韩国学前教育法律体系对我国学前教育立法的启示

张利洪，叶施利

（西华师范大学教育学院，四川南充 637000）

学前教育是国民教育体系的重要部分。建立健全以《学前教育法》为核心的学前教育法律体系是实现我国学前教育法治化的基础与保障。目前，韩国已经建立起相对完善且风格鲜明的学前教育法律体系。韩国《幼儿教育法》中规定：幼儿是指年满三周岁至小学入学前的儿童［1］7，所以在韩国，学前教育又被称为“幼儿教育”。韩国学者黄宝英兰（황보영란）从实质意义上的幼儿教育法概念入手，追溯其法律渊源，归纳并系统总结散布在各种法律、法令及判例等方面的幼儿教育法律，进行了建立幼儿教育法律体系的基础研究［2］。童宪明、张晓伟等曾对韩国幼儿教育政策法规的特点和幼儿教育的法律规制进行了研究［3-4］。本研究拟进一步梳理韩国学前教育法律体系的建构历程与基本特征，以期为我国学前教育立法提供一定借鉴。

一、韩国学前教育法律体系的建构历程

韩国法律经历了从接受中国传统法制到转为接受欧美法制的变化。但整体从法系上看，韩国基本上仍属于大陆法系，法律渊源主要是成文法［5］211。本文就大韩民国成立后所制定的一系列学前教育相关法律展开研究，将其法律体系的建构历程划分为三个时期进行分析。

（一）韩国学前教育法律体系的探索期（1945年-1981年）

韩国学前教育相关法律制定开始时期较早，自1945年大韩民国政府成立开始，便步入了探索时期。1948年所制定且经多次适应修改的《大韩民国宪法》作为韩国的基本法，是所有法律的依据，也是包括幼儿教育法在内的所有教育法的最高法源。其第31 条对教育的基本事项进行明确规定：“所有国民都具有根据能力平等地接受教育的权利；所有国民具有使其所保护的子女最低接受初等教育和法律规定的教育的义务；义务教育是免费的；教育的自主性、专业性、政治中立性和大学的自主性，根据法律规定的，应得到保障；国家要振兴终身教育；有关包括学校教育和终身教育的教育制度及其运营，教育财政及教员的地位的基本事项由法律规定。”［6］1949 年制定的《教育法》对学前教育进行了初步探索，其中第十节的第146 条、147 条及148 条分别对幼儿园的宗旨、教育目标、入园对象进行了规定［7］。1950 年，韩国宣布建立“国立幼儿园计划”，但由于朝鲜战争爆发的缘故未能实现。1952年颁布《教育法施行令》，使得幼儿园的批准设立、班级的组织管理及保育科目规定、幼儿园的废除原则变得更加为具体化，但其中并未有政府层面的行政指导或监督等相关规定［8］。同年，儿童福利相关文件也随之问世，韩国政府颁布的《厚生设施要纲》规定：“托儿所是受家长委托保护参加工作的父母之子女，进行临时或一定期间保育的福祉厚生设施。”1961 年《儿童福利法》的出台明确了托儿所的儿童福利设施性质，对其设施的设置进行了规范，并以法律保障儿童福利，使其健康出生、快乐安全地成长［9］。1962 年，《幼儿园设施标准条例》作为教育部令第106号颁布，制定了设施设备、玩具教具、消防设施等幼儿园设施最低标准，对幼儿教育体系的建构产生了重要影响。但该法律随后纳入1967年所制定的《学校设施标准条例》，用以规范幼儿园教育环境的改造。此外，这一阶段中先后颁布的《政府组织法》（1948年）《教育公职人员法》（1953年）《私立学校法》（1963年）也成为了日后韩国学前教育法的主要法源。该阶段中还未形成独立全面的学前教育法律，但以上法律已为幼儿园教育保育事业的发展奠定了坚实的基础，搭建起韩国教育法律体系基本框架，而韩国则是在该基础上展开了对学前教育的立法探索。

（二）韩国学前教育法律体系的独立期（1982年-2003年）

除了基本法的保驾护航，韩国幼儿教育事业的良好发展则主要得益于学前教育专门立法与相关法律的保障支持，韩国的幼儿教育在20世纪80 年代开始崭露头角。韩国政府层面的干预始于1980 年4月联合国儿童基金会主办的研讨会，在“五五”规划中将发展儿童和青少年人力资源作为主要社会政策之一，并于1981年在总统国情咨文中提到了早期教育的必要性与重要性，强调振兴幼儿教育。在这一阶段中，韩国第五共和国将新村合作学前班（1981 年更名为“新村学前班”）作为重点项目，并随后于1982 年制定《幼儿教育振兴法》，该法目的是为幼儿提供良好的环境，保障幼儿身心发展的无限潜能，使其成长为健全人格的公民，享受个人幸福并发展能力［10］。该法标志着韩国开始形成独立的学前教育法律体系。随后，教育部设立了“幼儿教育处”来专门负责所有幼儿教育相关事务，并且重组以往以教育部（公立、私立幼儿园）、保健社会部（托儿所）、内政部（新村合作幼儿园）、乡村振兴院管理的幼儿教育机构（农忙季节的幼儿园）四个为中心的幼儿教育体系，统一划分为教育部所属的公、私立幼儿园以及内政部所属的新村幼儿园，建立了统一制度。起初该法主要用于规定国家及地方政府职责、新村幼儿园的设立与管理、入园资格、新村幼儿园教职员工等的各类事项。但随着学前教育的发展也经历了多次更新，尤其在经1998年9 月17 日修订后，幼儿教育的相关概念（比如幼儿、幼儿园、监护人等概念）首次在法律文件中得以明确体现。这一法律意味着韩国政府首次对学前教育事业发展的真正重视，明确了学前教育在韩国教育系统下的重要地位。

韩国的幼儿教育于20 世纪80 年代在数量上取得显著的进步，为进一步提高幼儿教育质量、更好地保护与教育幼儿，使其拥有健康的身心，韩国政府于1991 年出台《婴幼儿保育法》，明确规定“婴幼儿”是指6 周岁以下的学龄前儿童，目的是通过身心保护与健全教育，将婴幼儿培养成健康的社会成员，并促进监护人的经济和社会活动顺利进行。其主要内容是将此前多元化的托儿相关主管部门一元化为保健社会部，扩大幼儿设施且由国家、地方自治团体、法人、个人设置管理，进而为婴幼儿及家庭提供了有质量的福利保障。该法适用对象年龄的范畴扩大到六岁以下，涵盖0-3 岁的幼儿群体，具体细化、完善了《儿童福利法》中儿童保育设施相关规定，首次使学龄前的婴幼儿拥有关于保育相关的法律保障，是扎实幼儿教育质量根基、完善学前教育法律体系的一大重要举措。随后，1997 年12 月13 日《教育基本法》的出台代替了原来的《教育法》，该法作为反映新教育体制构想精神的法律，规定国民在教育方面的权利、义务以及国家和地方自治体的责任［1］1-6，同时也对教育制度及其运营的基本施行作出相应说明。正如其名，它是规定其他教育相关原则的基本法律，是之后的《幼儿教育法》《中小学教育法》《高等教育法》等其他教育关系法的指导原理，也是其他教育关系法在法律上是否适用的标准，还发挥着指导制定与修改内容方向的作用。同年，1997 年颁布的《中小学教育法》于2000 年经过修订，规定设立幼儿园的宗旨、园长、园监、教师的任职资格以及教师职称等级和晋升条件［2］。这一阶段，韩国幼教事业中教育保育双系统均得以法律保障，学前教育法律体系趋于形成。

（三）韩国学前教法律体系的成熟期（2004年-2023年）

1997年《教育基本法》问世后，韩国政府又根据其第9条规定的幼儿教育相关事项，于2004 年制定《幼儿教育法》。该法律充分明确了幼儿教育的目的、定义与责任，对幼儿园的创办、运营、教职员工、费用、补充性规则与罚则部分进行了详细完整的规范说明［1］7-21。2005 年《幼儿教育法施行令》的公布，规定了《幼儿教育法》委托事项，规范法律内容细则，以督促法律的施行。《幼儿教育法》第24条明确规定小学入学前一年的幼儿可以享受免费学前教育，低收入家庭也能获得政府幼儿教育补贴。这条规定标志着韩国从此开始尝试普及幼儿教育、建立公共教育体系。经2012年3月修订，该法第24条已更新为小学入学前三年幼儿可以享受免费教育，其内容由总统令规定。这一阶段下韩国幼儿的公共教育得到一定程度的发展。《幼儿教育法》取代了《幼儿教育振兴法》以往在幼儿教育中的法律基础地位，使韩国学前教育法律体系拥有了更为全面、细致的核心基础，在体系中确立纲领地位，发挥着统筹学前教育事业全局的作用。

《幼儿教育法》的出台也直接促进了学前教育体系下各相关领域法律法令的制定与发展，韩国学前教育法律体系的内涵得以丰富。比如，韩国建立并完善了幼儿教师队伍法律保障。以往的韩国公立幼儿园教职人员只适用于《国家公务员法》《地方公务员法》《教育公务员法》，直至2004年《幼儿教育法》颁布后才有具体相关规定，2006 年韩国又依据《幼儿教育法》第22 条完善了《教师资格鉴定令》，规定了教师资格鉴定、教师资格鉴定委员会以及幼儿教职员工评定资格的相关事项。其次，韩国政府还专门为幼儿教育支援特别会计立法以完善经费保障，2016 年颁布《幼儿教育支援特别会计法》，该法就会计的运用管理、收支转入与借款进行说明规范，旨在落实保障幼儿教育支援事业，稳步推进综合教育与保育过程的一体化教育和保育课程事项［1］434-435。此外，《学校安全事故预防及赔偿法》（2007年）、《关于教育相关机构信息公开的特例法》（2007 年）、《对残疾人等的特殊教育法》（2008 年）、《关于教育环境保护的法律》（2016年）、《以数字为基础的远程教育促进基本法》（2021年）等法律均新增学前教育的相关规定。同时，1967 年颁布的《学校保健法》和1981 年颁布的《学校供餐法》分别在2005 年、2021 年经过修订，各自完善了学前教育对应事项。时至今日，以《幼儿教育法》为核心的韩国学前教育法律体系依旧在经历着修订更新，不断焕发新生，内容逐渐全面且结构愈发清晰，为学前教育的开展实施提供有效法律保障，体系建构历程也最终抵达成熟完善阶段。

二、韩国学前教育法律体系及内容特点

（一）纵向法律体系层次分明，上下有机衔接

韩国的教育法规体系按纵向层次依次可划分为：宪法条款、基本法律、法律、法规命令、不作为国家法规的行政命令而为行政机关发布的训令、公告、例规、指示、告示等、国际条例与国际法规［5］214-215。首先，韩国学者黄宝英兰在幼儿教育法律体系的划分中指出：“韩国的学前教育法律体系是建立在以《大韩民国宪法》为最高法源、以《教育基本法》《幼儿教育法》《教育公务员法》《私立学校法》《政府组织法》《地方教育自治相关法律》六大基础法源之上的”［2］，但本文认为其于1961 年颁布的《儿童福祉法》亦应是法律体系构建的基础法源之一，该法以保障儿童福利使儿童能够健康出生和快乐成长为目的，以儿童及其保护者、家庭为福利对象，由国家、各级地方政府提供保护性服务与支持服务［11］，其在一定程度上也影响着学前教育法律的制定。其次，该法律体系的核心则是在《教育基本法》对教育领域的宏观构架下开始诞生、经历多次学前教育事业发展更新而形成的《幼儿教育法》。该法是学前教育法律体系中的基本法律，拥有着上位概念，从韩国学前教育发展战略层面出发，发挥着引领、统筹学前教育各主体的纲领性作用，确立了韩国学前教育性质地位与发展方向，具有高度的指导意义。在该框架指导下，幼儿保育、儿童福利、幼儿园设施、幼儿教师、幼儿教育财政等诸多学前教育主体相关对象的子法律先后得到进一步的完善与修订，早于《幼儿教育法》颁布的《儿童福利法》《婴幼儿保育法》也顺应韩国学前教育发展方向进行了一定程度的修订，《学校保健法》《学校供餐法》《学校体育振兴法》《幼儿教育支援特别会计法》《对残疾人等的特殊教育法》《以数字为基础的远程教育促进基本法》等法律中也明确规定了学前教育相应事项。其次，除法律以外，韩国还具备着一系列法规命令，如与《幼儿教育法》相配套的《幼儿教育法施行令》和《幼儿教育法实施规则》等，规定了该法律中委任的事项及其实施的必要事项，尤其在《幼儿教育法施行令》中就幼儿教育保育委员会以及幼儿教育委员会的组成、运作进行了具体说明与规定。在韩国自治立法中有《首尔特别市私立小学及幼儿园入学选拔手续费征收条例》等，国际条约有《联合国儿童权利公约》。韩国学前教育法律层次分明，框架结构清晰，体现了法律的完整性与体系性，各法律法规之间纵横衔接，内容上下相互关联，形成一个有机灵活的综合体。

（二）横向法律覆盖领域广，配套相互补充

韩国学前教育立法注重法律的完备与系统性，覆盖领域广阔。学前教育事业中的幼儿、教职员、家长、创始人、国家和地方自治体、幼儿园的设立与管理、幼儿教育财政经费等多个对象在学前教育法律体系内都有着明确详尽的规定。比如，《幼儿教育法》与《婴幼儿保育法》都分别对幼儿教育与保育事项进行了具体说明。关于国、公立幼儿教师，原则上适用于《国家公务员法》或《地方公务员法》之外，在《教育公务员法》中明确了其资格、任用、报酬、研修及地位保障等规定。其次，《幼儿教育法》第三章中也明确了对教职员工的区分、职责、幼儿的人权保障、教员的资格。其中，根据该法第22 条制定的《教师资格鉴定令》，规定了教师资格鉴定以及教师资格鉴定委员会的相关事项，根据总统令具体明确了园长及园监、正式教师（1、2 级）、准教师、首席教师的评定资格。此外，还有通过改善教师的待遇，加强身份保障，以促进教育发展为目的的《提高教师地位法》、关于教师任用等的《教育公务员聘用令》《国立师范大学毕业生中教师未聘用者聘用特别法》《兵役义务履行相关教师未聘用者聘用特别法》《时局事件相关教师聘用法》等。在幼儿教育财政方面还进行专项立法，颁布《幼儿教育支援特别会计法》。立法内容丰富，覆盖领域广阔，为学前教育事业的整体发展增添不少动力。

同时，韩国法律相关配套流畅，执法指导与监督体系明确，使学前教育实践拥有正确、高位的原则指引。韩国国会通过法律后，首先由总统制定实施该法的“施行令”（以总统令颁发），其次再由教育部长官发布该法的“施行规则”的部令，对该法的执行进行详细解说与规定，理顺执行关系责任，使之易于操作和贯彻执行［5］236-237。比如2005年颁布的《幼儿教育法施行令》及《幼儿教育法施行规则》，其规定了《幼儿教育法》委任的事项及其实施的必要事项。1997年颁布、经历2001年修订的《高中以下各级学校设立、运营规定》，根据《幼儿教育法》第八条、《私立学校法》第五条规定了幼儿园设立、运营所需的设施、设备标准和学校法人设立、经营私立学校所需的财产标准等相关事项，同时其拥有子法令《高中以下各级学校设立、运营规定施行规则》。其次，还有《特殊学校设施、设备标准令》《国立学校设置令》《课程审议会规定》《关于研究学校的规则》《教师资格鉴定令》《取得教师资格的报酬教育相关规则》《教育公务员人事委员会规定》《教育公务员聘用令》《私立学校法执行令》《韩国私立学校振兴财团法施行令》《关于地方教育自治的法律施行令》《学校保健法实施令》等等法令。这些具体的法令细则是韩国学前教育法律体系的一大亮点，是其完备性的集中体现，相对法律更为细致，充分弥补法律中的细节缺漏，是保障学前教育立法活动顺利落实开展的重要条件，也是指导执法活动的准则与方向标。

（三）立法更新与时俱进

当法律规定与社会发展的趋势相悖时，就必须及时作出修改。韩国的学前教育法律体系积极适应时代变迁规律，做到实时更新、与时俱进。如2004年颁布的《幼儿教育法》，最新一次修订是在2023年9月27日，对二十一条进行补充与修正，目的确保幼儿园园长负责处理民事投诉，为引导儿童生活的权利奠定基础，以便园长和其他教师能够按照幼儿园的规定引导儿童［12］，截止2023年，该法律目前已经经历了30次的修订与完善，而1991年颁布的《婴幼儿保育法》更是拥有高达80 次的修订经验。这些都充分说明为顺应时代发展的要求，韩国的学前教育法律体系正不断作出相应改变。学前教育事业的发展并非一路坦途，总会面临新的机遇与挑战，而在此之下，国家具备前瞻视野对法律进行动态性更新修订，便能在最大程度上有效解决当下问题与矛盾，进一步完善法律体系，促使法律与社会的共同生长。

（四）具备职责明确的学前教育管理体制

韩国学前教育法律体系直接反映了其职责明确的学前教育管理体制特点。1949年韩国颁布的《教育法》中第六、九条明确规定了国家和地方公共团体依照该法和其他法律的规定，设立、管理学校及其他教育设施，对各类教育机构进行指导与监督，且必须采取适当措施以保障全体公民平等受教育的机会［13］。1997年颁布的《教育基本法》中第一条明确规定国家、地方政府在国民教育中的责任。《幼儿教育法》第三条第二款更是对幼儿教育发展的基本规划进行了详细规定，明确教育部应当经第五条第一款规定的中央幼儿教育委员会的审议，每5年制定一次基本规划，特别市、广域市、特别自治市、道及特别自治道（简称市、道）的教育监，应当根据基本规划制定各年度实施计划，加以推进。教育部根据基本规划实施的年度推行业绩应当每年接受中央幼儿教育委员会的审议，市、道教育监应当综合第七项规定的下一年度实施计划及上一年推行业绩，于每年接受第五条第一款规定的市、道幼儿教育委员会的审议。同时，《私立学校法》《学校供餐法》与《幼儿教育法》（韩国统称幼儿园三法）的通过在法律层面上结束了以往幼儿教育私有化占据主导的局面，成为政府真正主导幼儿教育公共化的标志［14］。韩国学前教育事业规划下，中央及地方政府之间分工明确，责任清晰，运行机制严密且公开透明。

此外，体系中多部法律就幼儿教育保育事业发展都分别设置了相应的专门委员会以进行审议与指导。如《幼儿教育振兴法》第五条规定特殊市、广域市、省可以设立幼儿教育推进委员会，审议符合韩国国情的幼儿教育政策的制定、调整、咨询等事项，其构成、运作及其他必要事项由总统令规定。《婴幼儿保育法》第六条规定卫生福利部设立中央保育政策委员会，审议各项政策、项目、保育指导及保育中心评价相关事宜，自治省（简称市、省）设立地方保育政策委员会，该保育政策委员会主要是由保育专家、保育所代表及教师、监护人代表、公共利益代表和相关公职人员构成［15］。而《幼儿教育法》第四、五条规定了三级领导机构，由高到低分别是国务总理下设幼儿教育保育委员会、教育科学技术部下立中央幼儿教育委员会、市、道教育厅下设立市、道幼儿教育委员会。中央及地方幼儿教育委员会则是由幼儿教育专家、幼儿园代表、幼儿园教师（包括首席教师）代表、学生家长代表及公务员等组成，负责审议幼儿教育相关政策、事业企划和调查等事项。委员会的依法设立为韩国学前教育发展提供可靠的组织保障，以上委员会成员分别来自不同领域，代表着不同的声音，在政策审议、意见指导上更具有多元性与专业针对性，能够更好地落实相关政策，以敦促学前教育事业稳步前进。

（五）保教并重，推进一体化发展

在韩国，学前教育一直被称为幼儿教育，而幼儿教育则是包括了幼儿园教育与保育的概念，故韩国的学前教育法律体系内也包含着保育设施相关的法律。韩国向来重视幼儿的教育与保育，早在20世纪80年代就开展振兴学前教育计划，清楚地意识到保育与教育之间所存在着密不可分的重要关系，针对婴幼儿保育事业的发展，先后于1989年和1991年分别出台《儿童福利法施行令》和《婴幼儿保育法》，从以恢复儿童保育设施的基础目标到实现系统、高效地支持儿童的健全保育与监护人的经济社会活动，《婴幼儿保育法》中特别强调6周岁以下学龄前儿童的身体、智力、情感和社会性发展的重要性，重视儿童发展与教育的整体性、全面性，第一次以法律的形式确保规范保育相关事项。2004年《幼儿教育法》的颁布，幼儿教育在韩国拥有了独立的法律地位。同年，《婴幼儿保育法》也进行了修订，将原本其中关于“保护和养育6周岁以下的学龄前儿童”的儿童保育规定修改为“保护和养育婴幼儿健康、安全、提供适合婴幼儿发育特点的教育的社会福利服务”，将原本保育对象范围扩大至一般儿童，并强化保育理念，将婴幼儿利益视为第一［16］。经历2023年8月8日对第二条定义的修订，又将“婴儿”的概念更改为7岁以下的学龄前儿童［17］，并于2024年2月9日开始施行，再一次扩大儿童保育年龄范围，使更多婴幼儿能获得系统的保育。当前的《幼儿教育法》中第四条也涉及《婴幼儿保育法》第二条规定的保育内容，设立国务总理下属的幼儿教育保育委员会更是直接体现韩国政府对学前教育事业保教一体化发展主流的高度重视，加强了政府与幼儿园、托儿所之间的联系运营关系，以及负责幼儿教育及保育部门之间的协助事项，现阶段韩国的学前教育法律也助力着Nuri课程的发展，以便其高质量、高标准地为幼儿阶段的教育与保育服务，推动保教一体化进程。

（六）专门经费立法，规范费用收支

经费是保障学前教育事业稳步发展的必要条件，韩国对经费保障问题尤为重视，《国家财政法》《幼儿教育法》《教育税法》《地方教育财政拨款法》《幼儿教育支援特别会计法》等法律中都有明确该问题。如《幼儿教育法》里第四章费用中第24条免费教育，规定国家和地方政府需免费提供进入小学前三年的幼儿教育费用，且原则上应向幼儿的监护人提供支援，并且该费用应由教育部长官在预算范围内与相关行政机关负责人协商后，经中央幼儿教育委员会审议后确定幼儿教育费用标准且予以公告。尤其是为稳步推进幼儿教育与保育一体化的共同教保课程事项，于2017年颁布的《幼儿教育支援特别会计法》，该法设立幼儿教育支援专用账户，明确规定年度收支、一般转入、借款、对地方政府的支持、年度支出预算的结转、盈余处理及储备金等事项。其中，年度收入包括政府通过《教育税法》规定的教育税中确定的该会计年度预算的金额，由一般会计转入的特别会计转入、以及其他特别会计和基金转入、特别会计年度支出财源不足时经国会表决通过的金额范围内进行的长期借款以及由专户所承担的临时借款。年度支出为地方政府拨款的为支持《幼儿教育法》规定的幼儿园及《婴幼儿保育法》规定的托儿所向入学前三年幼儿提供的一体化教育、保育课程所需费用的扶持资金、该法第六条规定的借款还本付息及特别会计运营所需的经费。依靠法律规范与保障学前教育经费，是韩国学前教育稳定发展的一大重要因素。

三、韩国学前教育法律体系对我国的启示

学前教育是我国国民教育体系的基础，也是当前教育系统的短板。从2020年9月7日教育部推出的《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》到2023 年8 月28 日《学前教育法（草案）》（以下简称《草案》）提请十四届全国人大常委会第五次会议初次审议，以及于9 月1 日再次公开征求意见。历经三年，这一过程体现了国家对学前教育事业的高度重视，我国学前教育领域即将告别立法空白时代，迎来新的曙光。借鉴韩国学前教育法律经验，以加强我国学前教育立法，夯实学前教育的基础性，是学前教育事业长远发展的必要之需。

（一）加快完善步伐，尽早确立以《学前教育法》为核心的法律体系

纵观韩国学前教育法律发展历史，其早于1982年就出台《幼儿教育振兴法》以确立学前教育法律体系基础，并经不断修订完善直至2004年《幼儿教育法》的诞生才重新取代其核心地位。《幼儿教育法》为韩国学前教育事业的发展在经费投入、教育课程管理、教师队伍建设及管理规范上提供了坚实的法律保障，并同下设多个教育主体有关的法律及其施行令、规则最终形成如今较为成熟的学前教育法律体系，其纵横结构清晰且立法内容覆盖全面。当前我国学前教育中央立法层面位阶最高的是《幼儿园管理条例》，其效力不够且颁布时间较早、内容有限。地方立法上，现行关于学前教育的地方性法规有18部，地方政府规章有7部，但这些文件呈现出内容参差不齐、上下位法冲突的问题［18］，学前教育所涉及的相关领域十分庞大且关系复杂，因全国性法律的暂时缺位，使得学前教育事业的有效展开受到阻碍。故当前我国《学前教育法》更需快马加鞭进行完善落实，保证其早日在学前教育法律体系中正式确立基础地位，以便更好地对学前教育全局进行统筹规划，由此来协调与指导各分支法律的制定与实施。

（二）正确运用政策与法律的互补谐变，完善法律横向配套衔接

韩国学前教育法律体系呈现出积极的时代适应性，不论是法律或是法令更新速度较快，且配套完善流畅度高。而当前我国学前教育相关的法律法规、政策缺乏系统一致性低且配合较差，难免导致问题的产生。比如，这次《草案》的第七条修改意在强调政府在学前教育中的主导地位，以政府举办为主，但这就同目前已修订实施的《中华人民共和国民办教育促进法》第五条规定的“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，以及《关于当前发展学前教育的若干意见》中所规定的“坚持公办民办并举”的这一原则规定相违背。韩国早已形成了以法律为中心的学前教育制度规范体系，不同于韩国国情与教育现状，我国学前教育立法事业起步较晚，建立相应法律体系任重道远，虽基本法暂时未定，但已有多部相关政策法规积淀，中国主流认为这些政策对于协调当下亟待解决问题更具有现实紧迫性。但我国这种长期以教育政策代替教育法律的观念与做法并不利于当下构建法治社会的发展趋势，而是应当克服简单化认识倾向，充分认识到政策和法律各具独特优势、相对独立的特点，政策与法律之间的互构谐变是共同应对社会变化的客观要求［19］。发挥各自优势促进两者的相互建塑，让政策在更新自身的同时为法律提供经验，法律在完善的同时为政策提供参考与指导，最终形成以法律为中心的制度规范体系，加强学前教育立法配套协调，为学前教育的发展注入强大动力源泉。

（三）健全学前教育管理体制，尤其重视完善国家学前财政保障机制

健全学前教育管理体制，首先就需要在立法层面对国家和地方政府的责任和义务进行细致的明确。当下草案中所涉及的相关内容表述还存在较为笼统宽泛的问题，缺乏详尽具体的规定，既不利于政府依法有效行使职权，也不利于监督检查政府所履行职责是否到位。同时，国家还应及时做好教育法规的解释宣传工作，韩国为使学前教育法律深入落实与开展，还通过有关法的“施行令”及“施行规则”加以解释说明；教育行政机关通过训令、指示、告示等进行解释；法院则是通过判例的宣传形式来解释法规。这些举措都能有效提升社会的法制观念与自我权益保护意识。其次，学前教育也离不开学前专职机构的管理与领导，可以借鉴韩国设立三级幼教领导机构经验，在我国《草案》第54条所提及的“县级以上人民政府教育行政部门负责学前教育管理和业务指导工作，建立相应的管理机构，配备管理和教育人员”规定的基础上明确细化学前教育的专职领导机构内涵，在中央设置学前教育工作组独立负责统筹规划全国范围内学前教育事业的各项重大决议，地方则该加以重视成立学前教育处，负责决策的具体实施与监管，且积极向上反馈。

此外，我国学前事业发展中“科学规划学前教育资源配置”“加强财政投入保障”是当下立法关注的热点问题，完善国家学前财政保障机制，使学前教育的经费投入与配置管理、成本分担机制具备法律保障在今日显得尤为重要。尽管《草案》中的第37条、第38条对幼儿园的收费制度以及经费管理上作出了规定，但具体实施细节与效果还未明晰。我国可借鉴韩国做法，汲取其依据《幼儿教育支援特别会计法》这一专项立法来规定特别会计的运营事项、促使教育与保育一体化稳步落实的宝贵经验，使财务运作机制有法可依，以保证经费的合理配置与资源的有效利用。

（四）注重保教一体化，关注托育立法

目前，重视保教一体化已然成为国际学前教育法发展的总趋势［20］。韩国早于90 年代就开始重视婴幼儿保育事业，并在此后的进程中一直强调幼儿教育与保育并重发展，经过修订至今已将保育对象的范围划分为七岁以下的学龄前儿童。而我国幼儿保育、托育服务事业的发展在以往未能得到真正重视，于2019 年5月国务院办公厅所出台的《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》才正式标志着我国婴幼儿托育服务重新回到国家政策视野，开始逐步完善幼儿托育服务标准规范建设。大力发展幼儿保育事业，加强婴幼儿托育服务，是实现学前教育高质量发展必不可少的环节之一。当前我国婴幼儿托育服务还面临着通用基础规范整体滞后、安全看护和权益保障不够、人员和监管标准规范较弱、托育事业还缺乏整体性规划等问题［21］。虽目前《草案》中有保育相关条款规定，但其内容还是不够全面，当前亟需一部独立、完整规范的法律来进行统筹规划。目前，十四届全国人大常委会已于2023 年9 月7 日公布了三类立法项目，其中在第二类项目中明确提出了第20 条“托育服务法”［22］，注重儿童发展的整体性，推进托育立法的进程，为建设婴幼儿托育服务事业发展提供有力支持与保障，也是强化学前教育法律体系、推进学前教育整体高质量发展的必由之路。