产城融合背景下产业园区规划环评空间管控措施研究
——以上海为例

程 迁

上海市节能减排中心有限公司

0 引言

2016 年，国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》以来，产城融合成为我国新型城镇化发展战略目标。随着产城融合进程的推进，诸多问题和矛盾逐渐显露出来，产居环境矛盾就是其中之一［1］。

产业园区规划环境影响评价是从决策源头预防因产业布局和资源配置不合理造成区域环境问题的有效手段［2］。空间布局约束是规划环评环境准入要求的重要组成部分［1-2］，也是避免或减轻产居环境矛盾的有效措施之一。但由于目前规划环评空间管控技术指引多为针对生态红线等大尺度空间的管控措施，对于产业园区规划环评层面如何开展空间布局约束，现有政策层面的技术指导非常有限。

上海是我国产城融合发展最迅速区域，也是全面推广产业园区规划环评较早的区域之一，在产业园区空间管控方面积累了较多经验，一定程度上有效缓解了产居环境矛盾，取得了较好成效。本文拟梳理上海市在产业园区规划环评管理实践中采取的主要空间管控措施，为产城融合态势下的产业园区空间管控提供借鉴。

1 研究背景

1.1 产业园区空间管控研究进展

目前，国内对于规划环评空间管控的技术指导主要围绕大尺度空间上的空间管控，如生态保护红线的划定、城市总体规划层面的空间管控。对于空间尺度较小、规划面积多在10 km2以下的上海市各产业园区，现有技术指导文件的指导意义有限［3-5］。

目前对于产业园区空间管控具有技术指导意义的文件主要为2021 年发布的《规划环境影响评价技术导则 产业园区》，文件明确了空间布局约束要求主要方向，即“对既有环境问题突出、土壤重金属超标、污染企业退出的遗留污染棕地、弱包气带防护性能区等地块，提出禁止和限制准入的产业类型及严格的开发利用环境准入条件；针对环境风险防范区、环境污染显著且短时间内治理困难的地块等，提出限制、禁止布局的用地类型或布局建议”，但在具体操作层面可借鉴意义有限。

1.2 上海市产居环境矛盾成因

上海是我国产城融合推进速度最快的城市之一，部分区域产城融合发展被畸化为产城混合，导致产居环境矛盾近年来越发凸显。上海市产居混合的成因可大致分为四种：

1）由于城市建设区的快速扩张，部分远离居住区的产业园区，逐步被大型居住区所包围。

2）部分产业园区内原有居民动迁难度大，部分居民未按计划实现搬迁，造成了产居混杂的现状。

3）部分园区内规划了配套的公租房、租赁性保障房等，且受制于空间的有限性，未预留足够的环境缓冲空间，给产居环境矛盾带来隐患。

4）规划用地类别中对于工业用地按照环境影响轻重划分为不同类别工业用地，但在实际的项目引进中，环境影响轻重具体对应什么污染水平的项目缺乏指导和界定，导致拟引进基本无干扰、污染和安全隐患项目的规划一类工业用地上，引进了污染或风险相对较大的项目，从而带来产居矛盾。

2 产业园区空间管控主要措施

上海市是国内较早全面开展产业园区规划环评工作的省份之一，截至2023 年初，上海市已有105 个产业园区开展了规划环评，基本覆盖全部产业园区，大部分园区完成了至少2轮规划环评编制，个别园区至今已开展3～4轮规划环评。

在上海市产业园区规划环评实践中，既有环境问题突出、土壤重金属超标、污染企业退出的遗留污染棕地、弱包气带防护性能区等地块涉及较少，空间管控措施主要是针对环境风险、环境污染显著地块提出的影响减缓措施。

2.1 落实“三线一单”空间管控要求

上海市是最早开展“三线一单”编制工作的省份之一。 2020 年5 月，上海市政府正式发布了《关于上海市“三线一单”生态环境分区管控的实施意见》（沪府规［2020］11 号）。在此之前，上海市人民政府分别于2018 年和2021 年发布了《上海市生态保护红线》和《上海市生态空间专项规划（2021—2035）》。因此，上海市产业园区规划环评衔接“三线一单”要求，主要体现在两个方面：一是论证规划与上海市“三线一单”的规划相符性；二是涉及生态保护红线、生态空间的产业园区，需要落实生态保护红线、生态空间的管控要求，确保生态保护红线安全、生态空间在规划上落地。

2.2 污染梯度布局

污染梯度布局是常用的空间管控措施，是指按照污染物排放量、环境风险水平进行布局，使污染源远离环境敏感区。在上海市产业园区的实际发展中，大部分园区是没有产业规划的，亦没有明确产业分区布局。污染梯度布局是从环保角度提出的产业布局原则，可以从三个角度理解：

1）工业用地和居住区等环境敏感用地之间可设立隔离带（如绿化带或道路）或过渡带（如教育科研设计用地），从而降低工业用地对于环境敏感区的影响。

2）工业用地与环境敏感区之间采取污染物梯度布局的方式，在远离环境敏感区的位置布局污染物排放量大或环境风险高或涉及异味物质排放的项目，在距离环境敏感区较近的位置布局低污染、低风险或无污染、无风险的项目。

3）污染物排放量大或涉及异味物质排放的项目应优先布局在主导风向的下风向。

2.3 环境缓冲带

环境缓冲区是产业园区空间管控常用的措施之一，一般指在园区外围相邻区域划定一定范围，限制新增环境敏感区布局建设，强制现有环境敏感目标按计划搬迁，以避免或降低产业园区环境影响。环境缓冲带在上海市2017 年以前的产业园区规划环评报告中出现较多，后由于在实际管理中较难落实，逐渐减少。主要原因一是规划环评对于周边区域的限制要求未能与周边区域控制性详细规划相衔接，二是规划环评的措施落实主体即规划实施单位对于园区外围周边区域没有管理权限，较难干预周边区域上的措施落实。该措施目前主要适用于环境影响较大、风险较高、布局远郊区的上海石化、上海化学工业区、金山二工区、奉贤区杭州湾经济技术开发区等化工产业为主的园区。对于此类园区，环境缓冲区的要求一般包括“园区内部不得新增住宅、学校、医院等环境敏感目标，现有环境敏感目标按计划实施搬迁”等。

2.4 产业控制带

产业控制带措施是在与现状或规划环境敏感用地相邻的工业用地上，划定一定范围，限制环境污染大、风险大的项目进入。与环境缓冲带不同的是，产业控制带是划在产业园区范围内的，主要针对工业用地的管控措施，一般管控范围在环境敏感用地周边200～300 m，个别污染较大园区控制范围500 m。在管控要求方面，一般按照距离远近分不同层次进行管理，距离环境敏感目标较近的范围采取严格的环境管控要求，距离环境敏感目标较远的范围采取相对宽松的管控要求。距离远近对于200 m 产业控制带一般以50 m 分界，300 m 产业控制带一般以100 m 分界，具体视园区实际情况确定，也可采取多个分区。

产业控制带的宽度可根据园区产业发展规模和定位、现状企业整体环境污染、环境风险、环境敏感区分布情况等不同而不同。产业结构重、环境污染和环境风险大、环境矛盾突出的园区，产业控制带宽度设置和管控要求应进一步收严。产业控制带的管控要求，一般从大气环境污染控制、环境风险管控两个角度提出，不同园区可针对自身环境现状问题、污染特点，结合环保投诉等，设定不同的管控要求。

3 实践应用讨论

环境缓冲区措施对于园区内部产业发展没有制约，主要采取限制周边区域功能的方式，缓解产城矛盾。在实践中，体现出对园区产业发展制约小，对周边区域制约大，较难落实的特点。在环境缓冲区的具体落实上，需要与规划充分衔接，将园区对于周边区域的限制要求落实到规划当中，以确保措施的长期有效。同时，环境缓冲带的措施落实需要较大的政府支持力度，一方面与规划层面的衔接，另一方面是对周边区域已有环境敏感点的搬迁。由于其落实难度较大，目前环境缓冲区措施主要适用于环境影响或环境风险大、布局远郊区、周边区域开发度低的园区。

产业控制带是现阶段上海市产业园区规划环评中采用最多的空间管控措施，尤其是在产城融合的大趋势下，对现阶段产业园区的环境管理起到了较好的预防和减缓作用。产业控制带措施是以一定程度上限制临近环境敏感区的产业用地的发展，来缓和产居矛盾。在实践过程中，落实难度相对小，但对园区内部分用地上的产业发展有一定的制约，尤其是对于产城混合较为严重的园区，制约相对较大，因此也受到个别园区招商部门的质疑。倒逼产业园区规划加强对于产业控制带管控空间范围和管控要求的合理性、针对性论证，以便找到以相对小的产业发展限制、实现环境管控目标的较优方案。

4 结论和建议

4.1 结论

本文梳理了上海市现有产业园区规划环评中常用的空间管控方法。产业园区规划环评空间管控应以落实“三线一单”要求为基础，在此基础上，结合园区环境影响和环境风险情况对园区内空间进行细化管控。产业园区空间管制的基本原则是污染梯度布局，即建立工业用地等污染源与居住用地等敏感区之间的空间隔离，避免污染物排放量大、环境风险高的项目与环境敏感区距离较近，产生或加剧产居环境矛盾。常见的空间管制措施包括环境缓冲带和产业控制带，前者主要控制产业区外围周边的环境敏感区布局，后者主要控制园区内部与环境敏感区相邻的工业用地上的污染源布局，均取得了较好的管控成效。

4.2 建议

环境缓冲带在执行方面，需要较大的政府支持力度，主要体现在规划层面的支持、资金方面的支持和属地政府在居民搬迁过程中的支持，适用于污染重、风险高、周边开发度不高的产业园区。产业控制带措施落实难度不大，适用性较广，但对园区产业发展存在一定制约。建议产业园区规划环评中，加强产业控制带措施在空间范围、管控要求方面的合理性、针对性论证，实现以较小的产业发展限制，达成环境目标的目的。