关于全域土地综合整治的思考
——以西安市为例

周 林，刘 喆，梁晓晶，王 锐，张瑞杰，杨 钰

（1.陕西华地勘察设计咨询有限公司，陕西 西安 710018；2.西安建筑科技大学，陕西 西安 710055）

全域土地综合整治是贯彻国家新时期发展要求，有效破解我国现阶段社会经济发展及土地利用过程中出现问题的一项重要举措。2020—2023 年国务院发布的“中央一号”文件中指出，要优化城乡生产生活空间；《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》对全域土地综合整治谋划了战略性的发展部署；2019年自然资源部印发的《关于开展全域土地综合整治试点工作》通知，明确了试点的目标任务、配套支持政策以及具体的工作要求[1]；2023 年3 月《中共陕西省委陕西省人民政府关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》，提出要稳步推进乡村地区的发展、建设、治理等相关工作。在这些政策引导下，西安市开展全域土地整治工作将蕴含着巨大的发展能量和潜力。近年来，随着全国各地全域土地综合整治工作的有序推进，积累了诸多宝贵经验，形成了各具特色的示范效应，但具体到西安市来说，在实施全域土地综合整治试点时仍然存在系统理念不完善、配套规划进展慢、整治任务不系统、发展目标不持续、保障资金到位难等问题。

因此，在西安市计划全面开展综合整治工作前，本文在已实施试点项目经验的基础上，深入进行全域土地综合整治的系统研究，为全面开展全域土地综合整治工作提供建议，以期为后续相关研究提供可靠的理论依据。

1 全域土地综合整治的内涵逻辑

土地整治的本质是通过实施工程措施，优化调整土地利用结构，协调人地矛盾。在不同国家和地域、同个国家的各个发展阶段，土地整治的主要任务及工作内容均有所不同，整治的目标趋势从单一的提升农用地生产力，逐渐成为乡村区域协调发展的重要抓手[2]。全域土地综合整治是土地整治的递进演化，是对全区域、全地类、多类型、全要素进行的综合治理。是全面贯彻新时期“生命共同体”理念，强调整体区域系统发展，将国土空间各要素作为相互依存、有机联系、休戚相关、生死与共的生命共同体。从对土地这一特定要素的整治，向“山水林田湖草”全要素综合整治转变，彻底转变了过去土地整治以局部单个项目进行整治的形式，更加考虑整治目标的多元融合性，重视乡村发展产业导入与生态价值提升，强调了生产、生活、生态的多元综合目标[3]。全域土地综合整治是顺应时代要求，体现国家现阶段发展理念的具体实践。

2 西安市全域土地综合整治面临的困境

2.1 乡镇及村庄规划未完成编制，影响试点工作进度

全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，综合开展农用地、建设用地整理、乡村生态文化保护修复的一项系统工程[4]。科学合理地编制乡镇国土空间规划和村庄规划是开展全域土地综合整治工作的前提，需将试点方案与规划成果深度衔接。现阶段，在试点所属镇、村级国土空间规划编制过程中，普遍存在与上位规划的保护目标、指标任务等规划内容未明确的问题，进而导致试点配套的国土空间规划编制进程缓慢，需要规划落实的各项指标、布局位置无法确定，项目实施缺少上位依据。西安市试点项目2020 年开始申报，2023 年3 月完成省级评审工作，后期还涉及项目的实施、监管、验收、评估等，项目实施周期较长。试点实施方案编制及上位规划推进缓慢，都成为了影响试点工作进度的客观因素。

2.2 缺乏统一规划指引，规划体系尚不完善

全域土地综合整治是国土空间规划体系中不可或缺的重要组成部分，是推动新时代生态文明建设、落实国土空间规划、优化国土空间格局的基础手段和重要实施路径。全市的综合整治专项规划尚未开始正式编制，针对西安市以往土地整治项目多头管理、实施范围交叉重叠、资金盘活困难、管护主体不明确等问题，缺乏统一的规划引导。通过编制专项规划可总结西安市过往土地整治实施成效及存在问题，分析农用地整治、建设用地整治、宜耕后备资源开发、城镇工矿废弃地复垦、土地综合整治等潜力规模及分布特征，结合未来发展需求及实际，划定国土综合整治分区及重点区域，以安排的近期和远期相关整治工程项目为抓手，保障西安市国土空间总体规划中耕地保护、农村建设用地盘活利用、强化自然资源要素保障、优化国土空间布局等主要内容衔接落位。对于综合整治工作开展，提高整治的针对性、科学性、有效性和可操作性有重要指导意义。

2.3 组织管理体系不健全，难以保障项目有效推进

全域土地综合整治是一项综合性、系统工程，涉及面广、技术要求高、工作量大，在组织上需自然资源、住建、农业农村、生态、交通、水利等多部门参与，相互协调共同推进。从省级层面来看，目前，仅有省自然资源厅成立的全域土地综合整治试点工作领导小组，缺少省政府发文明确省级层面的支持政策和各个部门的工作职责，无法统筹多方力量，保障项目有序推进；从市级层面看，西安自全域整治试点工作开展，尚未形成政府主导、部门协同的工作机制；从项目实施层面看，相对缺乏组织联系，不同参与部门因利益不同导致目标责任不一致，实施过程中存在交叉重叠或管护空白区，影响项目顺利推进。传统的各部门各司其职单要素的治理，无法充分联动各实施要素系统综合，实现全域、全要素的综合治理。只有建立配套完善的工作机制，才能更好地推动项目管理，且保证有序实施。

2.4 市级管理制度体系尚未建立，无法保障项目参与方利益

全域土地综合整治是实施乡村振兴战略的重要抓手，需要形成以政府为主导、多部门共同参与的工作机制，并及时配套出台相关政策，保障多方利益，支持试点工作的开展。但就现阶段已发布的配套政策情况来看，除省、市级自然资源部门发布了个别文件外，地方政府及其他相关部门参与相对较少，无法充分释放多部门政策配套资金及多方参与全域土地综合整治的叠加优势。同时，西安市全域土地综合整治工作尚处在起步探索阶段，虽然对试点项目的包装上报和工程施工进行了初步的探索，总结了部分经验，但未形成完整的自上而下、上下结合的制度政策和管理办法，未能使全市的全域国土综合整治项目从规划立项、资金筹措、组织实施项目验收、指标流转到托管监管的全周期管理制度形成完整闭环，相关政策及制度仍需进一步摸索和完善。

2.5 项目实施奖惩措施不完善，项目申报实施不积极

全域土地综合整治作为一项打基础、利长远、调结构、促发展的民生工程，可实现国土空间格局更加优化，城乡人居环境明显改善，是增强乡村自身造血功能的重要手段[5]。截至目前，西安市仅有高陵区申报项目1个，缺少对未上报和未实施区县国土综合整治项目的惩治手段，成为导致项目上报缓慢的主要因素。从主体来看，全域土地综合整治项目的主要驱动者仍是政府，目前对已申报的项目的奖励措施不够具体，陕西省厅出台的《陕西省全域土地综合治理项目实施管理暂行办法》仅是对项目通过土地整治所产生的增减挂钩指标、占补平衡指标、进出平衡指标在指标流转的数量和空间上给予一定的政策倾斜，缺少对验收指标奖励、资金奖励等实际有效的政策吸引社会资金投入综合整治项目。

2.6 项目实施未形成科学的配套机制，无法科学监管项目实施

项目实施缺少对综合整治试点项目的实施监管机制，同时对项目实施中出现的问题，缺乏项目退出机制。对已实施的土地整理项目监督管理机制不够严谨，土地整治项目验收完成后，没有及时纳入年度变更，缺少管控措施和后期资金维护措施造成耕地“撂荒”和“非耕”等现象，主要表现为“非粮化”“非农化”。西安目前在开展试点项目的子工程实施过程中，存在依然运用传统的工程日志、施工监理等原始的工程记录模式，缺少现代化工程监理平台的实施运用，导致工程施工中某些细节监管被忽视，无法严格的执行标准流程，难以保障工作的有序推进。待项目实施完毕后，因未及时形成项目周期可视化管理记录，导致后期实施监管效果和验收时有差距，为日后项目督查埋下巨大隐患，损害政府及群众利益。

2.7 后期持续增效机制有待探索

产业导入跟进是检验全域土地综合整治成效好坏的重要标准，现阶段西安市全域整治仍重于“造田”而轻于“用田”。农业产业的现代化、规模化及与当地的特色产业的融合度不高，产业发展较粗放、可持续性不强，无法充分保障当地村民的长期利益。项目实施过程中，需结合当地特色导入后期可持续增效的多类型产业，为综合整治支持乡村振兴战略发展注入长期发展动力。

3 西安市全域土地综合整治对策优化

3.1 尽快完善镇街、村庄规划编制工作

规划是全域土地综合整治开展的前提，综合整治是规划实施的抓手。规划先行是试点工作开展的必要条件，试点所在乡镇级国土空间规划以及村庄规划是实施项目的上位规划依据[6]。对于试点实施方案和空间规划同步编制的，实施方案重点内容应在规划中体现。各区（县）应结合区位，着眼乡村自身发展规律、交通和自然禀赋，提出合理的产业发展方向和生产、生活、生态空间布局，积极开展编制整治区的乡镇及村庄规划工作。针对编制国土空间总体规划进展缓慢的区县，为有序推进试点工作进展，可参考自然资源部相关规定，在市、县国土空间总体规划等相关上位批准之前，市、县政府可将已编制完成的乡镇、村庄规划成果以政府承诺的形式，把试点项目用地及发展诉求纳入空间规划，实现试点实施方案中指标诉求及空间落位与空间规划建设规模和布局的充分衔接，保障试点有序推进。

3.2 开展国土综合整治规划编制工作

为提高全域土地综合整治水平，以国土空间规划为引领，结合城乡发展用地需求，充分衔接生态修复、农业、林业、交通、旅游、产业等专项规划，编制全市的全域土地综合整治专项规划，统筹项目涉农资金，做好空间、时序衔接，转变由原来各部门分别规划、分头实施，重复建设的思路。以系统思维优化整合整治片区和重点单元，对各个分区进行统筹规划，集成整合耕地保护、农田水利、生态修复、基础设施、城乡发展、产业布局、人居环境、公共服务等各类项目布局，全市层面统筹充分发挥国土、法规、政策以及资本等要素优势，引导全市综合整治分区和重点项目布局，结合各区县资源禀赋条件统筹规划，有效避免单一性和重复性产业导入，形成差异化、各具地方特色的整治模式，充分发挥规划的引领作用。

3.3 形成组织管理体系

全域土地综合整治是一项推进乡村国土空间治理的综合性较强工作，以乡镇为实施单元，多要素协同治理，将整治、修复、人居环境有机融合，与传统的土地整治单一要素为主，独立工程施工有着本质区别，多部门有效协调需贯穿整治全程[7]。为顺利推进项目实施，应突出政府主导的主体地位，成立以市、县政府主要领导为组长，整合发改、财政、自然资源、农业农村、住建、生态、水利、交通、卫建、生态环境等有关部门分管领导参与的专项领导小组，明确各个参与部门的分工与责任，构建起政府主导、规划引领、部门协同、乡镇主体多方参与的工作新格局。同时，将试点的工作完成情况作为项目所在地年度工作责任目标考核的重要内容，领导小组需积极开展专项督查并对结果实施通报，对工作推进慢、责任落实不到位的，进行严肃追究，充分保障群众利益不受侵害。

3.4 完善国土综合整治管理制度体系

开展全域土地综合整治试点，需省、市、县政府积极探索配套支持政策，形成一套满足当地发展需求的政策文件体系，充分释放综合整治试点及乡村振兴发展的政策红利[8]。在全国的“三区三线”成果划定前，自然资源部给出了试点项目可适当调整永久基本农田和项目产生结余建设用地指标可在省内流转的鼓励政策。现阶段各级国土空间总体规划批复在即，需各级政府结合当前政策变化和发展需求积极从工作组织模式建立、土地制度政策创新、创新投融资等方面进行积极探索，形成一套行之有效的管理制度体系。在工作组织方面探索形成政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作协调机制，对工作中存在的问题及时研究解决，完善相关制度建设。在土地制度方面深入探索盘活农村存量建设用地的方式以及新型供地政策。不断优化各类用地结构，调控指标使用优先满足城乡产业发展用地，满足乡村发展需求带动经济发展。在资金投入方面探索政府奖补、社会资本多元化参与的投融资机制。积极争取金融资本为项目开展提供长期信贷支持，探索指标使用机制，吸引社会资本投资，利用指标奖励满足资本企业的自身用地发展诉求等方向进行探索。从多维度进行政策研究，为综合整治项目实施提供充分政策依据，全力支持该项工作的开展。

3.5 因地制宜的开展试点项目

不同地区拥有不同的主要矛盾与发展诉求，自然地理、社会发展条件差别迥异。综合整治工程实施涉及农业发展、生态修复、乡村景观塑造、基础设施建设、产业布局等多个方面，与当地的自然条件、经济发展水平高度相关，要结合本地特点因地制宜的开展，国内先进城市的发展经验对外地借鉴也仅是从政策支持方面有引导[9]。试点的选择和开展需结合村庄类型及其发展条件，明确目标、进行差异化管控，结合政策创新机制激活发展动力。在具体的实施过程中，要根据各地实际情况综合自然资源、经济社会发展、发展战略、文化特色保护等方面，探索符合区域发展条件、独具地方特色的治理模式和发展路径，优先选择潜力大、意愿强、条件好的片区先行先试，合理确定整治规模、整治目标、整治方式、整治工程。以点带面，探索属于当地特色发展模式和实施路径，有序推进工作开展。

3.6 建立项目实施、监管、退出体系

为确保整治项目易管理、整治效果可评估，各级政府需加强对项目实施的时效性监管。以国土空间治理数字化改革为契机，积极开发全域土地综合整治项目监管系统，在项目的立项申报、组织施工、竣工验收、决算审计、后期管护等各环节的资料实时归档、存储，进行项目全周期管护可视化管理[10]。探索和建立奖惩制度，实行动态管理，年度绩效评价结果应与后续工作和资金挂钩。对全域整治项目实施过程中出现的问题，及时发现、及时纠正、坚决整改。对整改不力、推进不动、后果严重的调出试点名单。

3.7 扩大影响、强化舆论宣传

各级政府和相关的行业主管部门应当及时总结、宣传好的经验和做法。可以在多个媒体平台进行专题报道，加强舆论宣传，逐步扩大全域土地综合整治的影响，向全省乃至全国推广“一二三产高度融合”的全域土地综合整治“西安模式”，为西安市的全域土地综合整治顺利推进营造良好的舆论氛围。

4 结语

全域土地综合整治作为落实国家乡村振兴战略有效途径，是合理优化农村地区各项资源要素配置、增加综合效益和提升空间治理能力的重要手段。此项工作具有综合性强、涉及面广、协调性高、综合效益好的特点，需要政府主导多方参与协调推进，因地制宜开展试点，积极探索适合当地的发展机制。全域土地综合整治的规划先行统筹、多要素覆盖整治、产业导入可持续发展等相关做法，都系统贯穿着全要素、多维度治理的思想。西安市实施全域土地综合整治需要积极探索建立以政府为主导的工作机制、科学合理规划、统筹推进全要素整治、加强体制创新实施项目管理、强化项目全程监管，显化土地要素价值，释放政策红利。