土地制度改革与乡村土地秩序演变
——基于土地要素流动“放”与“限”的思考

崔腾飞

[内容提要] 改革开放以来我国土地制度改革是一个土地要素不断市场化的过程,同时我们要警惕土地要素市场化所带来的社会风险。本研究通过文献回顾,首先提出了乡村土地秩序的分析框架。依此解释框架,首先结合晋东南远郊村DS村的状况对乡村土地秩序的概况和土地制度改革进程进行了回溯,揭示农村土地的承包关系和经营格局;其次结合DS村土地纠纷典型事件进行了叙事分析,对乡村土地纠纷类型和土地社会风险进行了剖析;最后总结出了土地要素流动的规则,对当前乡村土地秩序生成逻辑进行了论述。最终发现我国农村土地改革中的承包关系、经营格局、土地纠纷类型与土地社会风险存在多元化、复杂化的趋势,这正是我国土地制度改革继续深化的难点。据此提出针对我国土地制度改革的政策建议。

三农问题的核心问题是农民问题,农民问题的核心问题是土地问题。改革开放以来,随着城乡一体化的不断推进,土地要素市场化需求不断增加。然而政府对农村农地农用、土地规划和土地征收等管控很严,土地要素市场化受到了体制和机制的多种管制。2020年4月9日,中共中央国务院出台了关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见,倡导将土地要素管控放活,满足土地要素市场化需求,加快农业农村的现代化步伐。这将是继家庭联产承包责任制以来给农村带来的另一场大变革。

在土地要素市场化背景下,来自晋东南DS村的实地研究引起了我们对土地市场化后的社会风险的警惕。土地要素的市场化改革不仅关系农业农村的现代化,同时也关乎亿万农民的生活保障和生计持续。土地要素中干群紧张、共识消解、信息不对称、信任危机、人地矛盾等乡村土地社会风险的处理不当极易引发社会的不稳定。因此,对土地要素的市场化改革进行反思和规范,将土地要素市场化风险进行规避和防范,构建符合我国国情的乡村土地秩序运行机制非常有必要。那么,目前土地市场化风险有哪些?科学合理的乡村土地秩序如何构建?

为回答上述问题,本文基于晋东南DS村的实地调查,回溯了不断演变的乡村土地承包关系和土地经营格局,分析了多样态的土地纠纷,揭示了乡村社会可能面临的土地社会风险。通过对我国土地市场化改革整个历程以及各阶段土地风险的研究,为规范土地要素流动和构建科学合理的乡村土地秩序提供启示。

一、文献回顾与分析框架

与本文相关的文献主要包括四个方面:一是地权归农论与集体地权论之争,二是集体地权论下的土地纠纷,三是关于土地制度改革瓶颈的思考,四是土地风险框架的构建。下文笔者梳理了这四个方面的文献,并提出了本文的分析框架。

(一)地权归农论与集体地权论之争

在土地市场化改革过程中一直存在着两种相互对立的观点,“地权归农”论与“集体地权”论。前者认为现有土地制度的框架下不能解决土地资源的有效配置和农民土地权益的保护问题,主张不断释放土地的权属,增加农民在土地上相关权益的完整性[1]-[5];而后者则认为在中国严峻的人口和土地压力下,土地集体权的存在是乡村治理和城市发展的底线和保障,在城市化相关的各种体系健全之前,以此制度为基础的乡村是社会稳定的“减压阀”和外来风险的“蓄水池子”[6][7]1-6。

(二)集体地权论下的土地纠纷

自20世纪80年代初,中国农村实行家庭联产承包经营改革以来,已完成了第三轮延包。期间土地利益关系受到多重因素影响,各种土地利益矛盾凸显,纠纷纷呈[8]。有学者统计民国时期三千多起农民骚乱,绝大部分跟地主的地租没多大关系,都是跟国家的行为有关,都是跟基层干部的腐败、敲诈勒索、贪污公款有关,一直到土改的时候还是这样[9]。早些年,张静也对土地纠纷的性质进行过深入探讨,认为其原因在于土地纠纷使用规则的不确定[10]。乡村土地秩序中多重规则在场共时同振,增加了地方政府的行政权力活动空间,农村土地制度边界地带政府的行政权力强制侵蚀民权问题事件增多,如不限制官员在征地时拥有的无限权力,很难从根本上解决问题[11]。村民围绕土地向上的抗争,与其说是争取更多的利益空间,不如说是体制内的“权力对抗”,但从结果上看其收效甚微[12]。由此可看出,土地纠纷是国家行为和地方行政权力运行偏差的表现,但行政权力要通过制度获得其合法性基础。刘春湘、虞莎莎、刘峰从合法性角度对农村集体土地征收进行了考察,发现征地“制度—结构”的不合理是纠纷产生的制度根源,相关征地政策的执行偏差则是纠纷产生的直接原因[13]。

(三)关于土地制度改革瓶颈的思考

吴毅、陈欣从“赋权”“限权”两种视角下对中国土地制度改革的走向进行了探讨,也对未来中国土地制度面临的问题进行预设,“赋权”还是“限权”实则是政府与农民之间关于土地权属的利益博弈,“赋权”使得农民土地的非农化收益增多,必然减少地方政府所得进而冲击现有的土地格局,“限权”阻碍土地要素市场化改革,限制农民土地资源不能很好流动转化收益[14]。中央关于农村土地“三权分置”的制度设计,就是在现实改革持重前行和寻求突破的逻辑纠结语境下产生的。“三权分离”状态下,土地承包关系保持长久不变,土地经营权可以流动、抵押和担保,完善了农村土地使用权的用益物权链条,便于土地要素的流动。但这套制度设计在实施过程中,可能导致土地权属关系的盘根错节、叠加交叉、权益嵌套、相互抵牾,致使农地流转、土地规划和土地征收等问题愈益复杂[14]。

(四)土地风险视角的构建

杜鹏认为土地秩序是在村庄生产生活实践过程中形成的土地配置格局与关系模式[15]。土地秩序提供了透视和理解中国社会结构及变迁的微观切面,如果在乡村土地秩序运行状态的分析中引入“土地风险”的分析范式,可以为土地要素流动的“底限”找到一个可行依据。而关于“风险社会”的概念,贝克早在《风险社会》一书提出,认为人们对于风险问题有了一个由科技风险、环境风险的自然科学风险向整体的社会风险的认识转变。继贝克之后,吉登斯、拉什、道格拉斯和卢曼等学者从多角度完善和发展了“风险社会”的理论学说。刘祖云、陈明也尝试将“风险社会”的理论引入到我国土地问题的分析中,建构了“土地风险”的研究范式[16]。认为风险社会的理论与中国农村土地冲突的实践问题具有高度的契合性与通约性,借助于风险社会的基本理论,构建“土地风险”的研究范式是可行的、也是必要的。揭示当今中国农村土地冲突是在现代性和反现代性“纠结”的历史语境下所生发出的社会冲突形式,中国农村的土地冲突所可能产生的风险正是当今风险社会的一个组成部分。

(五)分析框架

为了实现研究目标,在土地要素市场化大背景下,本文借鉴已有文献对土地制度改革的研究以及其带来的风险的分析,对我国乡村的土地秩序进行了新的分析。认为当前我国乡村的土地秩序可以从土地经营格局、土地承包关系、土地纠纷类型和土地社会风险等四个方面以及四者间的交互关系来理解。

从前文的问题背景和文献梳理可知,土地要素市场化、土地制度改革和土地风险等研究实质都是要解决土地要素如何流动这个根本问题。其中土地要素市场化是为了放活土地要素流动,即“放”的问题,而土地风险分析是为了标定土地要素流动的风险底限,即“限”的问题。本文通过土地要素流动“放”与“限”的框架,将我国土地市场化、土地制度改革和土地风险分析等问题细化为土地经营格局、土地承包关系、土地纠纷类型和土地社会风险等四个土地秩序方面的问题进行了系统深入的思考。鉴于此,本文构建了如图1所示的框架,用以呈现土地市场化与土地秩序两个概念之间的逻辑关系,以为构建合理科学的乡村土地秩序明晰思路。

图1 乡村土地秩序的分析框架

论文论证部分是依照该框架展开,第二部分介绍案例资料获得方法方式和DS村村貌与乡村土地秩序概况,并且以DS村状况论述乡村承包关系与经营格局演变;第三部分以DS村的案例分析土地纠纷与社会风险的演变;第四部分归纳总结乡村土地秩序演变的内在逻辑;第五部分对全文进行总结并且对合理的乡村土地秩序提出方向性的建议。

二、案例资料获取与介绍

(一)案例资料获取

本文通过两种方法获取案例资料。一是非结构式访谈法,笔者针对DS村进行的是跟踪式实地研究,其研究从2009年3月份开始直到现在,资料主要通过与村民的随谈形式获得。随谈对象的选取主要是参与到土地纠纷事件中的涉事主体,以男性为主,如:外来投资商、粮站站长、村支书、村组组长、走出去的大学生、返乡农民和普通村民等。也有未涉事其中但对土地纠纷事件比较关心的村民。二是参与观察法。DS村是笔者的家乡,笔者作为村里的一份子参与到了DS村很多日常生活中,作为研究者笔者经常回到村庄,并在村庄周边和村民家里进行观察。

(二)DS村村情与乡村土地秩序概况

本研究选择的案例为山西省DS村,属于CZ市的远郊村,交通便利、水资源丰富、地势平坦、土地肥沃,以优质玉米、绿色蔬菜种植和生猪、鸡等养殖为主导产业,是以循环农业、生态农业为特色的社会主义新农村建设省级示范村。村域有一个虫场,一所私人医院,除此之外无其它非农产业,该村位于所辖市区和县区中间位置,离县区10公里,离市区20公里,最便利交通干线为694县道。村西部和北部有小河与大河流经,利于农业作物的种植与灌溉。现有330户,1280口人,村庄中有1/4本地人(土生土长),有3/4外地人(主要从山东逃荒而来),其中本地人主要有崔、陈、王三大姓氏(维系着逢年过节的传统仪式),外地人姓氏则比较杂乱,外地人彼此间以邻里为纽带互动较频繁。耕地共2592亩,人均2亩地,耕地中1/3种植经济作物,其余为粮食作物,农业亩产值较高。多数村民生产生活往返于县城与村庄之间。各家庭采取以代际分工为基础的半工半耕的家计模式,其中务工收入远远超过了土地收入,务工多与煤炭等重工业相关。往返县城与村庄生活的便利性使得村庄原有的生活习惯和价值认同存留较好,原有的乡土生活观念受到的冲击较小,村民对土地有着特殊的感情。

土地秩序演变的规律可以在国家土地制度改革和地方土地实践的时间脉络中寻找,DS村是传统农业发达半工半农的村庄,探讨该村庄的农地实践,对于传统农业发达村庄发展和我国目前城镇化深度具有借鉴和启示意义。研究沿着包产到户、费税改革、鼓励流转和土地确权四个土地制度改革的时间节点探讨了乡村在宏观政策调适大背景下土地实践的状态及土地秩序的演变(详见表1)。

表1 乡村土地实践与土地秩序

表1为乡村土地实践与土地秩序的理想类型,便于对乡村土地实践和土地秩序的方向进行预判。改革进程几个时期的设计主要是以累进的制度政策节点为标志,按照土地要素流动“放”活程度的时间线为依据。乡村土地秩序是从土地承包关系、土地经营格局、土地纠纷类型和土地社会风险四个指标来制定,这四个指标的设计是依照目前乡村土地实践的经验归纳得出,是以土地要素流动社会风险底“限”为依据。

(三)承包关系与经营格局演变:DS村土地制度改革进程

从表1中得出,在国家土地政策调整以促进土地市场化的大背景下,DS村的土地制度改革沿着包产到户、费税改革、鼓励流转和土地确权四个时期累进式推进,土地承包关系和经营格局也随着各时期政策的不同而发生着演变,这是一个土地要素流动不断“放”活的过程。

1.包产到户(1978年)

20世纪70年代末80年代初,DS村开始逐步实行家庭联产承包责任制。其显著特点是“集体所有,分户经营”,将土地的所有权与经营权彻底分离开来。这当中包含,1978年到1982年家庭联产承包责任制、1982年到1984年推进大包干及1996年到1999年落实延包政策等,不停地深化土地家庭联产承包责任制。国家先是将土地承包给家庭,土地产值交够国家的、留足集体的、剩下全是自己的,从根本上打破了土地生产经营和分配上的“大锅饭”。在1982年《中华人民共和国宪法》和1986年《中华人民共和国土地管理法》的规定中,家庭联产承包责任不断明确,DS村逐步形成“大稳定、小调整”的土地承包关系。在国家包产到户的大背景下,DS村结合自己的土地实践,仍对农户经营的承包地进行二三年一调换,形成了“农户调整、分散经营”的土地经营格局。

2.税费改革(2003年)

上世纪末本世纪初,城乡差距不断拉大,三农问题不断凸显,中央开始加大对农村的扶持力度,农业税费改革就是重要的举措之一[17]。在这之前,相比城镇居民农民的收入低,以及土地承包附加给农民的税收(国家与地方)负担重,农民从事农业的意愿开始减弱,农村抗税和土地抛荒事件增多,加剧了乡村社会的分裂,这成为当时社会关注的焦点。于是在2000年-2006年间逐步改革取消了农业税。其标志就是2003年国务院发布《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》,至此,农村税费改革在全国范围内全面推开。DS村农户开始按照土地面积领取国家相应的财政补贴,农村土地的附加值和农民的生产积极性大大提高。与此配套,第二轮土地延包政策规定,土地承包合同实行“增人不增地减人不减地”,DS村承包地稳定到每个家庭,不再进行分年调整。此时,DS村形成了“长期不变”的土地承包关系以及“农户稳定、分散经营”的土地经营格局。

3.鼓励流转(2014年)

2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。在土地承包关系“长期不变”前提下鼓励农户承包土地的经营权流转,为土地“适度规模经营”创造了条件。据统计,2009年-2015年,全国承包耕地流转总面积从1.5亿亩增加到4.4亿亩,但承包农户的土地经营主体地位没有根本改变。承包农户经营的承包耕地比例超过了87%,在第二、三产业不发达的山西,这一比例甚至超过95%[18](赵鲲、刘磊,2016)。山西省DS村土地流转面积也逐年呈增长态势,规模经营的主体以承包农户为主。为减少合作社与村民合作中土地流转的风险,山西省DS村还探索出了符合地方特色的土地托管模式,这为DS村的“适度规模经营”创造了条件。

4.土地确权(2018年)

党的十九大提出,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。并于2018年底完成了土地确权,进一步明确“长久不变”的土地承包关系。目前DS村土地承包证书已经颁发到承包农户手中,这进一步赋予农民充分而有制度保障的土地权利,为土地“适度规模经营”打下了制度基础。同时期,我国还加快了新型农业经营主体的培育,近些年DS村不断涌现出农业大户、农业合作社、家庭农场等新型农业经营主体,主要经营规模化露天农业和设施农业,解放了剩余劳动力的同时,也增加了农业从事者的收益,形成新型农业经营主体的土地适度规模经营格局。

三、土地纠纷与社会风险的演变:DS村纵向叙事分析

根据DS村实地研究和以上分析发现,DS村土地制度的市场化改革在包产到户、费税改革、鼓励流转和土地确权四个时期进行着累进式推进,在每个时期乡村土地实践和土地秩序表现出了不同的特点。随着土地政策的调整,每个时期土地承包关系的变化都会引起农村土地利益关系的调整,每个时期土地经营格局的变化都会引发乡村社会结构秩序的变迁,随之各时期土地纠纷和土地社会风险类型在不断演变并呈现出不同样态。对于DS村土地制度改革各时期土地纠纷的社会风险分析可为土地要素流动标定风险底“限”。

(一)第一时间段(1978年以后):包产到户

1.土地调整纠纷与干群关系紧张

案例1:在1995年春耕时节,DS村又到了二三年一换地的时节,这个时候想种地的农户就会去找村支书hd,很多是为了能分到种地便捷产值较高的水浇地,其中村民wp找村支书hd是因为自家原先种的水浇地被分给了村支书同家族的hb,而现在耕种的地成为了村边缘的荒地,村民wp为此去找村支书hd说理,但最终村支书hd的回复是今年已经分完,下次进行土地调整时再说,此后村民wp对此事耿耿于怀,茶余饭后总是在发泄自己的不快。村支书hd的解释是村庄定期会土地调整,这样村里的好地大家可以轮流种。

分析:包产到户后,土地承包权与经营权还没有清晰的界分,国家通过土地要素短期内的经营权调动了农民种地的积极性,同时又通过土地经营权周期性的变动来保证村庄的集体利益,避免农民因为长期耕种产生“自己所有”的假象。乡村土地属于集体所有,集体产权根本上是为了保证村集体成员的最大多数人的利益,有限的良田大家轮流耕种能够照顾到最大多数村民的土地利益。但作为熟人社会的乡村,土地实践遵循着费孝通提出的差序格局的运行规律[19],土地要素的分配围绕着土地调整的权力而展开,在乡村关系网中离权力越近越容易获得土地利益分配的便利。乡村最后形成了以村支书为核心的同心圆式的“熟人式”的土地利益分配结构,与DS村的“集体式”的土地利益分配结构相矛盾,这成为干群关系紧张根源。

2.缴纳公粮纠纷与集体抗争

案例2:2001年由于灾害,DS村农业欠收,秋收后到了交公粮时节,公社粮站按照以往标准征收公粮,农户承包地粮食收成的多数都得上交,有的农户把承包地所有的粮食都上交还达不到粮站要求的数额。村民代表自结成邦到村支书yt和村组组长家分别做工作,希望灾年适当减少上交公粮的数额。后村支书yt带着村小组组长找到了公社粮站负责人gq协商此事,公社粮站负责人gq召集粮站其他工作人员一起开会谈论,最后没有通过DS村的提议。村支书yt和其他村组组长返回村里向村民们传达了公社粮站的回复,而后开始组织村民们上交公粮。比较了解国家政策的党员村民yx,这时向大家说到“这些年国家关于土地承包政策的最新动向,很多地区已经开始免交公粮了”。而后DS村以村集体为单位从2001年就抗交公粮。

分析:家庭联产承包责任制是农民以家庭为单位,向集体经济组织(主要是村、组)承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式,土地所有权归村集体,农户承包经营权。农户每年按照承包合同上缴一小部分给集体及缴纳国家税收外,全部归于农户,上交公粮的数额按照土地面积和土地肥力来测算。这极大地调动了农户的生产积极性,然而,后期随着农民生活水平的提高以及城乡一体化加速,土地生产反而成为了农户的负担,一些地区农村出现了土地抛荒现象。为了进一步减轻农民负担,规范农村收费行为,从2001年开始,农村税费改革逐步在部分省市进行试点、推广。政策的松动再加之DS村面临粮食作物大面积的减产,使得DS村集体有勇气与公社粮站抗争,该地区基层社会关系紧张由隐性的心理纠结变为显性的行动抗争。

(二)第二时间段(2003年以后):费税改革

1.土地收回纠纷与村庄关系原子化

案例3:2003年DS村大学生pf外出求学,将户口迁至学校,村小组组长tz和村民ld(村支书ps前两年收回了他承包的鱼塘)找到了pf的父亲gh,提到pf户口已经迁离DS村,已经不是DS村的成员,并要求归还pf应分的那部分承包地,并将该承包地分给党员村民cx。gh拒绝归还这部分承包地,后找到当时的村支书ps理论。村支书答复到“增人不增地减人不减地,村里并没有要分gh家承包地的决定”。此后村干部之间的关系以及村委会在村庄的管理能力出现了微妙的变化。

分析:费税改革之前,村庄关系的维系和存在主要依靠的是村社力量,作为国家力量代表的村社力量存在的主要因素是集体土地。村庄内的土地属于村民集体所有,每一个集体成员都有着平均的使用权和收益权,村社通过土地承包经营权变动来彰显自己的力量。如何分配村社集体土地权益成为了村庄秩序的关键因素,也是村社力量存在所依靠的核心集体资源。而在费税改革之后,DS村村民土地承包关系稳定了下来,大学生pf即使户口迁出去地也没有被收回。可以看出土地权益的保障和土地经营的自由让村民们更趋向于独立行动,集体村社没有了调整和分配集体土地的使用权和收益权的权力,农业技术的发展也使得村民之间缺少了合作的必要,维系集体村社内部关系联动的资源越来越少。村社与村民间、村民与村民间和集体村社内部的利益关系链被打断,村庄关系呈现出了原子化趋向,这为村庄善治带来了挑战。

2.反租倒包纠纷与共识消解

案例4:据LA集团负责人xl回忆,基于DS村平坦肥沃的耕地资源,2011年LA集团准备在DS村投资3000余亩的蔬菜基地。DS村村民代表开会讨论此事时,多数村民支持将地流转出去,毕竟能有一笔可观的租金。部分村民表示反对,认为种了一辈子地,老百姓怎么能把地卖出去,不种地最基本的生活保障怎么办?最终此项目通过了村委会,但该项目涉及到部分村民墓地搬迁,几个大家族牵头阻拦该项目,认为这样会破坏本村的风水,其中村民jp就曾暴力威胁村支书,最终该项目落地到邻村。后期邻村引入了3000亩的蔬菜基地的项目,以蔬菜基地带动就业,覆盖周边四个村落,其中DS村很多村民在蔬菜基地干活。看到邻村引进项目的成功,DS村村干部和村民也可惜项目在本村的流产。

分析:DS村费税改革后,乡村土地不断升值,借助土地优势DS村也试图将LA集团等外来资本引进到村庄中。作为外来资本,LA集团通过相对丰厚的土地租金获得了多数村民与村干部的支持,将市场运行的机制带入到了DS村。然而从案例的结果来看,LA集团没能够成功将市场机制嵌入到DS村的社会秩序中,DS村村民面对市场力量的侵蚀还存在着对于传统习俗等的强烈诉求。比如,村中的几个大家族因为搬迁祖坟怕影响自家风水,而强烈反对村委会牵头的反租倒包,甚至采取暴力对抗的方式。在土地的反租倒包过程中,大家族主要是依靠乡村传统习惯和自己承包土地的稳定关系,对抗村委会甚至是其他全体村民的意愿,其利益表达也具有其合法性基础。可以说在农村费税改革后,DS村中土地承包关系的稳定激发了农民土地经营热情的同时,村庄的整合力和共同意识也不断被弱化和侵蚀,村民因为利益诉求的多元化而出现了彼此共识的消解。

(三)第三时间段(2014年以后):鼓励流转

1.土地互换纠纷与信任危机

案例5:2014年,村民zh与村民ly家的耕地2亩进行了互换,村民zh将临近村民ly家的2亩地连起来耕种,村民zh家的2亩耕地离村庄距离更近,这样子村民ly种地更为便捷。两家作为同村村民彼此非常熟悉,于是两人没有签订纸质的合同,也没有去村委会报备,只是有口头的约定。但是碰巧在2015年,由于高速公路规划经过村民ly原先的2亩耕地,原先村民ly家的2亩耕地被政府征收,并且有丰厚的征地补贴。此时,村民ly要求与村民zh把耕地换回来,村民zh则认为咱们已经更换不能改动。最后两家闹到了村委会,村委会建议两人先协商,后来协商不通只能按村委会备案的土地归属判定两人口头的土地互换无效。

分析:在鼓励土地流转的同时应警惕乡村社会出现的信任危机。村庄是一个熟人社会,村民们抬头不见低头见。村民之间行事往来更多依靠的是熟人之间的信任,基于村庄的熟人关系村庄形成了一套非正式的人情信任机制,村民依靠人情标准达成了潜移默化的默契。彼此之间的协定往往采取口头的形式,如果说彼此需要签纸质的合同或者走一些其它的正式程序,那么就显得彼此太过见外不通人情。这样子,案例中村民zh与村民ly之间换地的口头约定就不难理解。但是随着土地制度改革的深化,市场力量也不断侵蚀着DS村原有的信任机制,而与市场经济相匹配的正式的契约信任机制又没能短时期内建立或者深入到村民的意识中。于是,在面对国家对于被征土地高额度的补贴时,村民ly见到利益出尔反尔,在非正式的人情信任机制与正式的契约信任机制之间村委会选择了后者。此类纠纷事件加速了DS村非正式的信任机制的瓦解,在正式的契约信任机制建立之前,DS村完全暴露在信任危机中,乡村土地实践面临着很多未知的信任风险。

2.耕地盖房纠纷与意识断裂

案例6:2016年,村民xg为了盖房便利,将自家耕地与村民at的耕地进行了私下交换,随后在耕地上打地基建房,在工程进行过程中被当地土地局警告,于是工程停滞了一个月。而后,村民xg看到土地局最近监管放松,后加快了工程的推进,两个月内将房屋建成。在访谈过程中,村民xg认为,耕地是自己家的,自己有处置权。面对土地局关于耕地不能非法变为建筑性用地的警告,村民xg认为是政府欺负老百姓,认为只要自己把房子盖成,政府也不会拿老百姓怎么办。面对这种情况,当地土地局局长hb回应道,这种现象在农村比较普遍,对土地进行确权登记,并且加大相关政策宣传非常有必要。根据追踪调查,2018年当地土地局对村民xg的这块宅基地进行了确权登记。

分析:在鼓励土地流转的同时还应警惕村民与地方政府之间的土地意识的断裂。乡村土地实践由于其时间和空间上的在场效应(乡村空心化背景下,乡村运行规则和事件认定与相关人在不在场有很大的相关性),以及乡村社会自有非正式规则影响,村民对土地知识的认知带有历史传统性和地方习惯性。久而久之,乡村社会的土地实践和认知具有了不同于外在环境的传统乡村规则,正如案例中村民xg在耕地上自建住宅过程中,面对县土地局的警告村民xg认为耕地是自己的,自己盖房子没有什么不合适。于是,县土地局在场情况下,村民xg停止工程建设,土地局不在场情况下,村民xg继续工程建设,直到房屋完工为止。结合案例与实地研究发现,村民在地方政府宣传的土地法规与村庄自有的土地知识之间往往进行着自利性选择。在与地方政府的对立中,一方面是对地方政府在场权力的畏惧,一方面是对地方政府不在场权力的忽视,采取了“打游击”的迂回策略来实现自身利益,并且认为村庄自有这套办法是合乎道理的。这最终造成了村民非正式的土地意识(乡村土地实践的传统与习惯)与地方政府的正式政策文本之间断裂。

(四)第四时间段(2018年):土地确权

1.经营主体补贴纠纷与信息不对称

案例7:2019年,村支书jy牵头将村庄零散的承包农户流转土地数量进行整合,通过自己注册的农业合作社申请国家农业补贴。随后村支书jy与流转土地的农户们私下商议将补贴进行六四分,村民tz曾反对这种分法并且向县里上告此事,县里的回复是村支书jy程序上没有违法。最后,村民tz也因为上告这一件事得罪村支书jy,自己原有的四成补贴也没到手。据农民讲述,村支书jy通过这种方式在村庄中至少整合了有六七家承包农户流转的耕地,通过这种方式轻松的将六成的补贴截取,多数流转土地的农户对于此种行为是敢怒不敢言。

分析:土地确权后,新型农业经营主体的成长应该警惕村庄社会出现的信息不对称。村干部属于地方政府与村民之间的“结构洞”[20],是地方政府与村民之间信息传递和资源流动的枢纽,很容易造成政府与村民之间的信息不对称。村干部可以凭借着自己的结构性优势以及政府赋予的权力,屏蔽地方政府与村民之间的信息流动来截取资源(乡村振兴战略中政府扶持乡村建设的任何补贴)。在DS村,村干部jy除了是政府与村民之间的结构洞以外,还扮演着一种政府—村民的双重角色,他既是村庄中的一份子又是地方政府在村庄中的代言人。村干部对DS村村民的脾性十分了解,在处理与流转农户tz之间的纠纷时,能够很好地拿捏住分寸。做到了自己获取国家补贴的操作不违规,并能将可能的纠纷控制住,通过各种投机的办法来摄取国家和村庄中的资源。DS村经营主体补贴纠纷背后实则是村民们相关信息的严重缺失,信息不对称让掌握村庄绝对权力的村干部缺少有效的监督,为乡村秩序埋下了潜在的风险。

2.农民要地纠纷与人地矛盾风险

案例8: 1999年村民wq为了生计进城务工,并将自己耕地抛荒,后来村集体将其抛荒的耕地收归村集体,并让与村民xm耕种。2019年,村民wq由于各种原因想回村养老,并向村委会提出要回原有耕地的申请。村委会回复,由于2018年国家已经对农村的耕地进行了确权,耕地已经确权到村民xm名下,现在要回耕地必须向上申请,等待国家统一批准后可以返还。村民wq等了一段时间,问题没有解决,于是不断去村委会提申请。鉴于村民wq要回耕地的迫切心理,村委会商议后采取了折中办法,协调先将村民wq的耕地返还,耕地的承包补贴让村民xm与村民wq私下解决。

分析:土地确权过程中的遗留问题以及土地承包关系的稳定也存在着潜在的风险。自从农村费税改革以来,农村土地资源价值不断上升。土地有发展功能也有保障功能,土地可作为进城务工农民的托底保障,农民在城市难以留下,村里的一亩三分地还可为农民提供保障,这就不难理解村民wq返乡后就跟村里要地。问题在于村民wq早些年抛荒的土地被村集体收回,而后原先村民wq的地被承包给村民xm耕种,并且2018年将土地确权在了村民xm名下,村民xm自然也不愿意将土地归还。类似于这些土地确权中的遗留问题有很多,这些遗留问题所产生的纠纷进一步激化了农村的人地矛盾。除此之外,土地确权后土地承包关系保持长期不变的国策,在为村民的土地权益提供保障的同时,但又没能对应DS村人口结构的变动。比如:有些家庭已经在城里扎根,但是村里的土地不能有偿退出,有些家庭生育的子女较多却很难获得相应的土地。乡村人地矛盾激化问题不得不引起重视,这需要建构一套合理科学的土地要素进出机制。

四、土地要素流动规则:乡村土地秩序的生成逻辑

在土地要素市场化大背景下,土地要素流动“放”与“限”的规则贯穿整个土地制度改革的始终。以上部分通过土地制度改革的回溯和社会风险的分析,分别对DS村土地承包关系、土地经营格局、土地纠纷类型以及土地社会风险进行了论述。从土地要素流动的规则中我们看到国家一方面坚持放活土地要素流动性的政策大方向;另一方面为防控城镇化带来的社会风险又限制土地要素的进出机制,为无法留在城市的农民“留后路留退路”。既渴望通过土地要素市场化激活农村的社会经济,同时又为土地市场化标定了社会风险底限,进而建构一套土地制度调适的耦合型驱动机制[21]。

土地制度调适的耦合型驱动机制建构的关键在土地风险的标定。本研究在土地承包关系、土地经营格局、土地纠纷类型以及土地社会风险四个方面的论述中确定了我国现有乡村土地秩序仍面临着风险的威胁,这些风险信号又对土地要素的流动规则设定产生着影响,土地要素流动规则的设定、执行、落地是乡村土地秩序生成的深层逻辑。以下从顶层设计、地方制度和底层规则探讨土地要素流动规则的设定、执行和落地的三个环节。

(一)顶层设计的设定环节

2020年3月30日中共中央国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求,是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。在推进土地要素市场化配置方面,重点强调了城乡建设用地的市场化,盘活农村的建设性用地。对于乡村耕地的规定目前仍沿用2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,坚持村集体所有权性质不变,稳定完善农村土地承包关系,规范引导农村土地经营权有序流转。国家改革开放40多年,从包产到户、费税改革、鼓励流转和土地确权直到今天,从这个改革痕迹中可看出,这是一个不断将乡村土地的使用权属慢慢放开的过程,但乡村的土地所有权属部分性质保持不变,这是防止未知风险的基本底线。

(二)地方制度的执行环节

政策执行环节需要从地方制度维度进行探讨,该环节是对上政策设计环节和对下政策落地环节的中间环节。依照地方土地制度的生成机理,从政策顶层设计的中国特色社会主义国情和语境出发,乡村土地制度需要坚持我国土地集体所有的性质不变,来保证现有土地秩序的稳定,从底层实践对土地要素灵活性的客观需求和利益诉求出发,地方土地制度的执行需要进行变通,将土地要素流动的红利尽可能地激发出来。这种在土地所有制性质不变情况下,对土地制度执行采取多种灵活变通形式,一方面能挖掘现有土地制度的潜能,另一方面挖掘出来的潜能会呈边际递减状态。家庭联产承包责任制以来的土地制度改革变得不断复杂化,如何突破土地制度改革复杂化的瓶颈也是目前我国土地制度改革亟需解决的大难题。

(三)底层规则的落地环节

在顶层政策设计的双重语境和地方执行土地制度的日益复杂化的作用下,乡村底层出现了土地要素放活和身份限制的自相矛盾。2018年土地确权后,乡村土地的身份属性进一步强化,遗留问题、政策宣传与户口身份限制等多种问题纠缠在一起,使得乡村土地纠纷呈现出数量扩大化、诱因多元化、形式复杂化、调处困难化等趋势。干群关系紧张、村庄原子化、乡村共识消解、土地意识断裂、信任危机、信息不对称和人地矛盾等土地社会风险不断加剧和复杂化,乡村土地秩序面临着极大的挑战。这些土地社会风险的根源实则在于土地要素不能合理的流动。土地秩序的良性运行不仅意味着土地权属的界限分明、也包括满足不同农民群体的各样需求,一套权属清晰、界限分明的土地要素进出机制才是解决乡村土地社会风险的根本。

总而言之,在土地要素流动的“放—限”规则下,从顶层设计的设定环节到地方制度的执行环节再到底层规则的落地环节。国家在土地要素身份属性的前提下不断放活农村的土地要素,形成了比较稳定的土地承包关系和适度规模的土地经营格局,各类型的土地纠纷和土地社会风险又构成了土地要素进出机制运行过程中的阻碍。从DS村的实地研究中发现,随着我国土地制度改革的不断深化,乡村社会土地实践中伴生的土地纠纷和社会风险不断增多,土地制度的执行办法越来越复杂,乡村土地秩序演变经历着一个由简单有序到复杂无序的过程。

五、结论与展望

我国农村土地制度改革是一个不断调适的过程,其顺应了经济市场化和农村发展的规律。但目前土地制度改革同时面临着乡村经济发展的内在张力和乡村土地纷争、土地社会风险的外在压力。双向受力情境下,乡村土地实践出现了土地要素流动的共识消解、意识断裂、信任危机、信息不对称、人地矛盾等社会风险,这些风险极易动摇乡村社会稳定的根基。这需要将土地社会风险控制在一定的范围内,对乡村土地社会风险的“底限”进行标定,让农村土地制度改革有了一个调适的空间。然而土地要素的身份属性使得土地权属的改革变得异常复杂,乡村土地制度进一步的深化改革变得很难突破,土地制度改革进入了不断复杂化的怪圈。土地改革中的承包关系、经营格局、土地纠纷类型与土地社会风险也存在不断多元化、复杂化的趋势。

笔者认为以上问题根本原因在农民与土地之间的人地矛盾,只有建立一套科学合理的土地要素流动机制才是土地制度改革和乡村社会的未来。具体政策建议如下:(1)加快农用地“三不变”流转,即在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转,提高土地利用的效率;探讨宅基地用益物权变现的办法,用来帮助农民进镇入城;推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价,激活集体经营性建设用地所带来的红利;(2)把户口与土地产权关系分开,使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。这需要进行户籍制度改革,即户口以实有人口、实有住所为依据,按居住地登记,剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障、土地权益等附属功能,还原户口本来的社会管理功能。(3)加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革,继续扩大试点范围。总结推广资源变资产、资金变股金、农民变股民的经验。完善农村集体产权权能,积极探索集体资产股权质押贷款办法。研究制定农村集体经济组织法。健全农村产权流转交易市场,推动农村各类产权流转交易公开规范运行。(4)积极开展土地管理法律法规政策宣传,让土地政策进村进组,确认农民土地产权强化土地物权意识,稳步实现乡村土地秩序的法治化。同时加快县域城镇化步伐,将吸附在土地上的农村人口逐步市民化。