海南自由贸易港建设的风险识别与防控

于涛， 罗来军

（中国南海研究院 海南自由贸易港研究中心 ，海南 海口 571100）

建设海南自由贸易港（简称“海南自贸港”）是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的改革开放重大举措[1]，对所涉重大风险进行科学评估并在此基础上构建风险防控体系是建设海南自贸港的重要前提条件和必然要求，事关海南全面深化改革开放全局。2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》（简称《总体方案》），特别就加强重大风险防控体系和机制建设作出部署，指出了风险防控的重大意义和实施路径[2]。

风险防控工作事关海南自贸港建设成败。《总体方案》发布以来，相关学者对海南自贸港风险防控方面的研究主要包括以下四个方面：第一，对金融风险防控的研究。王巧,尹晓波（2021）基于自贸港金融发展现状对海南自由贸易港发展过程中应避免的金融风险进行分析，包括经济波动、跨境资本套利、贸易项下跨境套利、交叉传染、法律监管五方面的风险[3]。文穗（2021）探讨了自贸港离岸金融所存在的交易对手违约、利率、汇率市场化等潜在风险，对比境外国家或地区的离岸监管制度，提出自贸港在离岸金融制度构建过程中，要对离岸金融市场主体的准入和退出、利率汇率防控、金融监管机构等各个环节建立风险监控机制[4]。第二，对市场风险防控的研究。李猛（2018）认为海南的政策创新在推动自贸港开放的同时也必将带来更为严峻的市场风险，其中主要包括离岸金融市场风险、经济类违法犯罪风险，要尽快构建自贸港市场监管体制[5]。第三，对税务风险防控的研究。陈纲（2022）认为自贸港存在税务风险问题，并从增值税、关税、企业所得税、个人所得税四个方面对税务风险防范进行研究[6]。邹新凯（2022）认为自贸港简税制落实时存在税制过于复杂、过于简约的价值挑战风险，对此,可以开展税制“复杂-简化”审查项目[7]。第四，对授权立法风险防控的研究。刘云亮等（2021）认为自贸港授权立法的依据及其权限、监督机制等方面存在风险，要构建相关的授权立法程序风险防控体系以及监督模式，将立法备案审查、立法监督、立法风险责任追究落到实处，防控授权立法风险[8]。

综上所述，在探讨海南自贸港风险防控相关问题时，学者们从金融风险防控、市场风险防控、税务风险防控、授权立法风险防控等方面进行了研究，但是少有学者从全局层面对海南自贸港建设风险防控进行系统研究。事实上，海南自贸港建设必须把防控系统性风险放在重要位置，充分识别需防范的各类风险，总结其性质特点，在此基础上构建海南自贸港风险防控体系，在确保不出现重大系统性风险的前提下稳步提升海南自贸港的开放水平。

一、海南自贸港建设面临的风险类型识别

围绕海南自贸港政策和制度体系，结合境外自由贸易港建设的经验教训，海南自贸港建设可能面临的风险可以从贸易、投资、税收、金融、数据与网络安全、生态、房地产等几个方面分析。

（一）贸易风险

贸易风险指由贸易自由便利化引致的相关风险。从货物贸易角度看，全岛封关运作前的“零关税”商品可能导致货物走私风险，冲击内地市场。例如，早期安排阶段的部分设备、生产资料、交通工具、日用消费品以“零关税”形式进入海南，由于此时“二线”监管体系尚不完善，“零关税”商品在岛内与内地之间形成价差，违法企业受利益驱动向内地走私“零关税”货物，扰乱内地市场秩序。从服务贸易角度看，实施跨境服务贸易负面清单管理制度，破除阻碍服务业发展壁垒，放宽或取消跨境交付、境外消费、商业存在以及自然人流动方面的限制措施，将冲击海南现有服务贸易监管模式。此外，对服务业外资准入管理负面清单所呈现的“碎片化”特征以及较低的透明度，也将造成对特定类型的服务业外资准入出现服务部门的多头管理，并形成负面清单的使用地域和范围的相互冲突问题[9]。

与货物和服务贸易相关的具体风险点约有六种。一是非设关地冻品、“洋垃圾”固废、毒品等货物违规入关引发禁限类商品夹藏、伪瞒报等现象。二是擅自改变“零关税”货物用途，或将“零关税”货物交给非“零关税”申请单位使用，或将“零关税”设备抵押甚至转让，或未按照“零关税”政策规定使用“零关税”货物。三是反走私监管从过去“管进为主”单向监管转变为“既管进又管出”双向监管，再逐步转变为“管出为主”，导致非设关地“零关税”商品以走私方式流入内地市场的风险加大。四是境外机构可能通过互联网向我国内地提供法律法规禁止的金融服务，提供涉及医疗、教育、影视制作等未经过我国监管部门市场准入的跨境服务，或通过数字平台提供跨境涉黄涉赌等非法服务，进而导致跨境交付风险。五是国际上技术和知识密集型现代服务业大量涌入海南后冲击传统旅游、运输等劳动密集型服务业，长期看有利于本地劳动力结构提质升级，但短期内将会冲击对本地服务业市场特别是劳动力市场。六是开放服务贸易、给予境外服务提供者国民待遇，将对现有服务贸易规则与监管提出挑战，一旦监管缺位、越位或失位必将引发相应的服务贸易监管风险。

（二）投资风险

“非禁即入”是未来海南自贸港投资自由便利化的主要特征，但由此引发的投资风险将对海南自贸港市场监管带来挑战。例如，外商投资负面清单大幅度缩减后，外商投资更加自由便利，海南自贸港与境外经济相互联通，跨国投资往来更加频繁，一些外商企业可能到港内从事非法集资、经济诈骗等非法经济活动。

一是准入承诺引发的风险。信用监管系统不完善、备案制度不健全，不法企业可能通过虚假承诺，从事非法经营。假若事中事后监管能力有限，不能及时整顿查处，势必扰乱海南自贸港的市场秩序。二是外资管理风险。可能出现外资企业以负面清单以外的行业进行备案后，违规通过各种方式进入禁止、限制外资进入的行业，冲击海南相关产业，并且难以掌握外资实际流向。三是外资信誉风险。外资因经营困难、金融危机爆发等非法撤资或责任人逃离，造成中方供应商货款拖欠、员工工资拖欠等问题。四是政府采购风险。政府采购对内外资企业一视同仁后，在一些政府办公领域使用国外设备可能存在泄密风险。

（三）税收风险

简税制、低税率是为海南自贸港企业和个人制定的特殊优惠政策，但可能由此引致税收风险，主要体现在避税、偷税、逃税方面，可能导致税基侵蚀和利润转移，有损海南自贸港建设国际形象，一定程度上影响市场资源配置效率。

较为突出的具体风险点包括：一是空壳公司注册。内地实施15%企业所得税优惠主要集中在高新制造业领域，海南自贸港所得税优惠将拓展至体育、文化、教育等服务业领域，部分企业可能借机违规设立空壳公司。二是偷逃关税。对特定区域和重点领域企业生产、服务所需的进口设备等免征进口关税、进口环节增值税和消费税，一些企业可能通过清单造假等方式，从国外进口相关货物物品，享受“零关税”政策，造成税收流失。三是财政收支失衡。2025年之前在自贸港制度早期安排中，拟实行较低的企业所得税和个人所得税税率，短期内可能会对财政收支平衡产生负面影响。

（四）金融风险

金融风险是影响海南经济发展甚至冲击全国金融市场的全局性和系统性风险隐患。海南自贸港与境外实现跨境资金自由便利流动，为国际经济活动提供了便利条件，同时国际资本也可能利用该渠道恶意做空海南金融市场，在海南与内地风险隔离机制不健全的情况下，海南自贸港金融市场波动又极易向内地其他地区传导，形成系统性金融风险。在20世纪90年代末的亚洲金融危机中，国际资本做空中国香港资本市场就是前车之鉴。

具体风险点主要包括七种。一是金融新业态备案制放宽新金融产品、新金融模式或新业务流程进入市场的门槛，投机行为可能增多，导致不成熟的金融新业态入市，如果没有完善的政策保障以及有效的监管措施，投机性资本极易导致区域金融风险，并可能形成溢出效应影响内地其他地区。二是金融市场放开后，大量境外复合型金融机构进入海南，不仅可能导致金融业竞争加剧，并且这些混业经营机构兼具银行、投行、证券等职能，原来适用于分业经营的管理体制可能不再有效，造成监管真空和套利。三是在海南实现岛内和境外资金自由流动后，境外资本流动复杂性加剧，其异常流动无论是短期抑或长期都将对海南经济产生不利影响，并可能通过海南向内地市场传导，冲击内地甚至全国金融市场。四是资金实现自由进出后，洗钱、恐怖融资等行为更加便捷和隐蔽，海南容易成为国内外资金洗钱通道，境外恐怖机构可能利用离岸账户等途径进行恐怖融资，加剧反洗钱和反恐怖融资风险。五是海南自贸港逐步实现非金融企业外债项下完全可兑换，企业将根据实际融资需求自主决定跨境融资方式、金额和时机等，可能造成企业无序或盲目对外举债而形成突出的偿债风险，甚至抬高整体外债水平，影响国际收支平衡。六是海南国际贸易结算实现银行真实性审核从事前审查转为事后核查，境外资金可能通过虚假贸易凭证等方式，流入境内进行投机或套利，引发虚假贸易结算风险，扰乱金融和贸易市场秩序。七是海南自贸港内合格境外有限合伙人资金可能利用该渠道进入我国内地资本市场，造成股市大幅波动。短期内国际资本的大量流动可能导致金融资产泡沫的形成并引起通货膨胀，甚至货币危机。

（五）数据与网络安全风险

随着数字经济日渐成为引领全球与地区经济增长的先导力量，海南自贸港推进数据安全有序流动、打造全球数据中心势在必行，但也可能因此引致安全风险。数据流动风险事关国家安全、网络和信息安全，但又是数字经济治理领域必须面对的国际新型风险形态。

一是境外非法数据信息可能借助自由贸易港网络扩散进入内地网络。跨境数据承载介质多样、呈现形态各异、应用广泛，使风险防范难度剧增。二是网络安全风险凸显。海南面临网络攻击、数据窃取等方面风险可能会增大。三是网络空间管理风险上升。一些不法分子可能利用网络数据跨境流动的便利，面向境内外开展线上涉赌、涉黄等违法违规活动。

（六）生态风险

中央支持海南建设国家生态文明试验区，鼓励海南为全国生态文明建设探索经验[10]。海南得天独厚的生态环境是自由贸易港建设的独特优势。随着自由贸易港建设深入推进，海南经济总量和流量可能迅速增长，资源环境承载压力必然增加。保持全国乃至全球首屈一指的生态环境是海南自贸港建设面临的挑战。

首先，海南建设全球动植物种质资源引进中转基地，从境外入境的生物材料将带来生物安全风险，包括高致病性病原微生物菌（毒）种、传染病、外来生物入侵等。其中，南繁种业安全问题凸显，境外非法获取南海生物资源活动可能呈上升趋势，包括非法获取海南特有野生动植物物种、南繁种质资源等。其次，资源环境承载压力风险加大。随着市场主体大幅增加，能耗、污染物排放总量控制形势将更加严峻，开发利用若超出其承载能力将破坏资源环境。第三，从境外进口危险化学品或可用作原料的固体废物，以及仓储、加工、转口贸易和航运发展可能引发环境污染风险。

（七）房地产风险

从海南发展历程来看，历次重大政策出台都伴随着投机炒房风波。建设海南自贸港必须解决好投资炒房、“赚快钱”等非理性市场行为对经济良性发展造成的风险隐患。

具体风险点包括：一是违法违规风险。随着海南自贸港建设深入推进，政策红利不断释放，市场预期持续向好，房地产开发企业和中介机构变相涨价、违规销售的风险势必增加。二是房地产企业信用风险不容忽视。房地产调控导致部分房地产企业，尤其是中小房地产企业的销售下滑，出现资金链断裂风险和贷款违约风险。三是一旦海南自贸港的人才房、安居房、廉租房等住房保障体系不能及时构建和完善，将难以妥善解决本地居民和引进人才的住房问题，增大住房保障困难。

二、海南自贸港建设风险的特点

海南作为独立的地理单元且经济总量较小，即便出现某些风险，对国家经济和财税收入的负面影响相对可控，不会对全国经济形成严重的溢出效应。即便如此，面临上述各类风险，各级决策和政策实施部门还需认识到海南自贸港建设面临的风险特点兼具系统性、阶段性和差异性。

（一）系统性

海南自贸港防范系统性风险需树立全局意识，自贸港建设是一项复杂的系统性工程，涉及贸易、投资等领域里的任一要素发生危机，都极有可能自发形成一条传导传播链条进而危害其他领域或要素，导致引发系统性风险。因此，尽管系统性风险常指金融领域的风险，但对于海南对标全球最高水平开放形态建设自贸港而言，其系统性风险绝不仅仅局限在金融领域。

从习近平新时代中国特色社会主义思想中强调的坚持统筹推进“五位一体”总体布局这一要求来看，为确保实现国家安全发展，必须把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五大方面所涉及风险的防范化解作为一个有机整体系统性推进。一是政治建设风险。在海南建设中国特色自由贸易港必须坚持和加强党的全面领导和从严治党，时刻警惕和抵制海南处于改革开放前沿所可能面临的不良风气对党内生活侵蚀的风险。政治安全是海南自贸港维护国家安全的首要根本，核心是政权安全和制度安全，从而确保良好的政治秩序。二是经济建设风险。经济安全是海南自贸港维护国家安全的关键基础，通过构建以旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业为四大主导产业的现代产业体系不断提高经济整体实力和竞争力，要重点关注银行信贷、非法集资、大型企业债务可能引发的系统性金融风险防范。三是文化建设风险。文化安全是海南自贸港维护国家安全的有力保障，核心是以践行社会主义核心价值观为精神食粮，坚持“文化自信”，在民族团结和精神传承领域成为新时代改革开放中文化繁荣的示范，讲好海南自贸港建设故事，要聚焦境内外新闻出版物传播、文化演艺行业等意识形态领域可能出现“自由化”方面的安全风险防范。四是社会建设风险。社会安全是海南自贸港维护国家安全的重要载体，涉及社会治理、公共服务、维护稳定和打击犯罪等多个方面，与广大人民群众的切身利益紧密相关。核心是坚持以人民为中心的发展理念，依托《海南自由贸易港法》，确保重大改革于法有据，用足用好自贸港立法权、经济特区立法权、地方立法权打造稳定可预期的法治环境，要致力消除或有效防控直接威胁社会公共秩序和人民生命财产安全的治安、刑事、暴恐事件、较大规模群体性事件等。五是生态文明建设风险。生态安全是海南自贸港维护国家安全的必要条件，核心是践行绿水青山就是金山银山的“两山”理念，把海南自贸港打造成我国生态文明建设试验区。要遵循“陆海统筹、山海联动”的原则，推动实行最严格的生态资源环境保护制度和规划管理体系。要聚焦外来物种入侵、农作物重大病虫害、转基因生物污染本地生物基因、重大疫病、洋垃圾、空气、土壤和水资源等方面的安全风险防范。总之，改革环节相互关联，所涉风险相伴而生，各领域风险不能孤立、割裂看待，应统筹考虑，有效防范化解以上五个方面涉及的风险方能确保海南自贸港政治清廉、经济发展、文化繁荣、社会稳定、生态良好，推动海南自贸港建设行稳致远。

（二）阶段性

全岛封关运作前后的风险防控重点应有所侧重。从时间的维度来看，海南自贸港将分步骤分阶段安排，并分别部署了2025年前和2035年前的重点任务，这导致海南自贸港建设面临的风险具有鲜明的阶段性特点，各项政策的逐步推出以及相应的监管模式的变化将导致各类风险阶段性矛盾的出现。对此，各部门应避免对相关风险等同视之，坚持全面研判、综合施治、定向发力、精准管控。全岛封关运作实行“一线”放开、“二线”管住的进出口管理制度，以海南自贸港“二线”培育过程为例，在2025年之前的早期安排阶段，此阶段的风险重点，一是“一负三正”零关税清单管理模式实施，引发的企业零关税生产设备、交通工具、生产原辅料所涉及的货物、物品走私风险；二是的离岛免税购物额度提升至10万元后，引发的套代购免税商品风险；三是低税率政策在部分领域、部分区域先行实施引发的避税、偷税、逃税风险。四是机场、港口的对外开放口岸设施设备升级改造、“二线口岸”查验设施设备建设项目等硬件、软件配套设施在2025年前不能高标准、高质量按进度完成而引发的工作时序进度滞后风险。五是海南岸线非设关地长期存在风险。海南岛毗邻北部湾海域，区位上辐射越南和国内的两广，其衍生潜在的风险包括海上走私、海上非法作业、海上偷渡以及海上贩毒等。全岛封关运作后，“二线”经过充分的压力测试，对各类走私风险已制定相对成熟的管控措施，总体上风险可控。与此同时，随着“一线”全面放开，此阶段的风险重点，一是进口征税商品目录以外的所有进口商品免征进口关税引发的各类货物、物品的走私风险将加大。二是简并税制引发的衔接风险。全岛封关运作的同时，现行的增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费将依法依规简并，取而代之的是在货物和服务零售环节征收销售税，做好与内地税制落差的衔接风险管控将凸显。税制改革创新必须兼顾税制设计与税收征管的配套实施，否则税制改革的设计将面临衔接困难的风险。三是“一线”管控需聚焦的各类安全风险。包括意识形态安全、口岸公共卫生安全、国门生物安全、食品和产品质量安全等方面的风险都不容忽视。四是市场承诺即入引发的监管风险。全岛封关运作后将原则上取消许可和审批并建立健全备案制度，市场主体承诺符合要求并提交相关材料进行备案后即可开展投资经营活动，体现在事中事后的监管审查需聚焦真实性方面的风险。五是“一线”放开引发的大量人流、物流、资金流开始快进快出，与人员、数据和资金等相关的生产要素流动风险则开始阶段性呈现。因此，把握这些风险出现的阶段性特征，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，不仅是严密防范可以预见的“灰犀牛”事件的关键，更是高度警惕“黑天鹅”事件的要领。

（三）差异性

就共性风险而言，自由便利化的制度设计是自由贸易港的鲜明特征，其带来的风险也具有普遍性。因此，更需借鉴国外自贸港建设过程中出现的经验教训。比如，2007年前后，欧洲香烟走私猖獗，走私香烟在海上“化整为零”，英国、乌克兰等国深受其苦，研究制定多种防控手段后才最终得以将其遏制。海南建设自由贸易港要从这些案例中汲取经验教训，避免走弯路。还比如，国际形势转变、突发性公共卫生等领域安全事件、严重自然灾害等非传统安全与传统安全风险高企，也可能是难以预测的共性风险。

需要强调的是，海南的特有风险与海南的现有基础、地域特点、人文历史等因素密切关联。比如，海南改革开放30多年“大起大落”的历史教训，以及与之相关的房地产风险和金融风险都是海南面临的地区性风险。海南建省办经济特区初期，因规划调控能力不强和市场监管缺位，炒地皮、炒项目、炒楼花导致严重房地产泡沫，烂尾楼遍布全岛。20世纪90年代末至2007年，历时十年时间才基本完成房地产泡沫的风险化解处置工作;海南房地产泡沫破灭后,1998年海南发展银行关闭，2002年渣打银行和住友银行撤出海南，海南曾经是区域性金融风险重灾区。还比如，交通瓶颈仍是海南与内地要素流通的关键制约因素，不利于海南自贸港打造国内国际双循环的交汇点。从国际看，多数国家与大陆间隔三十公里左右的岛屿经济体，均基本通过桥梁或隧道实现交通基础设施的连接，20世纪90年代日本先后完成了4大主岛的桥隧贯通，特别是20世纪70年代建设的连接本州和北海道的青函海底隧道长达40公里，成为大型基础设施建设带动落后地区经济开发的示范。丹麦与瑞典之间的厄勒海峡通道、英吉利海峡隧道等大型跨海通道工程，都有力促进了各国各地区的经济增长[11]。目前，航空和水路仍然是进入海南的主要方式，但面对日益增加的人流、物流规模，原有基础设施体系承受的压力越来越大。2018年春节假期后，曾出现上万车辆和数万旅客滞留海南的情况。海南对内地经济的依存度较高，单汽车轮渡过海约5至8小时、火车轮渡耗时2小时以上，表面看起来最短距离仅18公里的琼州海峡，耗时却相当于汽车公里正常行驶约六七百公里以上。自贸港建设不可能在高物价或高物流成本的条件下顺利推进，建设琼州海峡跨海公路铁路海底隧道通道工程的必要性日益突出。总之，海南自贸港既面临国际自由贸易港的共性风险，也面临历史背景和当前形势下的特有风险。

三、构建和实施海南自贸港建设风险防控体系的建议

《总体方案》第一部分“总体要求”的第二方面“基本原则”提到，要求坚持底线思维，加强重大风险识别和系统性风险防范，建立健全风险防控配套措施[12]。《总体方案》第二部分的第十一方面“风险防控”则对总体要求进行了细化和具体化，要求制定实施有效措施，有针对性防范化解贸易、投资、金融、数据流动、生态和公共卫生等领域重大风险，构建风险防控体系。立足总体要求，结合海南自贸港建设存在的风险隐患，同时借鉴国际通行规则，本文提出的构建海南自贸港风险防控对策如下。

（一）防范化解贸易自由便利化引发的监管风险

一是坚持法治先行。监管是海南自贸港风险防控体系的关键，需从法律、职能、科技、国际合作等多个层面统筹考虑，尤其是应加紧完善适应海南自贸港建设的法律法规。在全面贯彻落实《海南省反走私暂行条例》《海南省沿海边防治安管理条例》等法规文件过程中，压实市县的反走私综合治理主体责任，以法治化手段确保相关人员没有参与走私或为走私提供便利的违法空间。针对境外机构管理，要求商业存在严格遵守海南在税收、反洗钱、环境保护等方面的要求，并高度关注境外资源、劳务用工、宗教和文化习俗等方面对业务开展可能造成的影响。二是注重制度集成创新。筑牢“打防管控”全方位立体式反走私防线需要统筹好海警、海关、公安、交通、烟草等相关力量，广泛发动基层群众，发挥警军民联动效应，增加海关机构和口岸检查查验人员编制，打破“信息孤岛”实现数据互联互通。比如，以全岛64个反走私综合执法站为重要抓手，明确公安和海警力量的执法边界，对海岸线、近海实行分段负责、网格化管理。三是依托科技支撑。结合“智慧海南”建设，加大信息化和科技装备投入力度，完善全岛“人流、物流、资金流”监管系统，借助大数据、人工智能、区块链技术，提升反走私科技水平，构筑近海、岸线、岛内“三道防线”，实施全天候动态监控和精准打击[13]。四是推动监管模式与国际标准接轨。要确保监管措施的动态平衡，动态调整缩短跨境服务贸易负面清单，建立健全跨境服务贸易统计制度，实时监测、分析跨境服务贸易运行情况。依托海南省政法委牵头建设的社会管理信息化平台，探索在数字环境下实现跨境交易可追溯。推进跨境联合监管、联合执法，打击非法跨境金融服务活动。

与此同时，防范化解贸易风险的更重要方式是，建议海南国际经济发展局、商务厅、市场监督管理局等部门会同海南13个重点产业园区以线上线下相结合的手段，利用好我驻外使领馆、海外华人商会、智库和学术机构、中资企业资源及网络，派遣专业化招商人员在重点国家和地区常驻招商并宣介海南自贸港贸易自由便利化领域的政策安排，引导企业合法合规地享受已出台的货物贸易“零关税”3张清单管理模式、服务贸易“既准入又准营”负面清单监管模式等高含金量优惠政策。

（二）积极防范境内外投资风险

一是突出地方金融监管。建议依托海南省地方金融监督管理局，建立海南自贸港资本市场交易实施的监测监控机制，建立科学的境外资本风险预警处理系统，对国资、民资、外资一视同仁，全部集中统一地纳入平台化管理，力争全面、高效、准确掌握各种资金投资资本市场的最新情况。二是完善信息披露机制。海南省市场监督管理局、发展改革委等部门应确保信息披露的内容、系统架构和责任制度，定期公示企业社会责任信息。三是加强事后监管。海南省银保监局需加大监管力度，督促银行等金融机构应加大经常项和直接投资项下资金收支活动与实际贸易行为真实性审核力度，强化对跨境资金交易及使用情况的监测分析，严格监控虚假贸易、虚假租赁和虚假投资等活动。四是避免投资浪费。坚持全省一盘棋、全岛同城化，以海南“多规合一”为引领，统筹规划产业布局，明确市县和区域的发展功能定位，防止各地盲目招商引资上项目和重复建设，最大限度发挥各地资源禀赋，实现优势互补和差异化发展。

与此同时，防范化解投资风险的更重要方式是，建议依托新设立的海南省营商环境建设厅，通过制度创新和完善信用体系建设，确保各类所有制市场主体在要素获取、市场准入等方面享受平等待遇，以“非禁即入”激发各类市场主体创新创业活力，打造公开、透明、可预期的投资环境。

（三）多措并举打击逃税避税行为

关税和其余税收制度创新是海南自贸易港的建设重点。就税制而言，国际高水平自贸港完全实行零关税制度，域内企业所得税与个人所得税实行优惠政策，甚至在指定阶段内免收企业与个人所得税[14]。而由此带来的逃税避税则需要创新措施予以精准解决。一是优化强化监管制度，着力建立企业和个人诚信管理档案，对违法经营、骗取税收优惠的异常企业和个人实施重点监管。二是压实园区管理的主体责任，有效甄别空壳企业。按照实质经济活动所在地和价值创造地原则，加强对企业监控，强化基础信息摸查，用好发票监管的抓手，交叉比对企业物流、资金流的变动，准确掌握企业经营情况。三是加强国际合作，积极参与国际税收征管合作和《税基侵蚀和利润转移行动计划》，加强涉税情报信息共享和联合防控，防止企业与境外组织联手逃税。四是进行智慧化识别管控，对进出海南岛的人流信息进行实时监控，通过人脸识别等技术手段精准统计其在海南的居住时间，达不到规定天数的，不予享受个人所得税优惠政策，并且也有利于防范因人员自由流动可能带来的潜在社会风险[14]。

与此同时，防范化解税收风险的更重要方式是，建议海南省财政厅、税务局、发展改革委以组织企业培训、定期更新出台鼓励类产业指导目录并尽早实施负面清单管理等方式，推动纳税企业和个人更好的理解税收领域的政策安排，引导企业依法依规最大限度地享受自贸港鼓励类产业企业和个人“双15%”所得税税收优惠政策。要积极争取中央财税等部门支持，加快制定出台海南“五税合一”简税制具体改革实施方案，并推动在儋州洋浦等地先行先试和充分开展压力测试。

（四）引导跨境资金自由流动服务实体经济发展

一是建立健全人民币跨境流通监测与监督管理机制，提高洗钱风险预警和监测分析效率[15]，同时加强反洗钱、反恐怖融资和反逃税审查，研究建立洗钱风险评估机制，定期评估洗钱和恐怖融资风险[16]。二是建立跨境资本流动宏观审慎管理体系。实现海南自贸港对各类金融市场、机构、产品、工具和交易结算行为等金融风险监测监控的全覆盖。三是建立跨境资本监测与预警体系。加强对跨境资金交易背景真实性、合规性审查，强化对异常和可疑资金跨境流动的监测预警分析，加强本外币协同监管。四是充分发挥“电子围网”的作用。通过金融账户隔离，建立资金“电子围网”，为海南自贸港与境外实现跨境资金自由流动提供基础条件，防止政策外溢及海南自贸港金融市场波动向境内其他地区传导，守住不发生系统性金融风险的底线。

与此同时，防范化解金融风险的更重要方式是，秉承制定自贸港金融政策要以更好服务实体经济为目标的基本原则，在总体设计上宜采取渐进模式，先试点后推广。在着力提升海南省地方金融监管局和“一行两会一局”的监管效率的同时，支持海南自由贸易港金融发展中心等机构和“海南自贸港金融论坛”定期机制化地在境内外宣介海南金融政策，引导海内外资本集聚，分享海南建设能源、航运、产权、股权、结算等交易场所的发展红利。

（五）确保数据安全有序流动

一是提升基础设施水平。引导移动、电信、联通及铁塔公司投资建设国际海底光缆及登陆点，海南省自然资源和规划厅及市县在用地用海方面给予支持，满足自贸港通信业务开放和数据跨境流动的硬件需求。二是优化海南省网信办和综合社管平台监管体系，建立数据跨境流动安全综合监控系统。实现数据的“合法行为可证明、非法行为可追溯”，紧急情况下可对危害社会安全的数据流动实现及时制止的“秒级切换”。三是强化事中事后监管。对与国内网络互联的数据采取“先放后审”的管理模式，建立数据进出境安全评估标准、数据跨境流动企业信用管理机制，完善数据进出境安全评估标准、数据分级分类标准、数据进出境白名单机制和审查机制等。四是连接国际互联网仅限特定区域和特定人员。企业实行“一企一号”的管理体制，采用专用光缆与国际互联网连接；个人基于“身份验证＋审计”模式访问国际互联网，外国游客采用“境外手机号认证”等模式，以固定应用白名单为访问策略。

与此同时，防范化解金融风险的更重要方式是，建议积极推动设立海南国际通信出入口局，研究出台对标《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高水平经贸规则的压力测试清单方案彰显海南的数据开放特色，比如，取消外资股比限制、促进增值和基础电信业业务高水平有序开放，通过大力培育发展数字经济营造数据安全有序流动的生态环境。

（六）保护生态安全

一是强化法治保障。海南省人大及其常委会可进一步充分利用好海南的自贸港立法权、经济特区立法权、地方立法权，构建最严格的环境安全准入保障条例和法规，坚决禁止“洋垃圾”等外来有害物质的输入，确保海南水资源和土壤资源不受到破坏。二是建立健全环境污染“黑名单”制度。海南省生态环境保护厅等部门需持续优化环保信用评价等级与市场准入、金融服务的关联机制。三是注重制度集成创新。整合生态环境保护、自然资源督察、市场监督管理、农业农村、海关、海警等各方监管力量，打破部门利益固化的藩篱，建立联防联控机制，打造外来有害生物、外来物种生态安全和基因安全的监测、评估及预警体系。

与此同时，防范化解生态风险的更重要方式是，建议完善生态环境的监测、评价制度，聚焦建立差别化的自然生态空间用途管制体系，推动自然资源产权制度和有偿使用制度的改革创新。以探索“蓝碳”“绿碳”生态产品价值的实现机制和建设好海南热带雨林国家公园为示范，形成政府主导、企业参与、百姓获益的生态保护和可持续发展模式。

（七）引导房地产市场健康发展

一是防止房价过快上涨。重点城市实施“一城一策”，强化市县主体责任，海南省住房和城乡建设厅应优化调控评价考核机制，稳定市场预期。二是突出制度集成创新。加大对违法违规行为查处力度，建立土地、规划、建设、房管等部门联合查处的工作机制，加强房源信息公示公开。精准打击变相涨价、虚假宣传、投机炒房等行为，将违规销售的房地产企业及中介机构纳入诚信黑名单。三是防范化解房地产金融风险。推进房地产风险项目处置，通过设立不动产投资收购基金和不动产投资信托基金（REITs），收购盘活资金链存在问题的中小房企项目，以市场化的机制防范化解房地产金融风险。

与此同时，防范化解房地产风险的更重要方式是，自贸港居民实现“居者有其屋”的住房需求不能靠全面商品化解决，要完善住房保障体系,加快人才房、安居房、廉租房的试点建设，发展和规范住房租赁市场，建立租购并举的住房制度，建议全岛封关运作后取消限购等调控政策，实行住房供给双轨制。

四、结 语

统筹兼顾“放得开”与“管得住”的关键在于研判如何实施“管得住”。防范化解各类风险是海南自贸港建设必须面对和解决的重要难题，在构建海南自贸港风险体系实践中，一是要系统提升政府治理能力，包括网络安全保障能力、风险早期研判能力、及时处置能力等，并通过健全的法制体系提供系统保障。二是要强化风险意识，科学预见形势发展和隐藏其中的风险挑战，未雨绸缪、防微杜渐。三是要提高风险化解能力，透过现象看本质，分析原因、打击要害，凝聚建设海南自贸港各方力量形成处置风险的合力。四是要完善和落实风险防控机制，包括风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制。但更重要的是，要全力引导企业享受自贸港各项优惠政策，体现海南的“开放”特色，寓管理于服务之中。因此，在风险防控体系建设方面，海南自贸港也应积极发挥自身制度设计特色和先行先试优势，形成创新性的政府-市场协调模式和监管机制，以此防范和抵御各种风险挑战。