水资源保障中“四水四定”原则落实建议

范少华

（滨州水达项目运营管理有限公司，山东 滨州 256603）

1 前言

2014 年初，习近平总书记在北京考察时明确强调“城市发展要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则”[1]。2019 年9 月18 日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出要坚持“四水四定”原则，“有多少汤泡多少馍”，明确要求把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求。2021年10月22日，习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上又强调“全方位贯彻‘四水四定’原则，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路”。

山东省积极探索“四水四定”实现路径，2021 年12 月17 日，山东省印发《山东省“十四五”推动黄河流域生态保护和高质量发展实施方案》，要求坚定实施黄河流域生态保护和高质量发展战略，突出构筑黄河安澜屏障，突出集约节约用水，突出生态保护修复。随后，又编制印发《山东省黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划》，并将其纳入省级“1+N+X”规划政策体系，要求开展水资源刚性约束研究，突出水资源刚性约束的指标体系；统筹开展水资源、水生态、水环境、水灾害协同治理[2]。

2022 年11 月7 日，滨州市召开“四水四定强引领五水并举谋发展”解放思想大讨论动员会议，并引导各级各部门进一步解放思想、转变观念、凝聚合力，增强科学用水意识，全力推进水资源集约节约利用。随后，编制印发《滨州市黄河流域生态保护和高质量发展“十四五”实施方案》，要求坚持“四水四定”原则，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，做好“源水、用水、留水、节水、管水”五水并举。因此，落实“四水四定”原则，是对“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水思路的深刻把握，是对黄河流域高质量发展路径的准确判断，也是推动水资源集约节约利用、破解滨州市水资源制约瓶颈的关键举措。

2 滨州市水资源现状

2.1 水资源概况

滨州市位于山东省北部、黄河三角洲腹地、渤海湾西南岸。全市多年平均降水量573.1 mm，平均蒸发量1 216.2 mm。当地水资源总量10.21亿m3，人均水资源量265 m3，不足全国平均水平的1/8，属严重缺水地区。全市具有“春旱、夏涝、晚秋又旱”的水文气象规律，且有“十年九旱”之说。全市各级河（渠）道共544条，总长4 900 km，其中省级河（渠）道8条，包括黄河、徒骇河、小清河、德惠新河、马颊河、漳卫南运河、胶东调水输水干线、南水北调工程山东段输水干线；市级河（渠）道18条，包括簸箕李干渠、小开河干渠、韩墩干渠、支脉河、孝妇河、秦口河、沙河、杏花河、潮河、北支新河、预备河、白杨河、张肖堂干渠、西沙河、新立河、道旭干渠、南环河、北环河。全市建有河道拦水闸348 座、山区小水库20 座、塘坝103座。全市55%国土面积地下水为咸水。全市水资源可利用量7.1亿m3。

2.2 外调客水情况

全市外调水指标每年10.08 亿m3，其中黄河水8.57 亿m3、长江水1.505 亿m3。全市现有引黄闸14处，南水北调分水口2 个，调蓄外调水水库36 座，总库容4.09亿m3。

2.3 水资源利用情况

全市有农村供水任务的水厂19 处，农村供水覆盖5 165 个村，约309 万人。全市承担城市供水任务企业12 个，设计总供水规模101.1 万m3/d。全市城市污水处理厂13 座，总设计规模75.5 万m3/d。全市现有机井2.93万眼。近3 a，全市年均实际供水总量16.04 亿m3，其中地表水（雨洪水）1.61 亿m3、地下水1.1 亿m3、黄河水12.4 亿m3、长江水0.18 亿m3、其他水源0.71 亿m3；年均农业用水9.45 亿m3，工业用水4.03亿m3，生活用水1.56亿m3，环境及生态用水1亿m3。

从年度雨水分布角度来看，滨州市降水量年际变化大，年内分配不均匀，每年6—9 月降水量约占全年降水量的75.6%。雨量的高度集中以及自然地理、地质地貌、气象水文、极端天气等因素的影响，造成了滨州市“春旱、夏涝、晚秋又旱”“旱涝灾害易发、旱涝急转频发”等特点。一方面滨州市引水严重依赖黄河水（占用水总量的77.5%），另一方面滨州市承受着漳卫新河、徒骇河、潮河等山东省重要排涝河道大量上游雨洪水和本地涝水，难以留存利用。在此背景下，坚定落实“四水四定”原则是切实落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的必然举措。

3 “四水四定”的概念内涵

“四水四定”是对城市水资源发展战略的综合判定，要把水资源作为刚性约束条件，通过底线约束来确定人口规模，引导城市用地、产业转型发展[3]。“四水四定”的核心内涵是，在维持区域水资源系统自然循环、保障生态环境需水的前提下，以水资源作为最大刚性约束，对区域可用水量在“城地人产”协调发展中进行优化分配，从而支撑区域生态保护和经济社会高质量发展[4]。

“以水定城”是针对城市无序扩张问题，要强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控，防止城市“摊大饼”式无序扩张[5]。为此，必须将水资源作为编制国土空间规划的重要前提条件，通过水资源刚性约束确定城镇的发展规模和扩张速度，控制城镇边界；同时，加强对城市各类水问题的综合治理，实现人、城、水和谐共生，关键指标包括城市可利用水资源总量和人均用水量等[6]。

“以水定地”是指根据水资源情况对土地规划用途进行严格控制，首先保证基本农田、建设用地规模要适应区域水资源刚性约束。水对耕地分布和规模的控制作用的关键指标包括农业灌溉可用水资源量和农业灌溉用水定额。水资源与土地资源的平衡还体现在水对建设用地的利用方式、布局和开发速率的影响上，关键指标包括可供城镇的用水量和相应的单位用地用水指标。

“以水定人”是指人口规模和人口城镇化率问题，根据可供水资源量和可供居民生活用水量确定城市各阶段的人口规模和人口分布格局，建立人口发展与水资源之间的联系。

“以水定产”是指区域发展产业规模和产业结构调整要适应水资源的刚性约束，把水资源作为产业、项目、工程论证的关键因素，加快淘汰“三高”企业，走绿色发展产业转型之路。通过明确三产总可供水资源量，确定三产规模及三产结构引导方向，推动用水总量下降、用水效率提高。

4 “四水四定”落实措施建议

4.1 加强政策引领

开展包括水资源、水环境、水生态和水灾害等在内的水综合论证，在制定城市发展、人口发展、产业结构等相关规划尤其是各级国土空间规划时，把水（水资源、水环境、水生态、水灾害）作为核心因素，充分考虑其限制性和承受力。划定和守护水生态水空间红线，最大限度地有效保护生物水生态环境和水生生物多样性。开展海绵城市建设，对降水错峰调蓄，实现“渗滞蓄净用排”良性循环，改善恢复城市自然生态平衡。实行最严格水资源管理制度，实行取用水总量管控，根据人口、产业等因素对可利用水资源总量进行科学分配。对高耗水行业、用水大户实行用水效率管控，以点带面推动全社会节约用水。强化用水定额管理，明确用水定额、执行用水定额，有计划地分配水资源总量、限制用水量、提高用水效率。

4.2 挖掘水资源保障潜力

深入挖掘多重水资源保障潜力，扩展自身水资源总量，强化滨州市经济社会发展水资源支撑。①用好长江水。抓紧推进综合水价改革，统一用水价格，促进长江水足额利用；抢抓南水北调二期机遇，积极争取新增引江水指标。②用足雨洪水。加快推进现代水网建设，实施水系连通工程，科学规划建设引河灌区。在河道逐步实施沿河泵站的新建、扩建和维修改造工程，实施管道化节水灌溉，恢复引河灌区，压减引黄灌溉面积，降低对黄河水源的依赖。滨州境内有13 条骨干河道，过境河道客水总量11.95×108m3，客水资源比较丰富。近年来国家加大了水污染治理，河道水质明显改善，根据《2017 年滨州环境质量公报》，在黄河以北7条河道中，Ⅱ类水质2个，Ⅳ类水质4 个，Ⅴ类水质2 个，能够满足农业灌溉要求。③用好浅层水。做好政策引导，在黄河补源区鼓励机井灌溉，以河补源，以井保丰。④增加非常规水利用量。实施污水深度处理、管网升级改造、提标排放，推进再生水、中水、海水淡化利用。

4.3 优化水价值杠杆

从水价、水资源费、水资源税、污水处理费、水权交易等多方面入手，灵活发挥水价值杠杆作用，促进水资源有偿使用，推进水资源市场配置，抑制污水排放，提高水环境质量[7]。2001 年，滨州市城区制定自来水价格执行标准。以滨城区为例，居民生活用水第一档水价为2.95 元/m3，第二档水价为3.75 元/m3，第三档水价为6.15 元/m3；非居民用水为3.80 元/m3；特种用水为5.20 元/m3。随着近年来自来水经营企业各项生产成本增加，现行价格已无法确保相关企业健康稳定发展，企业成本上的压力也将传导至用户端。建议按照国家和省级相关政策规定，建立健全补偿成本、合理盈利、激励提升供水质量、节约用水的价格形成和动态调整机制，探索建立完善供水价格与原水价格等上下游联动机制。

4.4 大力推广农业节水

全市年均实际用水总量16.04 亿m3，其中年均农业用水9.45 亿m3，农业用水占总用水量的59%，做好农业节水潜力巨大。①加快推进大中型灌区节水配套改造工程建设，在有效采取渠道防渗、管道化改造等措施减少输配水过程中的渗漏和损失基础上，完善灌溉供水计量设施，全面落实农业用水总量控制和定额管理制度。同步落实取水许可制度，依据“灌溉一张图”，以取水许可水量为依据，将用水权分配到用水单元，提升灌溉用水效率和效益。②推进高标准农田、高效节水灌溉等项目建设，形成从水源到田间完整的灌排工程体系。③大力推进农业节水工程措施与农机、农艺、生物等措施的结合，推广喷灌、滴灌、肥水一体化等节水灌溉技术，坚决遏制“大水漫灌”现象。④大力发展节水农业技术，尤其加大推广成熟的机械深耕、机械深松等技术，充分利用好雨水、雪水资源，减少农业灌溉用水量。

4.5 有针对性地调整产业结构

抓好再生水利用和工业节水减耗。严控高耗水项目，逐步淘汰高耗水产能；实施废水深度处理，通过奖补政策促进发电企业、工业企业再生水利用不低于规定比例。调整农业种植结构，压减高耗水农作物面积，引进推广低耗水作物和节水品种，做到农业高效用水与作物品质、产量相兼顾，提高抗旱稳产能力，提高农业综合节水能力。

4.6 探索水权改革

为解决全市工业用水挤占农业用水问题，从盘活存量入手，探索水权改革，使水资源成为有价有偿的稀缺商品，形成资源有价、使用有偿的制度机制，激活水资源增值内生动力。推进水资源确权，实行水资源取用精确计量，完善配置水权交易配套政策和管理制度，促使新增用水水权通过交易获得，减少政府影响，形成以市场调节为主的水权市场。

4.7 持续加强节水宣传

大力宣传搭建节水宣传平台，印发水资源明白纸，多角度、全方位开展系列节水宣传活动，使广大群众充分了解滨州市水资源的现状、家底，增强节水意识；大力宣传水资源的商品属性，向广大群众普及节水方面的政策和理念，营造爱水护水惜水节水的社会氛围，实现水资源可持续利用。积极推进节水宣传进校园、进社区、进农村。推广居民生活使用节水型器具，培养节水习惯，开展家庭节水评先树优活动。高校、医院用水人数多、用水总量大，属于典型的用水大户，在高校、医院中遴选一批节水标杆单位，发挥示范引领作用。