下，科层组织运作愈发重视规范化、制度化、技术化和专业化。与此同时，属地管理体制下基层的人、财、物、时间、信息等治理资源并无明显增长，愈发考验基层治理能力。公共组织通过融合或整合其他要素进而创造资源的能力，可被视为资源整合能力。对中西部资源匮乏型地区而言，资源整合能力是政府为民服务理念能否践行的核心，也关乎标准化治理实效。观察标准的执行过程，基层与地方政府体现出有效有序整合以及组织资源的能力。其一，积极拓展内部资源。科层组织的等级化和清晰的部门设置有利于明晰部门职责、规范治理程序，但是条块梗阻所引发的资源离散化、协作欠佳、数据孤岛也不容忽视，深刻影响公共治理效果。为此，石泉县成立由县委书记担任组长的直接联系和服务群众领导小组，并下设办公室（简称为“联系办”，与县信访局合署办公）。它整合各级党组织负责人、信访、司法行政、纪检监察等，充分激活组织内部资源，促进条块协同治理。其二，搭建技术治理平台。当前中国基层治理面临的碎片化问题〔20〕，重要表现是空间结构碎片化。针对传统物理空间分割所带来的时空限制和治理单元碎片化问题，石泉县积极搭建民众之间、民众与政府组织之间的联结平台，创造了合法性的互动协作空间，推动信息、意见向上反馈流动，进而强化彼此的利益联结和情感纽带。同时衍生出按类别划分板块的信息提供和交流互动中心，匹配相应的治理策略，推进治理精细化并提升行政效能。其三，重视纵向之间透明协作。基于数据共联、资源共享建构的合作网络，当地构建“分类建账→书记审阅→受理告知→快速交办→严格督察→结果反馈→书记把关→回复征询→销号归档”（简称“交办督结评”）的闭环式处理机制，推动问题处理规范化、程序化和高效能。纵向之间的协作在云端完成，交办方和民众可全程跟踪、监控事件进展。这既促进透明化协作，也推动全链条治理。

制定标准是迈向标准化治理的第一步，更重要的在于公共组织能否有效地执行标准。通过整合和转化公共事务治理领域的相关资源，石泉县在基层治理体系中促进标准的强有力执行。标准化治理运作过程，标准执行起承上启下作用。它向上将政策意图有效地转换为现实行动，向下形塑治理生态的优势重构能力，从而更好地破解治理难以持续的困境，进一步提升标准化治理效能。

（三）优势重构能力与标准反馈阶段

有效的控制系统要基于相应的价值、目标和标准，测量其所控制的内外部环境，并通过相应的监督与反馈机制，进而控制与调整既定目标。〔21〕优势重构能力是标准监督反馈阶段的首要目标，也是标准化治理动态调整和持续改进的纽带。优势重构能力是公共组织在标准监督反馈过程中不断吸收、激活和更新知识而生成的，具有突破标准建设困境、促进组织能力循环提升、迈向基层善治目标的重要功能。监督反馈阶段是标准的发展实践和积极修正过程。它主要通过监督与反馈机制检验治理方案优劣，主动调整、适应与重塑，进而起到优化和强化标准化治理的功能。

面对变化的治理情境及其挑战，石泉县为获取优势重构能力，保障标准化治理模式的自我维系、自我完善和自我改进，进而积极探索。其一，健全公众参与社会治理的监督机制。推动基层治理现代化除了要以法治为行政权力立规矩、划界限之外，也要重视发挥民主监督作用，监督问责公共组织权力越界行为。一方面，突出完善信访工作机制、“两代表一委员”联系群众制度和舆论监督制度，积极拓展民主监督的方法和机制，赋予普通民众参与监督的制度化渠道。另一方面，充分发挥微博、微信等信息媒介平台的监督功能，让它们成为政策精准落实载体以及政策执行的监督窗口，促进社会与公共组织的双向互动、全方位监督。其二，完善绩效评估机制。通过增设评估指标、完善评估内容以及丰富评估主体，健全综合性治理绩效评估体系。据此科学评估书记民情“三本账”制度运行状况，梳理存在的偏差现象，进而纠正治理偏差行为。其三，完善多方互动反馈机制。利用数字技术构建双向互动的反馈机制，形成开放畅通的公共组织与社会民众的互动渠道。及时精准获取民众对治理工作的反馈信息，将它作为后续调整和优化治理行为的重要参考。通过使治理标准与治理对象的现实需求、接受偏好更加契合，从而达到较理想的治理成效。

这一阶段公共组织更加关注标准化治理成效。通过健全公众参与社会治理监督机制、完善绩效评估机制以及多方互动反馈机制，不断调适和创新治理标准，旨在使标准执行更好契合基层善治目标，以标准化治理巩固拓展基层发展效能。地方政府实施以书记民情“三本账”制度为重要载体并有效回应社会治理的标准化治理模式，構建起公共事务的规范化、制度化处理机制，并形成系统联动的闭环式治理机制。这在一定程度上强化部门之间的协作以及回应社会治理需求的能力，为构建社会治理共同体提供可行路径。从运作过程发现，标准化治理是公共组织在动态环境感知基础上，对基层治理的各环节进行梳理、设计、制定、实施、核查、评估、反馈，构建起制度化和规范化的标准治理体系，进而推动公共权力运作的清晰化和全流程治理（见图2）。首先，内外部环境变化促使公共组织转向标准化治理。出台治理主体共同使用、高频使用的规范性文件，从而确保公共组织治理意图清晰输出。此外，在此基础上，进入资源识别、资源获取、资源配置与资源转化的资源整合过程，从而保障公共组织高效执行标准，政策目标被转化为现实行动。最后，在标准制定及执行基础上，标准监督反馈将有效激励公共组织调适和优化标准治理体系，提升公共组织治理能力。通过强化标准化转型和适应能力重构优势，促进能力深度演变的良性循环以及持续竞争优势的获取。

五、标准化治理增进基层善治能力的主要运作逻辑

不同于粗放式治理、模糊性治理，标准化治理的原则由模糊性转为清晰化，治理结构从简单化变为协同化，治理过程从碎片化迈向整体性，形成对治理责任精细化和治理过程规范化的认同。它对于推进基层治理现代化具有促进作用。案例表明，标准化治理促进基层善治是价值逻辑、制度逻辑与效能逻辑的统一。

（一）价值逻辑：强化人民至上，增益治理有效性

理念塑造制度并指导实践发展。“以人民为中心”的发展思想契合我国社会主义国家的本质属性、人民当家作主的价值追求以及全心全意为人民服务的根本宗旨。将“标准”作为技术工具引入治理场域，容易使治理行动陷入“工具依赖”，进而使基层治理工具理性有余而价值理性不足。基层标准化治理进程中，一些诸如收入差距、治理伦理规范、智慧平台建设与人才储备等关涉基层发展的现实问题也可能显露。“以人民为中心”价值逻辑的回归恰逢其时。这不仅对标准化治理形成引领和规约，还能推动价值理性与工具理性的协调与平衡，进而摆脱“工具依赖”并促进政府、社会以及民众的良性互动。一方面，依托党建引领，充分激发治理行动者的主动性和自我效能感，推动治理系统内的行动主体从串联式集聚演变为党委领导、政府主导、社会协同以及普通民众的联动式参与。这为标准化治理构建稳定的“人人有责、人人尽责、人人享有”的共同体基础。另一方面，坚持目标导向和问题导向，更好地满足人民对美好生活的向往。为普通民众提供便捷、优质和高效公共服务的同时，与时俱进创新基层治理方式方法，彰显标准化治理所蕴藏的专业化、规范化和人民性。让民众体验到治理温度和厚度，提供与经济社会发展水平相适配的优质公共服务。“以人民为中心”的价值逻辑是标准化治理之魂，也是公共组织所秉承的行动指南。它发挥着塑造行政认知、凝聚价值共识、规范行政行为的重要功能，深刻影响标准化治理实践。

（二）制度逻辑：完善制度网络，增进治理规范性

制度是主体行动的依据，也规范社会主体的互动边界，形式和程序。〔22〕标准化治理在一定程度上存在可能增加基层组织负担、痕迹管理以及自主性被抑制问题，影响治理效能。构建整体性的标准化治理制度网络，除了保障治理全过程各项工作有章可依、有规可循之外，还要推动治理主体、治理规则的明晰以及治理行为优化，进而构建既可控制又有弹性的治理结构。这在一定程度上减少标准化治理限度，更好地发挥标准化治理对基层善治的支持功能。其一，正式制度是基于明确的价值理念和理论理性制定的一种明文规则，具有简单化和清晰性的发展特征〔23〕，发挥规范秩序的功能。标准化治理过程，公共组织以行政权力为主导力量，通过创新政策制定方式，为标准化治理创造相应的制度空间。依托量化考核、目标责任制等机制予以实施，进而稳固标准化治理的制度框架。其二，盘活由基层社会认可并在治理实践中潜移默化激励或规范各主体的非正式制度，例如伦理道德、村规民约、风俗习惯等存量治理资源。积极吸纳新乡贤、社区骨干精英进入标准化治理的组织体系，充分发挥他们在民情上浮、监督评议、矛盾纠纷调处、共同缔造等方面的积极功能。同时激活基层秩序生产的内生能力，进而以内生的、韧性的方式弥补正式制度处置问题的刚性张力。“规则统一”的制度逻辑是公共治理之基，创造标准化治理运作的理想环境。正式制度是保障非正式制度获取合法性、增强权威性的重要基础。非正式制度在正式制度鞭长莫及之处发挥维持秩序和凝聚民心的积极作用。它们二者的互补效应推动了基层社会既充满活力又安定有序。

（三）效能逻辑：强调有效治事，增强治理持续性

治理效能作为标准化治理建设的综合反映和整体呈现，体现出基层善治目标的实现程度。国家化背景下提升标准化治理效能，是推动国家治理体系和治理现代化的客观要求。如何实现治理有效，要给予应有的重视并积极响应。一是以技术赋能提升治理效率和适应性。通过充分发挥区块链、大数据和人工智能的治理优势，优化数据挖掘、互动沟通、监督实施等相关环节，推动标准化治理过程透明化，治理方式更具回应性和便捷性，进而成为增强基层善治成色的有效增量。二是以主体赋能持续驱动治理能力的提升。强化队伍能力建设，使基层干部更好地领会标准化治理内涵及执行要求，保障标准的规范功能和导向作用持续输出；发挥党建势能特别是党组织的组织动员功能，深化基层党组织标准化建设，进而解决部分基层党组织弱化、虚化、软化问题；赋予民众治理主要角色和关键行动者身份，充分激发他们参与基层治理的积极性、主动性和创造性。三是以正向反馈积极强化治理创新行为。正向反馈是外界对基层与地方政府创新行为所发送的积极信号，是其社会收益的具体表现。除了强化地方政府公共事务治理标准化的思路之外，来自社会的正向反馈还使它们获得上级政府更多的注意力并赢得更多提升组织能力所需资源，进而推动基层标准化治理的可持续开展。治理有效的效能逻辑是公共治理之要，它明确标准化治理的路径和机制。技术赋能标准化治理向横向扩散以及纵深发展。主体赋能形成结构稳定的行动者整体。正向反馈为公共组织提供长期性的治理激励。这三者的融合发展，形成激活标准化治理效能的强劲合力，推动标准化治理实践的再生产，进而助力構建基层善治格局。

（四）价值、制度与效能：标准化治理促进基层善治的路径

标准化治理赋能基层善治的价值、制度与效能三重逻辑之间的关系如何？前文分析发现，这三者各有特征，但并非彼此孤立、各谋其是的静态存在。立足于共同的利益目标、嵌套在共同的行动策略之中，它们形成系统联动、互为促进、有机调适的动态关系，进而更好地发挥标准化治理效能（见图3）。标准化治理体系中，价值逻辑是前提和基础、制度逻辑是重要保障、效能逻辑是主要目标。第一，“以人民为中心”的价值逻辑从正向维度影响制度建构，驱动制度建构朝着规范化、科学性和公共性发展。第二，这种价值逻辑实质性地融入标准化实践，强化治理行动者责任意识，推动治理有效。第三，制度建构推动标准化治理流程优化协同高效，增进治理规范性与持续性，进而维系标准化治理效能。这三重逻辑协同推动了标准化治理的整体性建构，起到提供持续动能和制度激励的作用。从长期看，随着价值、制度与效能之间形成共同体关系，标准化治理体系将日益完善和发展，并形成一种良性的动态循环，进而提升基层善治能力。

六、主要结论与研究展望

基层治理是国家治理的根基。标准化治理是现代化进程中治理行动者对自治与控制、规则与技术之间的张力所做出的精准回应和属性治理的积极探索。基于标准化治理的地方实践，本文着重探究其增进基层善治能力的逻辑，主要结论有以下几点。

其一，不同于粗放型治理和运动式治理，注重过程精细化、手段专业性和效果可持续的标准化治理更具精准性和稳定性，它既深度契合了科层化治理逻辑也积极形塑非正式制度运行。标准化治理是人民性和工具性的有机结合，其治理强调把事项、任务、功能、概念、责任等予以具象化和格式化，追求治理的高效能。这意味着标准化治理并不否认注重标准化、专业化和理性化的科层化治理，而是关注在二者的耦合调适以及良性互补之中形成预期的治理效能。基层作为重要的治理场域，问题处理过程中多元异质的治理行动者，难以完全做到按章办事，常能见到采取自主、灵活、非正式的方法应对治理中不断出现的新情况、新问题的行动。〔24〕治理实践表明，标准化治理在强调正式制度建设的同时也积极形塑非正式制度的运行，并引导非正式制度与正式制度的互补互促，进而推动善治。

其二，共同缔造背景下的标准化治理充分彰显中国式社会治理现代化的内在要求和有效实现路径。治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，而标准化治理是实现中国式治理现代化的重要举措。从理念上看，标准化治理追求专业化、科学性，更注重以人为本和效能导向，是基层组织主动回应多重治理需求的一种积极治理行动。从过程上看，通过引入标准化理念和原则，对基层社会“由谁治理、怎么治理、治理什么、检验治理”作出明确、科学且可操作的标准化规则，进而使治理过程更为可见、更加有效、更可持续。从目标看，标准化治理寻求构建科学高效和秩序稳定的治理体系，也为中国式社会治理现代化规制了发展方向和行动路径。

其三，标准化治理赋能基层善治是安定有序与充满活力的实践表达，也是价值逻辑、制度逻辑以及效能逻辑的有机统一。基层善治离不开基于治理规则作用而形成的良好社会秩序，也离不开基于共同缔造理念而迸发的治理新活力。以人民为中心的价值逻辑积极重塑基层治理共识，它强化治理主体责任与回应性治理，使基层社会充满生机活力，让民众感受治理温度。“有规可循”的制度逻辑建构整体性治理制度网络，促进治理准则规范化、治理秩序可控化和治理流程系统化，保障以善治为目标的标准化治理。“治理有效”的效能逻辑为治理主体积极作为提供了引导和激励，推动组织能力循环提升，进而维护标准化治理的稳定性和可持续性。

标准化治理立足改革实践，发挥着优化基层治理流程、改进公共治理工具、协调社会关系的重要作用。在这个意义上，它是对以往粗放式、运动式治理模式的反思和超越。标准化治理的实践发展和理论创新还处于发展阶段，要進一步观察和研究。一是要更加注重标准化治理与技术治理、精细化治理、科层化治理间的比较分析，进一步彰显标准化治理在加强和创新社会治理中的比较优势，探讨其内在机理。二是深度挖掘和剖析代表性案例，探究标准化治理的有效实现方式及其运行机理，进而丰富标准化治理的理论构建研究。三是要适当加强国家善治能力视野下的标准化治理研究。作为自上而下的国家建设与治理行为，标准化治理是现代国家建构的重要内容。社会转型要穿透复杂多变的环境迷雾，更加积极主动、富有前瞻性地把握社会脉搏和民众需求。积极探索标准化治理的有效实现途径和机制，从而灵活、高效地解决治理难题，推动基层治理现代化向纵深发展。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来〔J〕.求是，2014，（1）.

〔2〕王平，侯俊军，梁正.标准治理的基本逻辑研究〔J〕.标准科学，2019，（11）.

〔3〕〔14〕宋军.复合型分离：基层治理标准化实践的制度困境〔J〕.吉首大学学报（社会科学版），2022，（5）.

〔4〕〔13〕刘建.标准化治理的理论范式与结构体系：一种国家治理的新视角〔J〕.甘肃行政学院学报，2020，（5）.

〔5〕袁方成，张园园.运动模式下的基层标准化治理困局与突破——基于三维制度逻辑的多案例研究〔J〕.北京行政学院学报，2022，（1）.

〔6〕姜胜辉.标准化治理：城市社区治理新模式〔J〕.中共天津市委党校学报，2019，（5）.

〔7〕蔡妤荻.治理创新：构建以标准为基础的制度体系〔J〕.江西师范大学学报（哲学社会科学版），2018，（3）.

〔8〕胡伟.政府怎样才能更好地推进行政改革——与国际行政科学学会主席哥尔特·鲍科特教授的对话〔J〕.上海行政学院学报，2014，（6）.

〔9〕范和生，郭阳.标准化治理：后疫情时代基层社会治理的实践转向〔J〕.学术界，2020，（11）.

〔10〕陈天祥，陈杰华，蓝云.全流程制度驱动：数字技术如何赋能敏捷治理——基于“YX先锋”移动工作平台的经验分析〔J〕.中共中央党校（国家行政学院）学报，2022，（5）.

〔11〕俞可平.标准化是治理现代化的基石〔J〕.人民论坛，2015，（31）.

〔12〕孙涛.当代中国社会治理精细化转型及路径探析〔J〕.北京交通大学学报（社会科学版），2017，（4）.

〔15〕 TEECE D J. Profiting from Technological Innovation： Implications for Integration， Collaboration， Licensing and Public Policy 〔J〕. Research Policy， 1986，（6）.

〔16〕 Wang C. L.， Ahmed P. K. Dynamic Capabilities： A Review and Research Agenda〔J〕. International Journal of Management Reviews， 2007，（1）.

〔17〕刘飞，简兆权，毛蕴诗.动态能力的界定、构成维度与特性分析〔J〕.暨南学报（哲学社会科学版），2010，（4）.

〔18〕杨勇，郭文娜.动态能力、知识转移与创业绩效——基于中小企業国际创业的视角〔J〕.财会通讯，2018，（9）.

〔19〕孙昊，阮平南，张新，等.服务型企业动态能力的测量研究〔J〕.北京工业大学学报（社会科学版），2017，（2）.

〔20〕李勇华，陈祥英.身份多元化和新型农村社区治理困境及其化解路径〔J〕.学术界，2017，（1）.

〔21〕〔英〕科林·斯科特.规制、治理与法律：前沿问题研究〔M〕.安永康，译.北京：清华大学出版社，2018：114.

〔22〕曹海军，王梦.制度、资源与技术：社会矛盾调处化解综合治理之路——以衢州“主”字型矛调模式为例〔J〕.中共天津市委党校学报，2021，（3）.

〔23〕肖瑛.从“国家与社会”到“制度与生活”：中国社会变迁研究的视角转换〔J〕.中国社会科学，2014，（9）.

〔24〕〔德〕韩博天.红天鹅：中国独特的治理和制度创新［M］.石磊，译.北京：中信出版集团，2018：99.

【责任编辑：朱凤霞】

〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“乡村振兴背景下农村发展型治理的结构优化与效能提升研究”（22AZZ006）

〔作者简介〕何得桂，西北农林科技大学人文社会发展学院公共管理系主任，教授，博士生导师；吉李敏，西北农林科技大学农村社会研究中心硕士研究生，陕西 杨凌 712100。

①书记民情“三本账”制度由石泉县委于2016年开始探索实施，县、镇（部门）党委（组）书记以及村（社区）支部书记收集和处理民情的意见建议、利益诉求、投诉举报三个账本以及建账、管账等一系列制度。

②“三共”即平台共建、事务共治、成果共享。

③“六制”即宣传教育、治安防控、法律服务、矛盾调处、民生保障、居民自治六大治理机制。

④“镇村工作一体化”的主要内容为“三到三同三促进”。“三到”指任务量化到村、人员派驻到村、领导跟进到村；“三同”指决策同商、落实同抓、责任同担；“三促进”指促进群众致富、促进集体经济、促进基层治理。