乡村振兴背景下县乡权责关系的优化研究

□文/刘义臣 吕东兴 吴芸

民族要复兴，乡村必振兴，当前我国正处于全面推进乡村振兴战略实施的关键期，国家乡村振兴局开发指导司副司长刘晓山指出，推进乡村振兴是一项久久为功的系统性工程。为汇聚和动员社会各界力量广泛参与进来，有序推进战略实施，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《乡村振兴责任制实施办法》，提出要实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制，构建职责清晰、各负其责、合力推进的乡村振兴责任体系，举全党全社会之力全面推进乡村振兴。该办法明确县级党委和政府主要负责人是本地区乡村振兴第一责任人，谋划制定乡村振兴规划和年度实施方案，推动建立乡村振兴推进机制，组织攻坚重点任务；乡镇党委和政府应当把乡村振兴作为中心任务，健全统一指挥和统筹协调机制，谋划符合本地区实际的具体目标任务和抓手。乡镇政府处于国家与农村社会交互作用的关键节点，是连接政府与农民的中枢和纽带［1］，是代表国家直接管理农村的行政机构，是民情、民意表达的载体［2］。可见优化县乡权责关系，促进县级政府逐步简政放权，转变乡镇政府职能，提升公共服务能力，动员社会广泛参与到乡村振兴工作中来，更好推动乡村振兴战略的实施，具有重要的理论和现实意义。

一、县乡权责关系研究现状和问题

党的十八大以来，在党的全面领导下，全面推进国家治理体系和治理能力现代化进程，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［3］，成为我国行政管理体制改革的目标。这表明我国政府进入了协同治理改革阶段，坚持以人民为中心、发挥中国共产党、政府、社会力量和市场各自的作用，明确各自职责边界，形成互动良好的治理主体，推动政府职能由“全能型”向“有限型”转变，突出政府的服务职能，构建起多元共治的现代管理体系和治理结构［4］是行政管理改革的趋势。县乡政府处于我国行政管理体制的末端，乡政府在财政、人事、考核等方面依赖于县政府，缺乏应有的独立性。按照里格斯的行政生态学说，县政府基本处于工业社会的行政模式，政府职能明确，设置有分工科学的行政机构，承担各自不同的职能，讲究行政效率与科学性；乡镇政府基本处于农业社会的行政模式，缺乏明确细致的社会分工，没有专业化的行政机构，机构设置不能与县级机构一一对应，承担管理职能的能力不足，存在“上头千条线，下边一根针”的情况，行政效率相对较低。按照布坎南提出的政府复合经济人假设理论，在县级政府领导乡镇政府的过程中，由于乡政府处于弱势地位，存在伪适应、对下放的权力消化不良，出现了权力的异化和错位等情况，在执行县分配的任务时持有“实功虚做”“能拖就拖”的应对策略；县政府则处于强势地位，对乡政府有较强的管控倾向和监督职能，主观上易造成一定的责任“甩锅”行为。

为深入、客观、全面了解县乡权责关系现状，以河北省某县为例进行了实地访谈和问卷调查。实地访谈中，分别座谈了8位县局领导、5位乡镇领导和6位农民企业家。访谈发现乡镇近几年增加人数较多，存在编制外用工情况，县局通过对口领导和指导乡镇工作，乡镇工作条块化明显，乡镇统筹推进乡村振兴的能力明显不足；执法权下放到乡镇政府后，由于缺乏专业知识、业务不熟练、程序不合法等原因，乡镇执法能力不足，缺乏执行公信力；乡村产业发展面临人才不足的窘境，存在招聘难，留不住人，公共服务配套不足的问题。

调研收回了559份有效问卷，被调查人员主要为县局工作人员、乡镇工作人员等。其中38.1%的人认为，影响乡村振兴工作的主要因素是人才，其次是产业26.3%；72.45%的人认为，乡镇承担着过多的职责，46.51%的人认为乡镇具有权少责多的倒挂现象；当前的职责中，近60%的人认为主要是完成县政府委托或下达的工作任务；56%的人认为主要工作内容是应对上级任务，着力开展调研，解决农民关注问题的比例仅为24.69%，结合本乡镇特色开展自主施政的空间很少，承担的自下而上服务乡村振兴的职责较少，服务农民的意识和理念不足。权力方面，42.75%的人认为乡镇具有的财权较少，可支配的资金无法支撑自主施政；43.65%的人主要工作地点是办公室，深入农村开展田野调查的比例较低。

总之，我国现有的县乡权责关系仍是建立在理性官僚制基础上的传统公共行政模式［5］，处于压力型体制内，依赖委托－代理关系使乡镇政府处于相对的附属地位，成为协助县级政府进行社会管理和公共服务供给，并由县级政府统一管理、县级财政全额拨款的乡公所，在事实上已经失去独立性成为县级政府的一级派出机关［6］。这样的权责关系不利于动员农民、社会组织参与到乡村振兴中来，不能凝聚共识、同化共享乡村振兴的认知，阻断了农民自下而上开展创业的反馈诉求渠道，一定程度上削弱了农民在乡村振兴的主体地位，不利于一体化推进农业农村现代化工作。

二、县乡权责问题的形成原因

（一） 乡镇政府的法定权责与实践不符

依照宪法及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，当前我国乡镇政府的法定职责包括巩固基层政权、促进经济发展、提供公共服务、加强社会管理、维护社会稳定和办理上级政府交办的其他事项等6 个大类。法定职责只是粗略和原则性地描述了职责范围，在实践中乡镇政府实际承担的职责范围更广，每个县大概有30个局级单位，都可对乡镇政府分派业务工作，加之县级政府各项以中心工作、专项工作和交办的其他事项等为名义加码的工作任务，实际工作任务非常繁重，且主要是完成县政府的工作意志。

（二） 县乡权责关系错位

县委、县政府在乡村振兴战略中位于承上启下的关键环节，是农村地区发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，主要承担着谋划、统筹和协调职责，客观要求其紧跟市级产业发展趋势，立足县域资源，全盘谋划县域产业发展，发挥乡村振兴的指挥作用；乡镇级政府则主要是在响应辖区内农民发展诉求的基础上，接受县级政府的行政发包任务，争取更多的项目立项。实践中，县局存在越位干预乡镇政府行政、管理事宜的情况，打击了管理对象的积极性和主动性，甚至出现县乡共谋、既当裁判员也当运动员的现象；遇到追责时，存在县局间互相推诿责任或县局向下摊派责任的情况；县乡间执法权的下放，存在一放了之、一放就乱的难题；县级政府对乡镇政府的条块化管理，要求机构设置上的一一对应，客观上增加了乡镇政府的人员需求，造成人员冗余和职能的碎片化。农村税费改革后，以“乡财县管”为主要内容的县乡财政体制，乡镇政府财政收支实行“收支统管”加“超收分成、节支留用”的原则［5］，削弱了乡镇政府的财政独立性。

（三） 县乡权责执行不规范

县对乡镇的放权，具有惜权不愿意下放的被动性，放权过程缺乏对相应人员的培训，使得乡镇级政府在行使下放权力时，遭遇程序不合法、技术不规范等难题，执法权难以有效落实；县对乡镇的责任下放，主观态度上会更积极主动，缺少循序渐进的过程，结果是县局只保留了管理和监督职能，乡镇政府则过度承载了责任的落实职责，且责任存在一定的重复和交叉，增加了工作负担，影响了工作效率。

三、乡村振兴背景下优化县乡权责关系的对策

县乡权责关系的优化，应适应我国行政体制改革的趋势，促进治理能力和治理能力的现代化，要紧紧围绕和服务于乡村振兴工作大局，系统谋划，协同推进，牢牢抓住人才这个牛鼻子，营造引才留才育才用才的环境，构建县乡良好互动的权责关系。

（一） 补漏洞理关系，完善制度建设

在《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》等文件指导下，完善县乡权责关系的制度建设，避免权责关系调整的随机性和临时性；深化制度化分权改革，以稳定的制度体系保证权责均衡下放到乡镇政府，制定更符合实际、操作性更强的县乡权责清单，使县乡政府行政行为有合法的制度依据和执行保障［7］。依靠制度和规范调试条块之间的张力，落实“条块结合，以块为主”的改革原则［7］，减少县级部门对乡镇政府的各项督查和考核，避免制度外的打招呼、事项加码，夯实乡镇的行政基础和动员能力，切实提升县乡治理体系的协同化水平。

（二） 明确乡镇职责，开展强镇扩权行动（自主、财政）

县级政府应借鉴浙江省、广东省和江苏省经济发达乡镇行政体制改革的经验，明确改变当前我国乡镇政府权责不一致的现状，关键是根据各乡镇的实际，确定乡镇政府所应承担的职责范围，再依照职责内容匹配相应的权力；强化对乡镇宏观指导，改革和完善对乡镇的管理权，逐步加大对乡镇的放权范围，通过下放人事权、改革财政权等各项行政权力，扩大乡镇管理本辖区经济社会的权限，开展强镇扩权行动，建成一级权责对等、职能完备的基层政府。达到强化乡镇服务“三农”意识，引导乡镇落实以人民为中心的发展理念，激发农民创新活力的目标。

（三） 加强数字化建设，减轻基层负担

为减少不必要的重复性工作，减轻乡镇政府工作人员的工作压力，建议着手推进数字化政府建设，打通各部门、各层级之间数据不能共享的梗阻，构建标准统一、衔接通畅的政务信息数据库，使各县局能准确掌握各乡镇的相关数据和事项进展，严格向下摊派事项的管理，切实压缩常规事务数量，达到为基层松绑和减负的目标。