确保善款运用得当

田享华

国际乐施会(oxfam)是国际发展及救援的非政府组织，1942年Canon Theodore RichardMilford(1896年－1987年)在英国牛津郡成立，原名Oxford Committee for Famine Relief。组成目的是在二战中运送粮食到被同盟国封锁的又被德国纳粹党占领的希腊给其平民。1963年，加拿大成立了第一家海外分会，1965年起改以电报地址OXFAM作为名称。

国际乐施会由各国12个独立自主的乐施会组成(其中德国乐施会在2000年获国际乐施会通过给予观察地位)，为消除贫穷、不公平现象而努力。目前乐施会在全球115个国家与当地2000个社区组织共同开展扶贫发展工作。香港乐施会是1976年由一群志愿人士在香港组成“Oxfam Group，Hong Kong”，为英国乐施会的海外工作筹款。至今，香港乐施会在43个国家推行发展及紧急救援项目。

香港乐施会确保善款运用得当的具体做法如下：

乐施会参与地震救灾

5月12日，地震发生后，乐施会就进入赈灾讨论环节，13日最终定下来方案。第一次预算是拿出1200万港币做震区援助，后来看到情况不断恶化，又追加2500万港币。乐施会初步决定在四川投入1亿元救灾和重建。对于这些款项，乐施会已经对捐款人承诺，将直接捐赠到四川及甘肃等地震灾区中去，未来会继续跟进，将这些钱更好地用出去。

5月24日，乐施会发放价值700万元的物资下去，其中有600万元是和四川省政府扶贫办合作的，可以直接发到镇、村一级。一开始，乐施会主要是提供一些方便食品、大米、油、帐篷；到后来，则可提供一些简易的厕所；下一步，乐施会将给当地受困群众提供一些镰刀、锄头等农具，因农民已基本失去了劳动工具，农作物马上又要收割了。而未来，乐施会对灾后重建的捐赠会进一步加大，社区重建、公共设施、教育、医疗等都在参与。

在这次灾难事故中，乐施会并没有参与生命救援，主要切入灾后援助，比如食物、药品等必需品供应以及家园重建等。乐施会之所以没有参加生命救援，因为在紧急救援时，政府有直升机等独占性专业设备，而一般NGO没有；在生命救援环节，政府的专业设备以及获取信息的渠道都比NGO多，具备先天性优势。所以，这些事情NGO暂时都干不了。但随着灾后重建进程逐步向前推进，NGO发挥作用的可能空间正越来越大，可以分工合作，发挥一些特长。比如，有专门做假肢的，有专门做骨折处理的，有负责心理干预的，等等。

乐施会不仅仅是独自参与救灾，它同政府的合作其实是很紧密的，至今也还很顺畅。乐施会最初酝酿灾区援助的时候，就已计划确定一个非常恰当的政府合作部门，在此之前，乐施会与国务院扶贫办以及其他各级政府扶贫办都有较好的合作，这主要是因为乐施会是专业做扶贫的。

四大制度保障善款运用得当

乐施会主要通过以下四种制度确保捐款运用得当，确保流程公开透明。

第一，严谨的项目管理。紧急救援项目的管理流程：厘定紧急灾害发生后当地的即时需求及目标群体→项目建议书评审→预算复核→批核→救援物资的派发→监管→探访灾区以确保受助者获发救援物资→项目审计→项目关闭。

例如，在修建一个小型基建项目时，施工队报告地下有一个大洞，需要填入石块和混凝土，当地农民组织的管理小组就会前去查看，记录到底灌人了多少方的石块或混凝土。在修建一个水渠时，每家农户管理哪一段水渠都有明确的标志。而在修建公路和桥梁时，通常的办法是农户投工投劳，利用当地有技术能力的农户开展，有时这种方法的修建成本只有正规施工公司报价的十分之一。

再如，乐施会所设项目的内部制衡机制也很完善，比如说买一斤大米，会有三个甚至五个不同职位的人参与：去询问价格的，可能是两个不同岗位的员工；最后订立合同的，又是另外两个员工；审计又是另外两个员工。

通俗地说，在项目管理上，事前除了项目经理把关项目预算外，乐施会中国部还专门设有预算复核，对中国部的所有预算进行复核和控制，尽可能保证不同项目干事和团队预算标准的一致性。其中有项目干事进行定期的访点和评估，还要求合作伙伴按期提供财务报告和项目报告。在项目管理中乐施会还特别强调参与式管理，组织受益社区的群众成立管理小组进行管理控制。在项目结束后，还有乐施会审计师对合作伙伴的项目进行审计，审计时采用抽样调查和访问受助对象等方式确定项目财务管理状况，不符合乐施会标准和要求的支出，要求合作伙伴退回。

第二，开设特定独立账户。开设独立账户是乐施会保障善款妥善使用的前提。目前，乐施会中国发展基金、乐施会教育基金及乐施会非洲发展基金均设特定的独立账目，以接受捐款。

为灾害紧急救援而设的公众捐款，也设有特定独立账目，比如这次四川地震就开设有独立账目。进行紧急救援行动时，所有因某一项灾难筹得并进入独立账户的款项，均会全数用于该次事故的救援、灾后重建、复原，以及同一地区的长期发展工作。

乐施会内部设有管理制度，保证该紧急捐款确实用于救援工作：从紧急救援的物资，到以可持续发展的方式，重建房屋、社区设施，以及让灾民恢复生计。该管理制度包括项目需求和项目内容评估、开支监管及制订进度报告等。比如，乐施会获得香港特区政府“赈灾基金”拨款支持的项目，机构内部会为此作出独立的审核报告，用剩款项将悉数退回该基金。

第三，多重财务监管。乐施会有一个良善的管理架构，包括由香港公众人士组成的董事局及其属下的执行委员会，负责督导项目计划及开支监察工作。乐施会员工通过部门工作报告、财政报告及核数报告等，向董事局及各委员会不时汇报工作情况。董事局的职责是批核及监察年度计划、财政预算、全年及中期财政报告；为筹款及拨款制订指引，及监察机构有否遵照指引办事。执行委员会由董事局委任，负责决策。

在这一架构下，就形成了三重审核机制：

外部审核：乐施会每年会委托专业的会计师行做第三方审核；按照香港公司条例及香港会计师公会颁布的审核准则，审核乐施会的财政报告。目前负责此项工作的是三大会计师事务所之一的安永会计师事务所，它每年就乐施会的财政报告提供独立意见，并评核乐施会所编制的财政报告是否能真实而公平地反映乐施会的财政状况、减除开支后的所余收入概况及现金流量状况等。同时，乐施会还会邀请其他有这样理念的专业人员协助对项目进行同侪评审。

内部审核：乐施会现已建立了一套内部审核制度，以加强项目拨款和开支的审核工作，并强化监察财务运作的程序、规范遵守体制、加强审核文件处理及守则制订的工作。为更有效评核机构表现，香港乐施会总部及在其他地区设立的办事处(孟加拉、柬埔寨、印度、印尼、老挝、菲律宾、南非、东帝汶、越南，及中国内地的北京、贵阳、昆明及

兰州)都已建立共同的开支分类制度，并且负责管理有关财务的问责程序。

政府审核：乐施会是一个免税机构，税务系统可以来查账。这样，通过定期向管理层和监管组织作汇报，乐施会机构内部的监管及规范体系正持续强化。它也正致力建立清晰的财务监控政策和程序，以确保相关的管理和监控指引的得以实施。

第四，保证信息畅通。乐施会对捐款人，对受益群体，也都是开放的。灾民可以参与进来，捐款人可以不断地到乐施会的项目点上来，看看受益人有没有切实受益。

乐施会主要通过以下渠道向公众公开运用捐款情况：乐施会网站及“乐施毅行者”网站、在其他网站发放乐施会信息、刊物(如年报、寄发予每月捐款者的《乐施快讯》及英文乐施杂志O.N.E.)、在大众传播媒介刊登文章及讯息；直接邮递信息、安排捐款者探访受助地区的考察活动；“乐施之友”(每月定额捐款者)周年聚会、“乐施之友”定期活动。

严控自身运转成本。首先得承认乐施会自身的运转也需要经费，它得从善款中抽取部分维持自身运转，关键是如何保证这部分钱的合理使用。建设一个专业化的公益、公共机构，而且需要提供社会服务的话，那么，就需要有很多具备专业技能的人才。一个合理的工资标准，是确保这个组织机构继续健康存在的最基本条件。如果把钱捐给一个不具备专业技能的机构，也许他们真的不需要支付工资，但善款的使用效率往往很差：可能不懂管理，可能会计也不行，可能没法监督。这样，最终效果并不好，目的也达不到。所以，制定一个合理的行政支出和员工工资水平，对任何一个NGO来说，都是有好处的，而且对捐款人也是比较有价值的。

对NGO来说，员工都是从业者，首先是做服务，但这也是一份工作，起码需要维持他基本的生计。NGO本来就是一个职业化组织，而不仅仅是一个志愿者团体。以乐施会为例，行政支出和员工工资在年报里、在网站上都是可以查到的。2007年，乐施会的行政费用是8％，这些都是公开的，因为每个财年都有一个财报。即便有充裕的善款，乐施会员工也会在每个部门和每天的运作中，致力减低筹款开支和行政费用，乐施会订立了多项内部政策、指引及措施。比如，乐施会内部指引规定，每花1元用于筹款，就必须至少筹到6元。在2005／06年度中，乐施会的筹款比例为1：8.79，到2006／07年度，比例更提高至1：9.1。乐施会还致力确保行政开支及筹款开支占总开支的比率不会高于国际标准(在2006／07年度分别为8％及11％)；内部指引规定，上述两项开支的总和不得高于总开支的20％。

乐施会鼓励“乐施之友”(每月捐款者)使用信用卡或银行户口自动转账作捐款，将有关行政开支减至最低。行政部尽量安排义工做日常工作，例如两所乐施商店的运作、部分文书工作及翻译机构刊物等。另外，每年的“乐施毅行者”及“乐施米义卖大行动”均有3000以上义工协助工作；香港乐施会还会经常跟分布于全球的12个乐施会合作，以增加可动用资源，来应付庞大的紧急救援计划、进行可持续的长期发展项目及影响深远的全球性政策倡议工作等。

这样，乐施会的行政费用是很稳定的，偶尔有些波动，但基本在预算范围之内，而乐施会的预算是要报告给董事局的，需要得到批准并向公众披露，每一笔预算都有规划。

灾后重建的重点。在灾后重建过程中，乐施会更关注的是，如何让更多的灾民参与进来。村民不但要参与到决策中来，也要监督整个工作过程、监督钱的去处，这是乐施会最关心的一个问题。也就是说，如何把钱用好，用到灾民最需要的地方。钱如何用?用到什么地方?由灾民自己决定，这就需要调动灾民的参与热情。这也是之前“参与式扶贫”理念在救灾中的体现，这个模式一般都比较成功。

具体该做什么项目，要依据灾害的不同而有所调整。比如，乐施会可能会建一所学校，会铺一条道路，也可能会建一所医院。核心是协助灾民自救。灾民未来是拥有这个社区的，而乐施会抑或其他NG0是外来者，是来帮助他们的。甚至灾区政府本身也不能完全代替灾民做决策，应该邀请他们参与自己社区的重建。

总之，一个试图参与赈灾、从事慈善公益活动的组织，要树立其可信度，让捐款者和受益人对他们都充满信赖，至少应该做到以下两点：

第一是自身就是良善的治理机构，因为组织的内部治理结构决定了运作的效率和效果，否则一切公益都无从谈起。第二是透明度，作为公益机构，所有的钱和资源都是来自于公众的捐赠。所以公益组织理应对捐款人“报告”自己的工作和财务数据。