“双减”背景下校外培训机构的法治化监管

张迅雷 黄玉芬

（北京工业职业技术学院文法与管理学院，北京 100042）

0 引言

近年来，义务教育阶段文化课校外培训机构给学生带来的不合理的学习负担日渐加重，造成了学生和学生家长的巨大困扰。该问题不仅是教育领域的问题，目前已经成为全社会关注的焦点问题。2021年6月，国务院教育部办公厅成立校外教育培训监管司，作为专门负责的监管机构。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），明确规定设立专门的教育监管部门依照“双减”政策负责校外培训机构的监管，意味着我国进一步加强了对校外培训机构的法治化监管。

本文通过分析校外培训机构的监管现状，从促进监管部门有效承担监管职责、鼓励学校提升教学效果、引导家长塑造正确教育理念等方面提出合理化建议，希望形成义务教育阶段文化课校外培训监管的长效治理机制。

1 校外培训机构监管的历史沿革

1.1 监管初始阶段

从1978年开始，根据我国教育部公布的相关政策文件，为减轻中小学生学业负担过重，已经对校外教育培训机构进行了初始治理。在该阶段，教育部门针对校外培训机构行业治理提出了要求，为校外培训机构制定了相关政策性文件，并且对校外培训活动场所的申办和机构设置提出了具体要求。这一阶段，相关部门没有理顺校内文化课教育与校外文化课培训之间的关系，对校外培训机构后期快速发展带来的问题预见不足。

1.2 监管强化阶段

这一阶段，由于中公教育等著名校外培训机构迅速扩大校外培训市场规模，教育部门逐渐注意到了校外培训带来的各种问题，开始强化对校外文化课培训机构的监管，禁止在义务教育阶段中小学生公布校内考试排名、惩处义务教育阶段校内文化课教师利用课余时间收费补课、提升中小学教师师德师风等政策陆续实施。在此阶段，我国教育部门对校外培训机构的培训活动强化了监管，同时注重对义务教育阶段中小学校教师的管理。虽然校外培训机构快速发展所带来的问题已经开始显现，但相关部门在此阶段并未对其进行系统化监管，而只是作为一个独立的教育问题进行考虑，导致监管法治化范围不够全面。

1.3 法治化监管阶段

2021年“双减”政策的落地，体现了教育部门对“双减”工作的全面法治化监管。“双减”政策的出台，体现了教育部门对校外培训机构的培训范围与校内重合、校外培训机构过高收费等问题的重视，体现了教育监管部门运用法治化方式对校外培训机构的监管。教育部门倡导学校进行健康教育，减轻学生课外学习压力，满足学生发展需要，要求学校应该更加重视校内的教学管理工作，让学生在校内完成教学任务。《校外培训行政处罚暂行办法》经2023年7月20日教育部部务会议审议通过，自2023年10月15日起施行。该办法强调落实校外培训监管，规范校外培训行政处罚行为，保护自然人、法人和其他组织的合法权益，以全面培养学生综合素质作为素质教育的根本任务。

2 校外培训机构监管存在的问题

2.1 行业乱象屡禁不止

当前我国义务教育阶段存在不少的校外培训行业乱象，如乱收费、高收费、证照不齐以及师资信息缺乏等问题。如广东省惠州市规定2022年义务教育阶段不区分学科十人及以下每人每课时为55元，而经走访发现，惠州市东平某校外培训机构实际一对一收费每人每课时为268元，接近规定价格的五倍之多。惠州某书法培训机构因为没有达到申请办学许可证需要的师资和场地硬性要求，仅出示了工商营业执照，但没有出示办学许可证和师资信息。校外培训行业乱象的形成原因很多，最重要的原因是校外培训机构整体规模发展较快，导致市场自身竞争机制逐渐失效。校外教育培训行业长期没有教育监管部门的监管，使得校外培训机构违法行为屡禁不止。尽管校外培训机构由于市场激烈的竞争数量逐渐开始减少，但因为其市场需求非常巨大，数量的减少并没有导致规模的缩小，这需要众多行政监管执法力量的参与。教育监管部门要明确校外培训机构的办学方针，检查校外培训机构教学质量，确定培训机构的社会效益。当前社会对高学历人才的需求加剧了校外培训机构的需求的增长。各类资本性校外培训机构开始大举进入，造成的后果就是行业乱象日益严重。

2.2 扰乱学校的正常教学秩序

义务教育阶段中小学的正常文化课教学受到了校外培训机构的侵扰。很多义务教育阶段中小学的教师无心课内教学，将原本课堂内的知识放到课外进行补课教学，以此谋求经济利益。其结果是校内的教学水平下降，校外培训机构反而更受学生家长欢迎。校外培训所具有的特色教育属性，为整个教育生态系统带来了不利的影响。在国外，以韩国为例，校外辅导也被称为影子教育，饰演“影子”的角色。该补充性教育会仿照学校正常教育进行同步或者超前教育。结果影子教育会角色错位，与义务教育阶段的中小学校教育进行不正当竞争，最终对常规的学校系统进行扰乱，这体现了其“影子”的特殊地位。有学者认为这引起了教育行业道德上的困惑，因为影子教育必然会形成不公平的教育竞争。校外教育培训的教学内容与学校同步或者超前，替代了学校的教学功能，让学校的教学活动难以有效开展［1］。

2.3 给家庭和社会带来负面效应

很多家长本着为学生提供更好的教育资源的良好愿望，在一些校外培训机构“不能让孩子输在起跑线上”等口号的宣传下，为学生报名各类校外培训。同时，家长的盲从心理也助长了校外培训机构的不良教育风气。有的家长以数目同身边的家庭作对比，报的数目相比而言处于中等就算正好，认为没有给孩子增加学习负担。尽管学生家长知道，学生能否取得好成绩并非完全取决于校外培训机构的课外辅导，但是以营利为目的的校外培训机构，通过各种宣传加剧学生家长的焦虑。为了求得心理安慰，很多学生家长不得不从自己并不高的工资收入中拿出一大部分给孩子参加校外辅导。不少校外培训机构使用违法手段规避有关政策规定，采取转换学科名称、将学科竞赛名称改为暑期夏令营等手段躲避监管。近年来该类新闻报道层出不穷，社会反响强烈。不合理的课外培训影响了正常的教育生态，不利于基础教育的长远发展。

3 构建校外培训机构监管长效机制

3.1 加强监管立法，形成制度基础

加强监管立法为构建长效机制打下坚实的制度基础，是建立长效机制重要的前提条件，具有引领教育行政执法的惩戒、警示作用。监管立法的确立对于校外培训在法治轨道上运行，服务于学生的健康成长具有重要意义。从国家立法层面上看，我国仅有《中华人民共和国民办教育促进法》对民办学校的法律地位进行了界定，但是并未就校外培训机构的社会地位等制定具体的法律法规予以规定。从地方立法上看，目前各地方出台了各自对校外培训机构监管行为的地方性法规和规章，这些规定的内容也不完全一致。校外培训机构市场监管专门立法的缺失，会导致我国对校外培训机构的发展和运行定位不清；同时，还会导致监管部门在行使其监管职能时缺乏准确的法律法规的指引。教育监管部门在校外培训机构治理过程中面临的监管困境，阻碍了校外培训机构以正确方式发挥其所具备的教育价值，而导致这一困境的原因，就是我国关于校外培训机构立法的缺失。我国采取专项监管的立法模式效果更好，原因在于专项立法可以克服分散立法的“碎片化局限”，在明确主体职责的基础上统一推进实施［2］。建立完善、明确的法律法规，既可以从法律上确定校外培训机构的主体地位，保障校外培训机构市场的良性发展，也有利于监管部门在行使监管职能时有法可依，避免遇到各种执法障碍。

3.2 加强“双减”政策的培训与学习

加强监管部门执法人员、校外培训机构、学生家长“双减”政策的培训与学习。监管部门要落实“双减”政策，完善校外培训机构监管，首先必须全面了解“双减”政策的重要意义和内涵，在政府内部加强对“双减”政策的培训与学习，一方面有利于地方相关部门深入学习“双减”政策相关文件，另一方面也有利于提高地方相关部门对“双减”政策重要性的认识水平。因此要在监管部门内部加强对“双减”政策的培训与学习。其次，要对校外培训机构进行专项培训，解决对“双减”政策学习不全面不深入、对“双减”政策重要性认识水平不高等问题。要通过专家辅导等各种途径，学习“双减”政策和各类相关政策文件，使培训机构人员全面把握“双减”及校外培训机构监管方面的政策规定，从而解决校外培训机构对政策把握不准的问题。最后，要积极引导学生家长跳出“唯分数论”的怪圈，引导家长树立正确科学的教育观，对于“抢跑”持拒绝态度［3］，同时应当加大对以“双减”政策为主要内容的校外培训治理政策的宣传和推广，引导学生家长理性看待校外培训，梳理正确的教育观念，促进学生身心的健康成长和社会的和谐稳定。

3.3 监管部门有效承担监管职责

“双减”政策出台后，各地对校外培训机构监管的新政迭出，教育监管部门在校外培训机构治理体系中的权威地位不断强化，监管边界不断扩展［4］。校外培训机构的监管现如今已经进入了全面深化管理阶段，这意味着我国对校外培训机构监管的重视，因此应当积极完善相应配套设施建设，使“双减”政策落到实处。首先，监管部门应当确定被监管的校外培训机构的范围，这是对校外培训机构市场开展监管工作的前提。确定校外培训机构的权利义务，将校外培训市场进行集中法治化监管。同时，要明确教育部门对校外培训机构设立的许可范围，依法行使涉及校外培训市场的有关行政监管职权。其次，教育监管部门必须联合各方力量实现校外培训机构的监管，制定符合本地区实际的相关标准和制度并监督执行，组织实施校外教育培训的综合治理和违法违规行为的专项查处。教育监管部门作为总负责部门，协调培训市场监管工作，会同其他有关部门做好沟通协调，避免出现同时多头执法的情况，保证各部门职责明确，不相互推诿，及时处理校外教育培训出现的各种问题。此外，政府还应当遵循公众参与原则，鼓励号召各类相关主体共同完成校外培训机构监管工作，对违法违规行为严惩重罚，扎实推动“双减”政策落地见效，切实维护人民群众的合法权益。

3.4 鼓励学校提升教学效果

政府主导并不是政府包办代替完成所有监管工作，应当在符合我国国情的基础上，遵循为人民服务的原则，整合政府和社会机构，运用各种有效手段，因地制宜进行监督和管理［5］。教育部门要引导学校提升课堂教学效率和质量，应当坚持以学生为本的教育理念，制定相关政策文件，引导学校统一优化课程和教学内容，有效利用微课、翻转课堂等新颖的教学方式，培养学生的学习兴趣。教育监管部门倡导学校丰富课程的种类，改造学校的教学设施，为学生提供更加多样的课程与教学资源。学校要重点加强做好课后延时教育服务。各学校应积极开展免费课后延时教育服务，解决家长因为上班不能接孩子的问题。鼓励学生参与课外活动、增加学生进行实践活动的机会。教育监管部门必须认真做好监督检查工作，对学校课后延时教育服务进行阶段性检查，尽量做到让家长和学生满意，出现问题及时整改。打击学校借课后延时服务收费，以兴趣班的名义进行课外培训等违法行为。教育监管部门要加大惩处力度，及时向社会通报违法行为，让课后延时服务的目标真正得以实现，解除学生家长的后顾之忧，最终与“双减”政策配套形成有效的合力。

3.5 引导家长塑造正确的教育理念

面对当下升学压力大、就业竞争激烈等各种问题，教育部门要引导学生家长正视激烈的社会竞争，在孩子的教育过程中决不能拔苗助长，对孩子进行过高要求的教育培训。家长要做好孩子未来各种可能性发展的预期，树立正确的教育理念。家长要意识到每个学生存在个体的不同，制定符合自己孩子的培养计划。在义务教育阶段不能占用孩子的课余时间去上各种文化课补习班，不应该用成人的教育标准培养孩子，要符合孩子成长的教育规律，要给孩子树立终身学习的理念，让孩子真正热爱学习。家长要走进孩子的内心世界，给予孩子合理的成才预期。家庭才是孩子最重要的教育园地，家庭教育首先要做好孩子的人格教育。孩子的教育需要父母的重视，不能简单把孩子推给各种培训机构，规避家长自身的教育责任。家长要更加重视家庭教育，多与孩子进行沟通，培养孩子各方面综合能力，以适应未来步入社会的工作与生活。

4 结束语

对校外培训机构市场进行法治化治理，不但要用严格的法规制止市场乱象，而且要创立校外培训机构市场治理的监管机制，以公益化为目标规范校外培训机构市场。校外培训机构专项管理部门树立变堵为疏的监管理念，对校外培训机构采取约束与激励等多种形式并存的治理方式，管理、引导和支持合法校外培训机构。教育监管部门在教育领域中开展有效的法治化监管，构建规范的校外培训教育市场，维护好健康和谐的教育生态环境。