娄底市职业技能评价现状及对策研究

谢政权 肖子蕾 娄底职业技术学院

一、职业技能评价体系及职业技能评价现状

（一）职业资格制度改革后的职业技能评价体系

2019 年9 月，国家人力资源社会保障部根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》等文件和国务院关于“放管服”改革要求，印发了《关于改革完善技能人才评价制度的意见》（人社部发〔2019〕90 号），根据该文件要求，各级政府加快职能转变，深化职业资格制度改革，建立职业技能等级制度，初步建立了社会化、多元化的技能人才评价机制。截至2023 年6 月底，已备案全国性用人单位37 家、全国性用人单位分支机构1100 家、全国性社评组织29 家（湖南省2 家）、全国性社评组织分支机构119 家、省辖用人单位2.5 万家、院校2600 余家、省辖社评组织6000 余家[1]。

（二）湖南省职业技能评价情况

自2019 年国家职业资格制度改革以来，湖南省先后出台了一系列具体操作性规定，在国家制度顶层设计的框架下，初步形成了湖南省社会化、多元化的技能人才评价体系。目前，湖南省已备案评价机构共482 家，其中自主评价企业73 家、院校155 所、社会培训评价组织253 家、各类职业（工种）795 个。公布了112 项专项职业能力考核项目，设立了135 家专项职业能力考核站。自新制度实施以来到2023 年6 月底，湖南省完成职业技能等级认定总量50.7 万人次，专项职业能力考核11.3 万人次。

（三）娄底市职业技能评价基本情况

娄底市已备案各类评价机构19 家。其中：企业自主评价机构1 家（华菱涟钢）、院校自主评价机构5 家、社会培训评价机构3 家、专项职业能力考核站10 家（其中省里统管的5 家，市州备案的5 家）。目前企业评价、院校评价、社会评价和专项职业能力考核已开展了相关评价活动，累计申报3.5 万余人次，获证3.15 万人次。

二、当前娄底市职业技能评价存在的主要问题及原因

（一）社会对职业技能等级证书的认可度不高

由于多种原因，职业技能等级证中的S 证只是作为培训机构或获证人员领取政府培训补贴的一个证明，在就业、定薪定酬方面作用不大，社会各界对通过社会培训获得的等级证（S 证）认可度比较低。其原因主要有以下四个方面：一是职业技能培训捆绑评价，评价畸形化。为培而评，社会培训评价等级证书成了领取培训补贴的一个证明。考证不是为了体现水平能力，而是成了领取培训补助的一个手段，导致社会培训评价畸形化。其症结是：培训机构追逐评价通过率，通过率越高领取的培训补贴越多，评价机构追求评价数量和营利，两者结成了利益链。近三年来娄底市社会培训评价取证通过率居高不下，平均获证率高达95%，部分批次高达100%，远远高于同期企业自主评价和院校自主评价的通过率。二是人社部门对于职业技能培训的管理注重于完成上级下达的培训任务。重数量轻质量、重过程轻考核，导致部分培训机构出现不同程度的应付式培训、低效培训、无效培训甚至虚假培训现象，其结果是培训机构和参培人员为领取培训补贴而取证，不合规定的“一人多证”问题时有发生。三是职业技能培训流于形式，质量不优。目前，职业技能培训普遍存在劳动者对培训的重要性认识不足、培训机构培训内容的针对性不强等问题。劳动者主动自愿报名参加培训的较少，大多是培训机构上门“找学员”参训。同时，培训机构大多是按照培训大纲的规定开展培训，提供的是流程化、形式化的培训内容和模式，“定岗、定向式”培训开展较少，培训的针对性不强。四是劳动者对职业技能等级证书的用处了解甚微。职业技能等级证书是劳动者从事相关职业的通行证，也是对劳动者具备相应职业岗位能力水平的认可凭证，而大部分申报社会培训评价的学员都知道只要参加了培训机构举办的免费培训，就可以领到一本评价机构发的证书，但不知道这本证书有何用处[2]。

（二）制度机制有待完善

一是用人单位用人观念滞后，缺乏职业技能评价的动力。2018 年中办、国办印发的《关于提高技术工人待遇的意见》在国有控股企业以外的用人单位中难以落实，没有建立符合技术工人特点的企业工资分配制度。部分用人单位招聘人员时不看证书，不考虑招用的人员是否具备与岗位相匹配的职业技能。技能人才不被重视，缺乏职业技能鉴定的动力，导致企业职业技能评价率较低。自新的职业技能评价制度建立以来，娄底市申报等级证评价和专项职业能力考核的取证人数3.15 万人次，但企业评价仅占全市职业技能评价的1.8%，占比远远低于湖南省平均占比11.3%。二是技能人才评价多元主体作用发挥不足，培养的高技能人才总量少。一方面，企业、院校自主评价的积极性不高，培养和认定的高技能人才总量少，而社会培训评价机构低水平低质量不对应的技能人才评价又不能满足企业和社会对高技能劳动者的需要。目前湖南省备案开展评价的职业（工种）300 多个，娄底市仅48 个。另一方面，娄底市取证人数主体等级低（绝大部分是4—5 级工），认定的职业工种以服务业居多，生产制造类偏少。自2020 年至2023 年6 月止，娄底市企业、院校、社会培训等各类评价取证共计29562人次。其中五级工（初级）16478 人次，四级工（中级）11430 人次，三级工（高级）1496 人次，二级工（技师）108 人次，一级工（高级技师）50 人次。近年来取得高级工以上技能等级证书的共计1654 人，仅占取证人数的5.59%。三是技工院校专业动态调整机制不完善，缺乏特色。如娄底市目前上牌新能源汽车 1.3 万余辆，且每年以15%的速度递增，售后服务需求大。而娄底市所属的三所技工院校无一所设置了新能源汽车维修专业[3]。

（三）社会培训评价的严肃性和公信力不足

一是社会评价机构认识不到位，随意放松考评标准和要求。部分评价机构片面追求评价数量和经济效益，对评价对象资格审查不严，严重影响评价的严肃性；二是题库不到位。由于省里暂时没有统一的题库支撑，各地各评价机构都是使用本机构自己开发的题库，标准不一致。部分评价机构开发的题库题量不足、质量不优，影响评价质量；三是社会培训评价方式单一。社会评价机构评价方法局限于传统的考试测试、简单的技能考试等，对技能人才的职业道德、职业操守和从业行为规范等方面缺乏全面考查和综合评价。

（四）职业技能评价监管乏力

一是对评价机构违纪违规评价的责任追究体制不健全。对评价过程中的违纪违规行为的认定与处理，2021年国家人社部仅以部职业能力建设司、职业技能鉴定中心名义下发了《技能人才评价违纪违规行为处理工作指引（试行）》，还没有上升到法律层面和部门规章的层面。在对评价机构违纪违规行为的处理方式上，较轻的进行约谈，情节稍重的予以警告，情节严重的终止备案，并不追究评价机构相关人员责任，违纪违规行为无须承担法律责任。二是推动企业自主评价扩面缺乏抓手。娄底市目前一百多家规模以上企业中仅湖南华菱涟钢申报了企业自主评价。大部分非国有控股企业或社会组织从成本控制的角度出发，不愿推行职业技能等级制度。三是职业技能评价监管部门缺乏必要的经费保障。放管服改革后，职鉴部门在实际履职过程中，因缺乏必要的经费保障，弱化了监管和服务。如题库开发费、申报职业工种评估费、考评员及质量督导人员培训费、考评费等等，“谁评价、谁发证、谁买单”，如此方式很难保证评价质量。

三、建议

（一）培训与评价脱钩，建立社会评价新模式

一是强化结果导向，提升培训和评价促进就业创业实效的作用。就业是最大的民生，职业技能培训和评价的出发点和落脚点都是为了促进就业。因此，人社部门不宜再逐级下达职业技能培训硬性任务，应贯彻“自愿申报，因需而培”的原则，让培训机构走向市场，完全根据社会对某一职业工种的实际需求组织培训，而不是把承揽政府补贴项目作为办学的唯一生计。同时，人社部门应把就业率作为考核培训机构培训质量、评价机构评价质量的一个重要指标进行考量，以此确定培训机构和评价机构的优胜劣汰。二是调整相关政策，培训与评价脱钩。建议调整有关文件相关规定，从2024 年起，参加就业技能培训符合条件的人员，统一凭职业技能培训合格证领取培训补贴。如此调整可排除培训对评价的干扰，从根本上切断培训机构和评价机构的利益链，确保评价的独立性和客观公正性，切实提高证书的含金量。三是探索建立社会评价新模式。为满足社会各类人员对职业技能等级考评的需要，可参照律师、工程师等专业技术职称的考评办法，由社会评价机构在本区域内定期发布考试考核公告，严格依据《国家职业技能标准》和评价规范组织考评。考生（含职业技能培训学员）可自行在网上报名和按要求参加理论知识机考及技能实操测评。本市内凡是自行取得职业技能等级证的符合条件的五类人员同样可领取政府培训补贴。如此改革，为考生考证大开方便之门，同时申报考证的主体由培训机构转换为社会个体，因需考证，让社会评价归位。

（二）明确主攻方向，大力推动企业和院校自主评价力度

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》提出要健全高技能人才培养体系，主要是构建以行业企业为主体、职业院校为基础，政府推动与社会支持相结合的高技能人才培养体系，故需要大力推动企业和院校自主评价的力度。一是要加大宣传力度，给予企业更多的评价自主权。建议省里调整完善企业自主评价相关规定，让更多的企业纳入备案的范围，让更多的企业员工方便申报职业技能等级认定。要加大宣传和调研力度，争取把以技能人员为主体的规模以上企业纳进来，以点带面，全面推行企业技能人才自主评价。二是要坚持需求导向，优化备案的职业工种结构。目前，院校评价通用性的职业工种多，生活服务类的职业工种多，而产业发展急需的职业工种少。要坚持需求导向，加强校企合作，优化产业发展急需的备案职业工种结构。

（三）激发内生动力，建立与职业技能等级挂钩的企业工资分配制度

各级政府要切实落实好《新时期产业工人队伍建设改革方案》和《关于提高技术工人待遇的意见》等文件要求，完善符合技术工人特点的企业工资分配制度，提高技术工人待遇。一是人社部门要指导企业深化工资分配制度改革，强化工资收入分配的技能价值激励导向，鼓励企业在工资结构中设置体现技能价值的工资单元，或对关键技术岗位、关键工序和紧缺急需的技术工人实行协议工资、项目工资、年薪制等分配形式，提高技术工人工资待遇。二是完善技术工人评价制度，畅通技术工人成长成才通道。鼓励企业在选拔优秀技术工人时，突破工龄、年龄、学历等限制；鼓励企业增加技术工人的技能等级层次；鼓励有条件企业积极推行“新八级工制”，拓宽技能人才晋升通道[4]。

（四）完善监管机制，维护职业技能评价的公信力

一是要建立省级题库中心，统一评价尺度，确保证书的等效性。首先，省级题库应由省中心统筹优势资源，按照急用先行的原则对认定量大、社会需求高的职业工种先行开发，征集省级题库。其次，要加快推进知识技能型职业工种的统一认定。对于如企业人力资源管理师、电子商务师、行政办事员等知识技能型职业工种，采取统一标准、统一试卷、统一考务的认定方式，实施湖南省统一认定。最后，严管考试题库。为确保证书的含金量，真正考出真才实学，应将考试题库纳入保密范围，不再对考生开放。省级职鉴部门可根据考试提纲开发相应的复习资料，供各职业工种考生学习参考。二是机构备案要坚持破立并举。“破”就是结合年度质量风险评估结果以及本次专项整治工作，对工作开展不规范、社会投诉较多、评价质量差的机构，通过综合评估后取消备案；“立”就是要加大机构和相关职业工种的备案力度。应围绕技能人才对三大产业发展的需求，进一步推动紧缺职业、新兴职业申报备案和工作流程的优化，用好职业技能评价这根“指挥棒”，健全技能岗位等级设置、完善职业标准体系，助推技能人才结构优化、素质提升。三是加强职业技能评价人才队伍建设。以行业、协会为依托，进一步完善各行各业的职业技能评价规范。对国家已确定的职业岗位或工种，可委托行业、企业等开发职业岗位技能评价标准。对暂未纳入《国家职业技能标准》的新业态职业和乡村振兴类职业，由省级行业（协会）牵头制定职业工种评价标准和规范。加强考评员队伍建设，形成由用人单位主导、由行业（协会）补充的考评员培养、使用和考核机制，努力提高考评人员的专业水平和技能操作认定能力，把好认定关，切实提升职业技能评价质量。

四、结语

人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划对当前和今后一个时期技能人才素质、结构和技能人才评价工作提出了新要求，因此，加强技能人才队伍建设，切实提高技能人才评价工作质量和水平，重塑技能人才评价体系，是目前需要解决的。