垂直管理有无限度

张占斌

如果没有一个整体设计，层出不穷的垂直管理可能将基层政府的执政“要素”剥夺殆尽，发展的趋势是“地方政府日渐空壳化”，众多部门的垂直管理，损害了地方政府职权的完整性。

日前，广东省食品药品监督管理部门发布消息称，将现行食品药品监督管理机构省以下垂直管理改为由地万政府分级管理，相关组织架构变革都在运作之中。这一消息引起了人们的关注，广东的做法是想解决什么问题?这会不会预示着一种趋势，会有更多的垂直管理体制发生改变?

从中央放权到垂直管理

改革开放以后，从经济领域开始，将一些中央的权力下放地方，意在调动地方的能动性。从1980年的财税下放，到1982年的部分立法权下放，再到1984年的投资决策权下放。改革开放30年，前20年基本上是中央不断向地方下放权力，激发地方政府发展活力，调动地方发展主动性的过程，这也是中国经济高速增长的秘诀。权力的赋予促进了地方经济的发展，地方经济实力的增强又反过来巩固了地方的权力，使得地方政府就某些问题与中央政府博弈有了可能，更大的后果是地方保护主义的兴起。市场地方保护主义、执法地方保护主义甚至司法地方保护主义，这不但削弱了中央政府的调控能力，也损害了市场经济统一法治和统一市场的原则。

随着地方权力扩大，出现了中央政令不通，地方保护主义盛行的现象，这样迫使中央政府重新收回一些行政权力，所采取的具体行政手段就是垂直管理。从1998年开始，工商行政管理、质量技术监督、药品监督、国土资源管理先后实行省以下垂直管理体制。这对于打破地方保护、建立统一市场发挥了重要作用。但随着形势发展也出现了一些新问题、新矛盾。

从改革初期的中央放权到近十几年一些部门垂直管理，影响这一权力的重新划分，最重要的因素就是经济。随着经济的发展，地方政府在行使职权的过程中，对政府的经济职权如审批、监管、处罚和调节等各项进行了调整，这些调整本来也是为了经济的健康运行和良性发展，但基于各种不同的利益动机，一些调整行为就不自觉地变成了谋利行为，久而久之，就形成了地方利益和国家宏观秩序之间的矛盾。于是，改变审批、监管和处罚等权限的主体，就可以让地方政府无法牟取私利。由于垂直管理体制所带来的利益格局见效快，一段时间以来似乎已发展成为一种思维模式。某一行业一遇问题或利益矛盾，很快就有人主张垂直管理，大有囊括所有部门之势。

垂直并非万能良药

垂直管理部门与地方政府之间的关系，本质上是中央与地方之间权力划分问题。国家加强垂直管理的力度有助于破除地方保护主义，保证政令的通畅，有助于避免地方政府的干扰，实现资源的最优化配置，保证国家整体利益受到最大限度的保护。但“条块”矛盾也随着垂直管理部门的增加而增多。

其一，垂直管理导致地方政府职能削弱，损害了地方政府的能动性。垂直管理部门凭借自身的优势地位不一定会配合地方政府的工作，而地方政府也会做出消极回应，推诿其应该配合垂直管理部门的工作。容易出现各自为政、相互推诿的现象。特别在行政执法综合性越来越强的今天，“条块”紧张关系带来的弊端更加明显。

其二，垂直管理部门的人事权、财政权、管理权都由本系统内的上级机关掌握，人大监督缺位。垂直管理领导部门不受地方政府的领导和指挥，也不向地方人大负责和报告工作。实践中垂直管理部门常常被排除在地方人大的监督之外，不受地方人大法律和工作监督。人大监督权的缺位为部门利益和腐败提供了滋生土壤，导致部门利益规章化。

其三，垂直管理部门待遇比较优厚，在公务员队伍中形成攀比效应和不公平感。相对地方部门而言，垂直部门经费比较充足；在其他部门因基层财政困难而捉襟见肘时，垂直部门却可以出手大方。在许多地方，同为公务员，垂直部门干部的工薪收入要比地方部门干部高出许多。追求充足的经费，提高干部收入，这正是许多执法部门强烈要求垂直管理的重要原因。

其四、垂直管理部门也存在追求本系统利益最大化的倾向。垂直管理更使部门内部形成强大的共同利益群体，处处维护部门利益则使政策制定、基层执法的公正性大打折扣。这些年，无论行政审批改革，还是各项收费的削减，都会触及到部门利益的强大反弹。

其五、垂直管理会使中央的集权越来越大，使地方政府获得了不作为的正当理由。现在的问题是，如果哪条线上出问题，就把哪条线的管理权收回中央实行垂直管理，就会使中央的权力越来越大，地方的责权越来越小。看似重视了，实际上是剥夺了地方政府的管理责任，使其管理失去依据，更加放任地方政府的不作为。

如果没有一个整体设计，层出不穷的垂直管理可能将基层政府的执政“要素”剥夺殆尽，众多部门的垂直管理，损害了地方政府职权的完整性。

那么，到底哪些部门应该垂直管理?垂直管理应该有个什么限度?这虽然是个制度设计的技术问题，但从宏观上而言，它更是一个中央与地方权力划分的战略性问题。对中央和地方关系的确定要结合当前经济社会发展中的突出问题，或者说，要有助于解决当前经济社会发展中的突出问题。为了发展县域经济，垂直管理部门的放权也要有实质进展，而且如何完善垂直部门与地方政府的关系，也需要仔细研究。

最关键的是权力和责任的匹配。如果把责任交给哪一级就必须给其相应的权力。比方说有些事情中央垂直管理，那么省一级就不能再承担责任；如果是省以下垂直监管，那么市县乡就不能再承担责任。反过来，如果要让某一级承担责任，就必须给其相应的权力。所以，现在关键的问题，首先是要理清责任是哪一级，各行政层级分别负什么样的责任，然后再考虑各种权力怎么划分。这样我们就能更好地理解广东食品药品监督局下放权力的动因。

能否取代垂直管理

去年底，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，防止经济增速过快下滑和出现波动，中央对宏观经济政策作出重大调整，决定第四季度新增1000亿元中央投资。为保证投资用在中央确定的方向，不至被地方挪作它用，中央组成联合检查组派驻各地。检查组由中纪委、监察部、审计署、财政部、发改委派人组成，每省派驻一个，对中央政府投资的实施过程进行全程监控。

这次监察无论是规模之庞大还是阵势之完整，均显示出中央要求地方必须不折不扣地执行中央的要求。其实近几年中央每逢重大政令出台，宏观调控或是出现重大事故，监察组、巡视组、检查组分赴各地巡回检查，已是惯例。这种制度安排的实质，就是用流动的方式，割断监督者与被监督者的利害关系。从效果来看执行某项特殊使命的督察，确实查办了地方出现的一些问题，使得地方政府违规有所减少。但也有学者认为，督察组一走，一切照旧，很多地方已掌握了熟练应对中央或上级之策。

针对督察、巡视制度出现的问题，相比较督察组这样的临时性督察、巡视措施，更为制度化的监督体制开始构建。1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，加强金融宏观调控能力，打破既有行政区域格局，以摆脱地方政府对金融业务的干预。此后，银监、证监、保监等经济监管部门都依照这一模式设立了大区监管机构。这种方式，与垂直管理可能对现体制动大手术，并损害地方政府机构与权力配置不同。在地方政府之上设立跨区域监察机构，得到多方的认可。

现在面临的问题是，一方面是越来越多的部门垂直管理，一方面越来越多的跨省区的大区督察的设立。大区督察体制安排效果要好于地方政府垂直管理体制，不但监督成本较少，最重要的是给地方留下了创新的能动性。但大区监督体制也会有实体化倾向，这一督察权力一旦坐实，由此可能成为一个新的政府层级。如果中央政府与地方政府权力边界不清晰，政府与市场的边界不清晰，政府体系没有从根本上转变为公共服务型政府，仅仅依靠大区督察机构或巡视体制，尚不能解决地方政府违规违法问题。

理顺条块关系，需要完善垂直管理部门与地方政府的关系，各垂直管理部门与地方政府应切实按照改革要求，明确分工，落实责任，加强沟通，相互支持，建立起有效的工作配合和衔接机制。对于广东食品药品监督局改变垂直管理体制，还权于市县，从政府行政管理体制改革大背景来说，也是一种必然。