区域公共危机治理的逻辑基础与机制构建
——基于利益衡量的视角

□ 全永波

区域公共危机治理的逻辑基础与机制构建
——基于利益衡量的视角

□ 全永波*

区域性危机频发存在着一种机制上的误区,危机治理理应关注区域中的公共利益、个体利益和区域利益等利益因素。需要对区域公共危机治理领域进行利益层次的分析,以利益衡量方法确定区域公共危机的治理路径,通过构建区域危机治理的社会参与机制、利益平衡机制,发挥各治理主体的动能,形成一种区域性危机合作与协调治理的有效模式。

区域治理;公共危机;利益衡量

我国社会经济的发展逐渐呈现出区域化发展的态势,区域性公共服务一体化、地方政府的公共治理是公共管理实践的系统行为,但始终面临着区域性公共危机的深刻影响。就公共危机本身而言,受地理环境、地质条件、危机性质等影响,一些重大自然灾害和公共危机事件也大都呈现出了明显的跨区域特征,事件本身跨越了多个行政区域,需要区域内政府共同应对①滕五晓,王清,夏剑雨微.危机应对的区域应急联动模式研究[J].社会科学,2010(7):63-68.。随着危机治理理念的深入,区域公共危机治理需要关注区域内的治理需求,区分危机治理范畴内的利益层次,进而构建区域危机管理的治理模式与协调机制。

一、区域公共危机治理的逻辑基础

区域公共危机已成为我国区域协调发展过程中难以回避的现实课题,我国区域公共危机治理只是在特定时间和特定领域内依赖于行政主导方式的强力推动,以政府单向度、半封闭式管理为主实现的府际合作,形成的仍然是以政府部门为核心、以倡导性会议和论坛为主要形式的高度分散化、碎片化应对格局,其整体效能不高、应对能力有限、难以有效治理区域公共危机②向良云.基于共生理论的区域公共危机治理[J].四川行政学院学报,2009(4):49-51.。危机从管理到治理的理论演进本身是一种进步,地方政府推动下的危机管理模式也试图去适应治理视角下的各利益主体的需求,但体制的因素制约着这种治理模式的形成。在这种情况下,在区域危机发生的前后对利益问题的梳理和提炼,应当成为危机公共政策的逻辑基础与重要路径。

(一)区域危机治理的现实困境

理论上说,各种危机事件大都起源于地方,都爆发在一定的区域内,地方由此理应成为危机的第一反应者。同时,基于利益认知的需要,公共危机的扩散性要求危机发生地、危机的影响地区和部门形成共同应对危机的共识。但是在实践中,这种共识还远未形成。首先是管理原则的碎片化。2007年我国颁布实施的《突发事件应对法》确定对于突发事件的管理实行分级管理、属地管理为主的原则,并实施分类管理。这种规定从制度设计上来讲具有一定的合理性,但是也造成了在突发事件管理中各地方政府和部门缺乏配合,推诿扯皮、相互掣肘的问题①刘超.地方公共危机治理碎片化的整理——“整体性治理”的视角[J].吉首大学学报(社会科学版),2009(2):78.。其次是公共危机治理利益的碎片化。现有公共危机治理体系中,没有形成统一、协调、科学、合理的利益分配机制,导致很多需要跨地区、跨部门合作完成的治理行为,由于参与者担心得不到合理的利益分配而步履维艰。最后是法律规范的碎片化。目前我国涉及到各种公共危机管理的法律为数众多,但是,这些法律存在较为严重的部门立法倾向,部分法律之间不协调、不一致甚至存在着矛盾和冲突。这导致了危机治理的元制度方面的缺陷,使得危机治理参与者的认知整合更为困难。

区域危机治理的碎片化也源于我国对行政区划的人为切割来治理国家和地方的的“闭合式行政”模式。这种模式在处理同其他各级政府的关系上,严格遵循“下级服从上级、地方服从中央”的政治原则,而较少地主动思考如何通过建立一种平等的合作机制。但是,更重要的是,这种自上而下的危机应对往往局限于在公共危机爆发后从“事件层次”做出被动的撞击式的反应,只能以“运动战”方式做出一些仓促、亡羊补牢式的反应。缺乏适时解读环境、捕捉其中的“转折点”并认识其未来意义的积极性与敏感性,难以对具有高度动态性、非线性和不确定性的复杂社会系统做出预警和前瞻式的反应,从而必将导致整个公共危机治理体系的迟钝。

(二)区域公共危机的治理需求

区域公共危机治理作为一种社会问题的治理,犹如一般的社会政治问题都存在着一种希望解决问题的追求,这种追求带有一种理想化的色彩,是一种自我式的应然。按照需求理论,每一种需求,包括物质的、社会的和感情的都可以看做是希望达到满意的治理效果的一种治理目的。因此,区域公共危机的治理需求也应建立在一个系统之中来理解。

每一个系统至少有两个对立力量存在,一个力量试图脱离现存的状态,而另一个力量试图维护现存的状态。除此以外,可能还存在第三种力量,即保持现状但试图改良现状。社会政治问题如此,作为社会问题的区域性公共危机也是如此。作为区域公共危机系统中的复杂性、多样性和动态性是这一系统的基本特征。如果危机系统的复杂性不受约束,那么这个系统就朝着无序的方向发展;如果动态性不受到约束,那么危机就无法得到定位;如果多样性不受到限制,则危机系统将解体。就区域公共危机治理的目的而言,这些危机系统的特征就促使区域危机治理有了一个最基本的需求:需要防止无序、无方向和解体。

作为危机治理的整体需求得到满足需要建立在区域危机的社会层次的现实来解决的。区域危机治理领域是存在危机参与主体的利益层次的,因此从利益主体的视角来看也存在着诸多个体的需求。随着社会控制能力和技术的不断提高,有计划地引导和协调诸多主体的需求在现实中得到不断加强。个体之间的需求以及个体与政府之间的需求是以何种方式达到协调和平衡,从理性的角度应该是社会的自我管理和自我引导的基础上得到需求的满足。然而,具有越来越高的区域危机的动态性、越来越大的复杂性和越来越多的多样性逐渐威胁了这种需求的自我平衡,强势政府为主导的利益协调模式成为主流。既然认为对系统层次上的无序、解体和无方向的倾向进行整体危机治理和管理是区域危机需求的重点,那么以强势政府为主导的需求平衡模式势必会产生当前如中国区域危机治理的需求困境。这种需求的困境主要来源于作为公共部门的政府既是利益的协调者,本身也存在着作为主体的需求,这个在一定程度上是这个危机系统中的两个部门:公共部门和私人部门变成了相反的力量而不是相互补充的力量②俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:233.。从私人部门的角度看,公共部门变得毫不相关。危机系统的平衡就会打破。对利益和需求的利益衡量成为必要。

(三)区域危机治理的逻辑起点

就我国危机管理的纵向视角看,应对公共危机特别是跨区域公共危机的应对主体主要是政府。管理者(政府)通过立法、成立专门部门、扩展部门职能、制定应急预案等措施努力将紧急、突发事件纳入到政府可控制的范围之内。由此,自上而下的控制成为政府应对危机的主要目的,是为公共危机的控制理念。在这个基础上,政府被看作是专业化管理公共事务的“代理人”,民众不断地赋予它越来越多的公共资源,直到政府变得无比强大。

然而,随着对市场失灵,政府的这种自上而下的管理方式,通过运用政府的政治权威和发号施令、制定政策、实施政策的单一向度管理已经不能适应市场的需求,“政府失灵”成为继市场失灵后的一种现实主义悲剧,人们渐渐承认契约主义框架下专业分工取向的公共行政不足以回应多元、动态的社会需要。在现代社会,任何一个行动者,不论是公共的还是私人的,都没有足够的解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息;没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具;没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导一种特定的管理活动,在公共服务中面临资源的缺乏或日益加剧的无法管制的环境,政府对其它社会行为者的依赖性正在增强。

作为公共危机治理的主体也是多元化的,因此,多元化的主体必然涉及多层次的利益和治理需求。但这种治理模式势必打破原先危机处理中的单一权力中心,各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个不同层面的权力中心。①俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:3.但这些权力在危机应对特别是区域危机管理的权力格局中是存在权力依赖的。进一步说,致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到危机化解的目的,各组织必须交换资源、谈判共同的目标;交换的结果不仅取决于各参与者的资源,而且取决于游戏规则以及进行交换的环境。因此,从危机治理的理论看,这种治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程,治理的基础不是控制,而是协调;治理包括持续的互动。这种互动就必然产生利益的矛盾和冲突,需要对危机的协调进行全面梳理。因此,由区域危机治理主体的多层次性导致的利益多元化的分化,要求构建一套完善系统的危机治理和协调机制来整合不同主体的利益,以求达到公共利益、社会利益、制度利益和个体利益不受损情况下的多家共赢的结果。此为区域危机治理机制构建的逻辑基础。

二、区域公共危机视角下的利益层次与利益衡量

利益问题一直是个复杂的问题。区域公共危机的治理需求矛盾需要对危机系统中的各层次主体及利益进行分类,在此基础上进行利益衡量是解决治理需求矛盾的有效途径之一。基于区域公共危机的治理模式其本质是将强势政府的权力结构进行分化,让第三部门或者公众参与危机应对。因此,公共管理的复杂过程是政府与社会之间,不断分权、放权、还权,乃至最终定权的过程②陈庆云.公共政策分析[M].北京:北京大学出版社,2006(4):249.。区域公共危机的利益层次也是基于权力结构的设置而分类的。

利益层次结构是在利益衡量的法学方法论基础上建立起来的。利益衡量作为一种法解释方法论源于德国的自由法学。但利益衡量作为一种法解释论,是20世纪60年代日本学者加藤一郎在批判概念法学各种弊病的基础上提出来的。利益衡量论认为法院进行法的解释时,不可能不进行利益衡量,强调民法解释取决于利益衡量的思考方法,主张对法律的解释应当更自由、更具弹性,解释时应当考虑实际的利益。在处理两种利益之间的冲突时,强调用实质判断的方法,判断哪一种利益更应受到保护③全永波.公共政策的利益层次考量——以利益衡量为视角[J].中国行政管理,2009(10):67.。但随着多元利益格局的形成,区域危机管理中更多的体现为多元利益主体之间的搏弈。因此,要分析危机治理所面对的利益层次,进而建立和完善利益的约束机制、表达机制和均衡机制,以规范各种利益诉求,形成平衡的利益格局。

(一)公共利益

区域公共危机的主要治理力量是地方政府。地方政府是地方公共事务的管理者和公共产品的最大提供者,国家赋予地方政府危机管理的权力,所以在利益层次上属于公共利益的代表。但地方政府的组成人员政府官员同样会谋求自身利益的最大化,进而演变为地方政府的个体利益化倾向,所以政府具有双重利益的特征,所以亚当·斯密把地方政府称为“理性经济人”。尽管他们具有反映公共利益和提供公共产品的功能,但由于“经济人”的自利性使地方政府之间往往为了谋求单位、部门及个人利益而互相争夺大量的信息和公共资源,进行地区封锁、地区大战,损害应有的合作关系。另一方面,“经济人”的理性使得地方政府在进行公共资源的开发和利用时往往会进行成本和收益的计算比较,并以此引导他的行为选择。当其行为所付出的代价远远大于其收益时,他将会放弃当前的选择,最后不可避免地上演了一出“公地的悲剧”。①彭婷婷.跨区域公共危机治理下地方政府合作存在的问题及对策分析[J].管理观察,2009(5):38.

(二)群体利益

根据利益衡量的需要,有学者把利益分为“当事人的具体利益”、“群体利益”、“制度利益”(即法律制度的利益)和“社会公共利益”②梁上上.利益的层次结构与利益衡量的展开——兼评加藤一郎的利益衡量论[J].法学研究,2002(1):56.。当事人的具体利益、群体利益、制度利益和社会公共利益形成一定的层次结构。区域公共危机的发生往往会引起群体性公众的利益影响,群体利益更多的表现为介于公共利益和个体利益之间的一种折中利益。如群体公众共有的物质利益、精神利益和制度利益等。具体地说,群体利益是联系当事人利益与制度利益、社会公共利益的桥梁。因为民事主体双方地位平等,极易陷入当事人双方的具体利益的细微衡量之中,在利益取舍上产生“保护谁的利益可以或不保护谁也可以”的境地。群体利益具有把当事人的具体利益“放大”的功能,能结合制度利益和社会公共利益作出保护与否的判断。区域公共危机治理中对群体利益的关注能有效化解因为利益的层次纠结而引发的突发性事件。

(三)个体利益

即单个主体包括法人、公民和其他社会组织的个体利益。从民法角度讲,当国家作为普通民事主体出现时,也应是各私权利益的关系中的主体。这其中所有权主体利益是最主要的、基本的。区域公共危机中的个体利益考量是危机治理的关键。作为危机协调机制构建的重要领域,个体层次的利益往往是许多群体性公共事件发生的主要原因。个体的自利性冲动在所有的社会主体的利益主张中最为强烈。这类主体是信息和公共资源占有最少的,因此追求社会公平、分享社会资源成为个体利益追求者的主要动因。个体利益与社会公共利益的二元结构中应该如何看待层次问题呢?换句话说,当二者出现冲突时,哪一种利益更优先呢?保护一种利益不能以牺牲社会公共利益为代价。尤其当区域公共危机发生的时候,社会公共利益更应优先受到保护。当然,并不意味个体利益在任何情况下都要无条件地作出让步,社会公共利益必须被证明是必要的,至少是合法的才能对抗个体利益。

(四)区域利益

随着区域治理在各国的推广,区域间围绕利益展开竞争与合作,已经成为一种社会常态。基于危机治理的区域冲突,关键也在于区域利益的存在。区域利益是经济全球化、区域经济一体化、城市化、信息化等外部条件影响下逐渐形成的,它是以区域为核心的利益视角,以地方政府利益、区域局部利益、区域性经济实体和个体利益为主体的利益综合体。各个利益主体通过各种机制不断地表达自身利益,并与其它利益主体进行博弈。但是,不同利益主体发育的程度、博弈的能力和手段是不同的,能力的差异的结果使区域获益存在不均③张可云,吴瑜燕.我国区域利益关系失调的成因探讨[J].天府新论,2009(1):49.。

三、利益衡量视角下区域公共危机治理的机制构建

区域公共危机的治理模式具有多样性,基于利益衡量方法的区域公共危机治理则重在调整区域内利益关系,协调利益冲突,构建利益协调机制等。不同的社会区域在同样的约束条件下(生产力水平与人口状况)会表现出不同的利益结构和利益分享机制,改变区域社会关系也就会改变社会利益结构的态势和社会利益的实现途径与方式。换句话说,区域利益关系的调整、变革是区域制度变迁的基本动因,制度变迁是内含伦理价值判断的实现与发展,是维护和变革社会利益关系的基本工具与保障④程宇.区域协调发展的利益治理研究[J].福建行政学院学报,2010(1):33.。在公共危机区域性利益矛盾方面,要加快各地区政府职能转变,发挥区域性市场机制资源配置的基础性作用,并发挥不同行政区、不同层级政府之间的民主协商和非政府组织的参与作用,从而调动中央政府、地方政府、非政府组织等不同主体的积极性,提高区域利益机制的回应性和效率。

(一)治理需求视野下的利益平衡

既然利益衡量是一种价值判断的方法,那么在区域公共危机发生时衡量利益冲突、平衡利益关系时必然要杜绝简单认定利益的方法,如在利益衡量时,即使是多数人利益,也不能以侵害一种权利本身所包含的哪怕是轻微利益为代价。这里不仅仅是一个经济问题,更重要的是其中包括着极为重要的基本价值取向。

危机治理必然涉及个体利益与社会公共利益,在这个二元结构中应该如何看待层次问题呢?换句话说,当二者出现冲突时,哪一种利益更优先呢?保护一种利益不能以牺牲社会公共利益为代价,在现代社会中,这已是一个常识,即社会公共利益因直接影响着社会的健康发展,更应优先受到保护。当然,并不意味个体利益在任何情况下都要无条件地作出让步,社会公共利益必须被证明是必要的,至少是合法的才能对抗个体利益。

由于利益主体的利益需求是具有多样性和无限性,所以必须综合利益衡量的方法,比较务实的路径是从社会基本价值观视角协调。社会基本价值观念指一定社会意识形态当中占据主流地位,并已发展为成熟的、固定的道德信念及价值观,它能够决定社会绝大多数人的行为选择方向及行为模式。社会基本价值观通常包括如法律保护弱者、重视交易安全、诚实信用原则等。从社会基本价值观角度看,一般观念是保护弱势群体,如在土地征用的公共政策制定时就该考虑是否更注重被征用者的个体利益,因此在权利配置时对相对弱者的优先配置也属于符合社会基本价值观范畴。除此之外,权利位阶理论也是危机治理的理论基石,在所有权利冲突选择中,生命权是最高的位阶的权利,其他利益不得以生命权的克减来维护制度利益、社会利益。因此,这种利益的平衡是区域危机治理的伦理和法理基础。

(二)构建区域危机治理的利益主体参与机制

从利益衡量理论分析,区域公共危机治理的各利益主体即社会参与有助于区域危机发生时各利益主体的利益协调和平衡。事实上,这种机制的构建是有现实和理论依据的。公共危机管理理论认为,公共危机治理从来不仅仅是政府部门作为治理主体,社会组织和第三部门的参与是公共治理的特点。同样,区域危机治理需要区域性社会组织的主动介入。在一定的行政区域内,这种基于一定民族、语言、产业结构之上的社会各组织从社会学的视角看则具有相似性与共通性。区域性的公共危机是一个区域的公共问题,这个问题的发生既是政府管理的需要,危机治理的效果更涉及区域其他组织体的利益。因此,公共问题不仅仅是政府所要面对的问题,区域公共危机是区域性社会组织必须同时面对并参与治理的对象。

区域公共危机治理的社会参与是基于调和政府与民间各自的动机与资源,形成各社会参与主体和政府间的“伙伴”关系,作为一种治理工具而使民众在议程设定阶段扮演有效参与的角色,使政府在决策阶段基于互信机制而建立与公民荣辱与共的生命共同体,使社会透过程序透明与责任明确而成为政府过程监督的主要来源。通过社会的不同成员的沟通与互动,达到危机模式下的利益共享,使公民在“政府就是我们的”参与心态下促成政府的创新和改革。这种机制呈现在公民与政府的和谐互动中,从而实现活化资源连结、增强互动伦理、巩固共享意愿的成效。

(三)构建跨区域利益平衡机制

公共危机视野下的区域利益的存在在一定程度上对区域内的危机治理是有积极意义的,而对跨区域的危机治理有一定的约束。因此,区域危机治理应着眼于社会利益关系的调整,直接针对各社会利益关系问题的挑战。政府应利用各种方法发现和识别各利益层次冲突和矛盾问题的必要性和重要性,如民意测验、媒介内容分析、实际调查和文献研究等,也可以通过一些方法来预测较长时期内可能出现或诱发的问题及趋势,如历史分析法、直觉判断法(判断其发展趋势)等,并进而在生产区域利益、分配区域利益、交换区域利益中做出方案的选择,以减少区域间的客观差距。

区域政府间的合作和相互援助已经成为各国公共治理中的重要组成部分,是缓解区域利益冲突的重要途径。无论是从危机爆发和蔓延的角度,还是从提升应对危机的能力和效率来看,区域内各政府间的良好合作都是相当重要的。

区域危机治理还需要着眼于区域整体利益,建立和完善补偿机制。区域经济发展的不平衡性和主体功能定位上的差异必然导致地方的收入差距。特别是产业在区域内的转移、能源资源的转移以及环境的保护治理都会改变各地的成本和收益。因此,必须通过完善利益补偿机制实现地方经济利益的再分配,从而实现各方共赢。一个运转良好的利益分享机制和补偿机制,能够从根本上缩小地区发展差距,提高跨区域合作的稳定性和长效性。

(四)形成区域公共危机治理的网络架构

事实上,在区域性公共危机发生后,与中央政府的强势导致效率低下、信息传递滞后失真以及资源整合缓慢的现状相比较而言,地方政府则因其亲临现场并对现实情景的准确把握而具有得天独厚的优势。在政府间关系的研究过程中,网络途径已经逐渐取代传统的中央控制模式、地方自治模式而成为一种新的分析范式,各个治理主体即行动者(包括中央政府)都只是网络结构中地位平等的角色,彼此相互依赖,而不存在占据终极性地位的行动者。

在基于危机治理主体的利益衡量基础上构建社会参与机制、区域利益平衡机制,这种构建模式是排除了政府间传统的隶属关系。他们的关系是多向度的、交织性的,而非等级制中自上而下的直线控制,在组织间结构上呈现出扁平化的特征。这种区域危机的网络架构将彼此之间的纵向关系由原来的层级权力结构,演变为一种高度复杂、相互协作、共同解决问题的集体行动网络结构,实现两者间优势互补、互相依赖的互动模式。在公共危机的治理过程中需要将地方政府视为公共危机的地方治理体系独立的行为主体,充分认识到其核心优势从而将其纳入到危机治理网络之中并置于公共危机治理的前沿阵地,使地方政府领导下的区域危机治理体系在网络利益的驱使下,具有发挥核心作用并积极突破自身边界向外界寻求资源与权力协作的冲动与积极性。这种网络架构将网络中的成员个体利益与公共利益、社会利益、区域利益进行融合,是基于利益衡量视野下的区域危机治理机制构建的有效途径。□

(责任编辑:严国萍)

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全永波,浙江海洋学院管理学院副教授,主要研究行政管理、公共治理。