浅析城乡低效建设用地再开发工作相关问题及对策

唐海磊

南京众诚规划设计咨询有限公司 江苏 南京 210004

随着我国城镇化建设突飞猛进的发展，城镇化外延式扩展与存量土地低效利用状况普遍存在，造成土地资源的供需失衡，制约了土地利用方式和经济发展方式的转变。推进城乡低效建设用地再开发是落实资源高效利用制度的重要举措，更是推进城市更新和美丽宜居城乡建设、促进城乡融合发展有效途径。本论文将从政策、技术和管理等方面探讨促进城乡低效建设用地再开发的对策和措施，以期为未来的城乡低效建设用地再开发提供有效的借鉴和指导。

1 城乡低效建设用地的特点与挑战

1.1 城乡低效建设用地的概念

城乡低效建设用地是指在市、县（市、区）全域范围内，经第三次国土调查已确定为建设用地的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的权属清晰、不存在争议的城乡存量建设用地。主要包括旧居住、旧厂矿、旧商服和其他低效用地4类。

1.2 城乡低效建设用地的特点

不符合节约集约用地要求：城乡低效建设用地占据了大量的土地资源，但利用效率低下。这些低效利用、闲置或废弃的建设用地未能发挥其应有的经济和社会价值，导致土地资源的浪费，不符合节约集约可持续发展的要求。

城乡差异：城乡低效建设用地在城市和农村地区表现出不同的形成原因和特点。在城市地区，主要为因城市更新改造、产业转型升级以用地效益提升等需求出发认定的城市空间内的不符合未来发展导向的存量建设用地，当前主要以低效产业用地、需要更新改造的旧城区为主。而在农村地区，则主要是受长期城乡二元结构影响，用地价值和配置效率难以保证和持续所造成的布局散乱、产能落后、低效空置的各类集体建设用地，当前主要以空置农村宅基地为主。

生态影响：城乡低效建设用地给生态环境造成一定的破坏，例如禁止类、淘汰类、不符合环保要求的产业用地势必会不利于生态环境的保护，因此从高质量发展要求看应从土地使用的社会价值、经济效益和生态效益全方面综合考虑低效用地的认定标准，并更加注重生态效益的保护。

1.3 城乡低效建设用地再开发面临的挑战

首先，当前建设用地供需矛盾严重，随着新一轮国土空间规划陆续编制完成，新增建设用地空间十分有限。严控新增城镇建设用地，加大存量建设用地盘活处置力度，以“存量”换“增量”，将是未来建设用地的主要政策保障方式；其次，低效用地中历史遗留问题多，再开发难度大。不同时期的《土地管理法》对违法用地的处理都有严格规定，但在实际操作中，由于拆除或没收涉及的利益关系十分复杂，历史久远，再开发主体对各地再开发政策和激励措施不够了解，现实中实际操作技术难度大；同时，当前低效用地再开发工作也面临了新的发展形势，从国际看世界正在经历百年未有之大变局，国际环境日趋复杂，不确定性增加。从国内看“十四五”时期我国正转向高质量发展阶段，处在转变发展方式，优化经济结构，转换增长动力的攻关期，同时经济下行压力加大，各行各业投资预期欠佳。新的环境和形势给该项工作都带来了更高的压力和挑战[1]。综上，当前城乡低效建设用地的再开发和改造面临着政策引导、技术转换和资金投入等多方面的挑战，有必要进行深入分析和研究。

2 促进城乡低效建设用地再开发工作的政策对策

2.1 国家政策导向和支持

国家政策导向和支持在推动城乡低效建设用地再开发方面起着至关重要的作用。虽然为推进相关工作开展，国务院和自然资源部先后出台了多个政策文件，但是相关的激励支撑措施和政策还不够多，建议进一步完善相关保障政策像经济激励措施，如制定合理的再开发税费政策，给予税收优惠等，以鼓励更多的市场主体参与再开发项目。此外，可以组织成立专门的机构或部门，负责指导再开发工作，提供技术、经验和资源支持。定期组织培训和交流报道，提升市场主体和政府工作人员的再开发意识和能力。同时，还应加大对再开发新技术和创新点的研究和推广力度，推动再开发工程的科技进步和技术创新。最后，还应加强监督和评估。通过建立健全的监督管理机制，加强对再开发项目的审查和监管，确保项目符合相关法规和标准，保护环境和公共利益。定期对再开发项目进行经济效益、社会效益和生态效益评估，为政策制定及调整提供参考，推动再开发工作持续向好。

2.2 地方政府政策引导和扶持

地方政府在城乡低效建设用地再开发中发挥着重要的作用，可以根据本地区的实际情况制定相应的政策引导和扶持措施，以促进再开发工作的顺利进行。首先，地方政府可以通过制定土地、税务、财政等激励政策来引导市场主体参与再开发项目。例如，可以给予土地使用权期限延长、土地价格优惠、税收减免或补贴、贷款扶持等优惠政策。降低市场主体的经营成本，提高再开发项目的投资回报率，增加其积极性和参与度。其次，地方政府可以加大对再开发项目的资金支持力度，可以设立专项资金，降低融资难题。另外，地方政府应加强对再开发项目的定期宣传和推广工作，向市场主体介绍再开发政策和支持措施，提供项目信息和资源，引导市场主体积极参与。同时，地方政府还可以加强与媒体、社会组织等的合作，通过宣传报道、案例分享等形式，扩大再开发项目的影响力和知名度。最后，从地方层面加强对再开发项目的监督和管理，建立完善的监督机制，加强对再开发项目的规划审批、土地供应、施工管理、环境保护等方面的监管，确保再开发项目的质量和效益，维护公共利益和社会稳定。

2.3 完善法规体系和市场机制

在推进城乡低效建设用地再开发与改造的过程中，完善法规体系和市场机制是至关重要的。首先，完善法规体系能够为再开发与改造提供明确的法律依据和操作指南，明确再开发的程序、责任主体、产权保护等规定。同时，建立健全土地利用和管理的制度体系，加强土地审批、登记、流转等环节的监管，以确保再开发与改造工作的合法性和规范性。此外，还可以建立相应的市场监管体系[2]，加强对土地流转交易的监管和管理，通过实施流转、收购储备等方式，使得低效建设用地得到合理的流转和再利用。另外，还要能够提升公众的参与度和监督力度，通过建立公众参与机制，广泛听取公众的意见和建议。相关政府部门加强对再开发与改造项目的监督和评估，确保项目的合规性和效益性。

3 促进城乡低效建设用地再开发的技术措施

3.1 再开发项目设计和规划

再开发项目设计和规划是促进城乡低效建设用地再开发的关键技术措施。通过定期调查和更新辖区范围内低效建设用地，建立低效建设用地数据库，科学合理编制低效用地再开发规划、年度计划和地块实施方案，充分考虑土地的区位特点和再开发潜力，结合市场需求和可持续发展的原则，制定合理的再开发方案。特别是编制地块的实施方案编制时应根据土地的规划条件、发展导向、生态影响、交通区位条件等因素，确定合适的开发方向、建筑布局、道路网络、绿化景观等要素，以实现空间的最优组织和功能的最大化利用。此外，还应注重节能减排和资源的循环利用，采用环保建材和节能技术，提高建筑物的能源利用效率，减少对环境的影响。方案还应通过统筹协调各项工作，包括项目再开发的时间统筹、经济投入、人员配置等方面的内容[3]。同时，还要考虑土地产权问题和税收政策等方面的影响因素，为再开发项目的推进提供政策支持和法律保障。再开发项目设计和规划的核心目标是实现城乡低效建设用地的再利用和价值提升，通过充分挖掘土地的潜力，合理规划和设计，改善城市土地利用结构，提高土地利用效率，优化城市空间布局，提升城市形象和品质，增加居民的生活品质和幸福感，促进乡村振兴和城乡融合发展。

3.2 地质勘测和环境影响评估

地质勘测和环境影响评估是促进城乡低效建设用地再开发的重要技术措施之一。首先，对再开发用地区域的地质情况进行详细调查和分析。通过对土地基础情况、地下水资源、地形地貌等进行综合评估，规划合理的工程设计。此外，地质勘测还能够寻找潜在的地质灾害隐患，如地面沉降、滑坡等，确保再开发过程的安全性和稳定性。其次，环境影响评估能够对再开发用地区域的环境状况进行全面评估和监测。通过对土壤、水质、大气等环境要素进行采样和分析，了解土地污染程度、生态系统健康状况等情况。在进行再开发规划和设计时，可以根据评估结果制定环境保护措施和修复方案，减少环境危害风险并提高土地的可持续利用性。此外，评估结果还可以为再开发项目的融资和审批提供依据。

3.3 工程施工和技术应用

工程施工和技术应用是促进城乡低效建设用地再开发的重要环节。在再开发过程中，工程施工和技术应用需要充分考虑土地的特点和再开发设计的要求，以确保再开发项目的质量和效益。首先，在工程施工方面，需要采用合适的施工方法和技术，确保再开发项目的顺利进行。例如，对于老旧建筑物的拆除，需要选择合适的拆除方式，减少对周边环境和土地资源的影响。其次，在技术应用方面，可以利用信息技术和智能化技术来提高再开发工作的效率和精度。如通过地理信息系统（GIS）和遥感技术，可以对土地的空间分布和利用状况进行准确的测量和分析，为再开发设计和规划提供科学依据。另外，还可以利用建筑信息模型（BIM）技术，对建筑物进行全生命周期管理，实现资源的有效利用和能源的节约。此外，还应注重工程施工和技术应用的可持续性和环保性。在施工过程中，应采取环保措施，减少对土地和环境的污染。同时，应注重资源的循环利用，采用可再生材料和节能设备，减少资源的消耗和浪费。

4 促进城乡低效建设用地再开发工作的管理机制

4.1 管理体制和组织机构

要促进城乡低效建设用地的再开发，需要建立完善的管理体制和组织机构。首先，需要明确责任主体和权责分工。各级政府部门应当承担起主导作用，制定相关政策和办法，统筹协调各方面资源，推动再开发工作的顺利进行。同时，还需要建立跨部门、跨领域的联合工作机制，加强部门间的沟通和协作，形成合力。

其次，需要建立健全的法律法规和政策体系，加强对再开发工作的监管和指导。明确再开发的程序和要求，规范市场行为，防止不当行为和违法违规现象的发生。此外，还可以通过税收政策、金融支持等手段，鼓励和引导社会资本参与再开发项目，提高再开发的经济可行性和投资回报率。在组织机构方面，可以设立负责城乡低效建设用地再开发工作的专门机构或专项工作组，负责统筹协调整个再开发过程的各项工作。该机构或工作组应包括相关部门和专业人员，具备专业知识和经验，能够提供科学的技术指导和决策支持。同时，还可以建立专门的咨询机构或顾问团队，为再开发项目提供专业的咨询和服务。最后还需要注重公众参与和社会监督。政府部门可以通过公开透明的信息发布和听证程序，征求公众对再开发项目的意见和建议，增加公众的知情权和参与度。同时，还可以引入第三方评估机构或社会组织，对再开发工作进行监督和评估，确保再开发项目的合法性、规范性和公正性[4]。

4.2 数据共享和信息化建设

首先，通过数据共享整合相关部门和单位的数据资源，实现信息的互通共享，提高工作效率和协同能力。各部门可以将所掌握的城乡低效建设用地的基础数据、规划数据、环境数据等进行集成，形成全面、准确的数据资源库，为再开发决策提供科学依据。其次，信息化建设可以大大提高再开发工作的智能化和精细化水平。通过建立信息化平台，实现对再开发工作的全程跟踪和监管，确保项目进度和质量。例如，采用地理信息系统（GIS）技术对城乡低效建设用地进行空间分析和评估，为再开发项目选址和规划提供支持；利用物联网技术，对再开发项目进行实时监测和管理，提高资源利用效率和环境保护水平。此外，数据共享和信息化建设还可以促进政府与企业、专业机构之间的合作和协同。政府可以与企业、专业机构建立数据共享和信息交流的机制，共同参与再开发项目的规划和实施；企业可以利用政府提供的数据资源和信息平台，进行市场调研和投资决策；专业机构可以借助政府的数据支持和信息化系统，为再开发项目提供专业的技术支持和服务。

4.3 市场监管和社会参与

市场监管和社会参与是推动城乡低效建设用地再开发的重要因素。首先，通过建立健全的市场监管机制，对再开发项目进行监督和管理。同时，政府还可以加强对市场价格和市场秩序的监测和调控，提供公正的市场环境，激发市场主体的积极性和创造力。其次，政府可以积极引导和鼓励社会各界参与再开发决策和实施的过程。例如，可以组织公众参与活动，征求社会意见，充分考虑公众需求和利益，在项目规划和设计阶段就进行广泛的沟通和协商。此外，政府还可以建立信息公开制度，及时发布有关再开发项目的信息，提供公开透明的决策环境。社会参与不仅可以增加项目的可行性和可持续性，还可以增强公众对再开发项目的理解和支持，减少潜在的社会矛盾和抵触情绪。最后，市场监管和社会参与可以相互促进，形成良性循环。市场监管可以提高项目的合规性和可信度，增强公众对项目的信任感，进而促进社会参与的积极性和广度。同时，社会参与可以为市场监管提供监督和反馈，避免监管失职和滥用权力的问题。通过市场监管和社会参与的有效结合，促进再开发工作的良性发展。

5 结束语

通过对当前城乡低效建设用地再开发工作相关问题的思考，可以看出再开发工作对于促进经济社会生态可持续发展具有重要的作用。然而，再开发过程中还存在着一些问题和挑战，需要进一步加强政策引导、技术支持和管理机制建设。