东亚地区经济发展与民主成长中的政府角色研究
——一个比较的视角

□ 张熹珂

东亚地区经济发展与民主成长中的政府角色研究
——一个比较的视角

□ 张熹珂*

二十世纪七十年代以来,东亚地区在经济发展和民主成长方面展示了与西方国家不同的特色。政府出于执政合法性的需要,以高度的国家自主性,主导了本国经济的高速发展和市场经济的发育,实现国家利益的最大化,从而巩固其政权的合法性。而市场经济的发展既对民主政治的成长提出了要求,也为民主政治的发展提供了空间和制度资源,促使这些国家和地区逐步完成民主化。本文主要从对日本、韩国和台湾地区的比较研究出发,讨论政府在东亚地区经济发展与民主成长过程中的主导作用,并对政府主导的动因和特征进行分析,从而总结东亚地区民主成长的范式。

东亚;经济发展;民主成长;政府主导

作为东亚地区经济成长的先驱,日本的发展模式为东亚地区其他国家和地区的发展提供了一种新的发展战略与制度模式。在日本经济起飞与成长的过程中,我们始终可以发现政府主导的作用。为了追求快速实现工业化和经济成长,自从二十世纪二十年代以来,日本政府就从宏观和微观两个层次来控制工业化和经济发展的过程。政府制定了作为发展战略的“工业结构政策”,用以决定全国工业、农业和第三产业的比例、选择优先发展的产业部门及其顺序,并通过政府的行政手段得以贯彻执行。进入二十世纪七十年代之后,在全球石油危机的背景下,日本政府及时提出《产业结构长期设想》,重新确定产业结构政策,并利用税收、贷款等政策手段,强力主导了日本的产业转型,促进了低能耗、高附加值的技术和知识密集型产业的振兴。②李稳石《:日本工业振兴对我市新型工业化的启示》,益阳市政府网站:http://www.yiyangcity.gov.cn/lanmu/czyz/dywz/20080317153838. htm除了宏观政策主导之外,日本通产省亦制定了详尽的“工业理性化政策”,将追求利润最大化的企业利益与追求工业化和国际竞争力的国家利益结合在一起,使政府的发展战略和产业政策得到企业的认同和贯彻。

日本的发展模式为其他东亚国家和地区提供了一个由政府主导经济发展的范本。除此之外,促使韩国、台湾等东亚国家和地区选择政府主导模式的重要原因,在于这些国家经济发展过程中所面临的困境。一方面,执政者迫切需要工业化和经济高速成长的成果为其提供执政合法性支持;而另一方面,世界经济发展的潮流和背景却无法为其提供良好的发展环境。二十世纪六十年代之后,西方主要发达国家的经济发展已经进入了资本—技术密集型产业发展阶段,全球化的潮流已经开始出现,大型跨国公司逐渐成为经济活动中的主体。在这种情况下,后发展国家尚处于成长和起步阶段的产业部门不得不面临双重压力:无论是在资金、还是在技术方面,均面临着大型跨国公司的竞争压力。面对这种困境,韩国、台湾等东亚国家和地区采取了由政府主导、出口导向、优先发展部分产业的发展战略,依靠政府的行政手段与主导作用,以优先产业的发展带动国民经济的高速发展。

韩国走上政府主导经济发展的道路,是在朴正熙政府执政之后,由于其依靠军事政变上台,因此迫切需要经济建设的成果来赢得人民的支持,“除非让人民看到成绩,否则人民是不会合作的”。③朴正熙《:我们国家的道路》,北京:华夏出版社,1988年版,第149页。因此,朴正熙政府上台之后,连续实施了多个五年经济开发计划,扶植国内经济的发展。韩国政府的产业政策具有强烈的选择性和不平衡性,为了保证这些战略性产业部门的发展,政府运用行政手段和政策工具,对这些产业部门提供信贷和利率的优惠,为重点扶植企业提供国内市场保护,甚至充当国际贷款的“担保人”等等。④See Alice H.Amsden,Asia’s Next G iant:South K orea and Late Industrialization,New Y ork:Oxford University Press,1989.

在台湾的经济发展历程中,政府扮演了更为积极和重要的角色。在二十世纪五十年代,台湾当局就确立了“以农业培养工业、以工业发展农业”的发展战略与产业政策,并及时地将进口替代型政策调整为出口导向型的发展战略。在二十世纪七十年代,面临世界能源危机,台湾当局规划了“十大建设”等重大公共工程的建设,积极推动资本-技术密集型产业的发展,实现产业结构的转型。与此同时,政府还积极寻找新的经济增长点,规划新一轮产业结构转型与发展战略部署。七十年代末期,台湾当局“经建会”提出了经济发展的“二高二低二大”原则⑤所谓“二高二低二大”原则,即技术密集度高、附加价值高、能源依存度低、污染程度低、市场潜力大和产业关联度大,参见张继良、杨超:《台湾产业结构转型对振兴东北经济的启示》,发表于《当代经济研究》,2006年第7期,第38页。,并根据这一原则,确定资讯产业为“策略工业”。政府利用低利率、五年免税、研发投资代替租税、技术和管理享受政府辅导等政策工具,扶植了高科技产业的发展,并促成台湾经济的新一轮高速发展。

在中国三十年的改革和发展过程中,我们亦可以发现政府在经济发展与政治发展中的主导作用。然而中国经济发展与民主成长有着区别于其他东亚地区的特殊之处,即在从计划经济到市场经济的转型过程中实现经济的高速发展,同时亦伴随着政治体制从全能政治向现代民主政治的转型。

从以上分析可见,东亚各国的发展战略是其国家和政府的主动设计或选择,政府作为发展战略的决策者和执行者,主导了经济起飞和市场经济的逐步发展和成熟,并在此基础上为民主政治的成长培养了基础。

二、政府主导的动因分析

在东亚地区的经济发展和民主成长过程中,政府为何需要扮演主导者的角色、并且能够扮演主导者的角色?权威主义理论一度试图解释这一问题。权威主义理论认为,在后发展国家和地区,经济的高度发展主要依赖强大而有效的政府权力,只有强大而有效的政府,才能在推动产业结构调整和现代市场经济发展的同时,在高速的发展中维持政治的稳定和持续的发展。从日本①尽管日本在“二战”后实行了民主改革,但战后形成的“五五体制”本质上是自民党一党独大的领导体制,缺乏真正有效的反对党和政治监督,仍没有脱出国家主导的特征。参见林尚立《:政党政治与现代化:日本的历史与现实》,上海:上海人民出版社,1998年版,第118页。、韩国、台湾等地区的发展经验来看,权威主义政权确实在维持经济发展和政治稳定方面起到了至关重要的作用,然而权威主义本身并不必然地产生经济发展的动机、更不产生民主化转型的动力。在东亚国家和地区中,政府主导、并追求经济的高速发展,与其说是出于经济发展的需要,不如说是出于政治的需求,尤其是政权合法性的需求。无论是韩国的朴正熙政权、还是台湾的两蒋当局、甚至是日本的自民党政府,都迫切需要经济高速发展的成果来获得民众对其执政合法性的认同。

那么在追求经济高速发展的过程中,为何需要政府扮演主导者的角色,推动、主导市场经济的发展?主要是因为工业化初期发展战略与资源禀赋之间的矛盾。如前所述,东亚各国在工业化发展初期均规划了相关优先发展产业,希望以优势产业的发展来带动国民经济的整体高速发展。然而各国在工业化发展初期的经济特征和资源禀赋却与这种优先发展指定产业的政策存在着一系列的矛盾。

首先,在工业化发展初期,经济剩余少,资金又相对分散,若要动员到足够的资金投入优势产业的发展,必须需要提高利率以吸引储蓄,这就必然导致资本的市场利率居高不下,不利于资金流向优势产业部门;而当时西方主要国家的经济发展亦进入了资本-技术密集型阶段,导致国际资本市场同样利率高企,难以获得国际资金支持。其次,这些优势产业的发展不仅有赖于国际市场的竞争,还有赖于国外的技术、设备和原材料。为了追求利润的最大化,在进口时,希望提高本国货币的价格(汇率)以降低成本,在出口时,有希望压低本国货币的价格以增强产品竞争力,推动出口。显然,由市场决定的汇率无法满足这种双向的需求。第三,由政府所扶植的优势产业在一开始就面临着国际竞争、尤其是大型跨国公司的竞争。在这种情况下,它们既需要政府的贸易保护政策以保护其在国内市场的竞争力,又需要政府的自由开放政策来满足进口和鼓励出口。

为了克服上述矛盾,为了保证优先发展的产业部门能够获得足够的资源,就必须建立不同于自由市场经济的资源配置方式,而是受政府主导和管制的市场经济(governed market economy)。在这种受管制的市场经济中,政府对市场运行进行干预,人为地扭曲了部分市场要素的价格,利用政府的行政手段和政策工具,引导资金流向,把大量资金投入到优先发展的产业部门,保证这些产业部门的优先发展;此外,政府不惜采用严格的经济管制办法和贸易保护主义,在国内市场上对本国产业进行保护,并积极地扶植本国产业走向国际市场和国际竞争;在政府的主导之下,培育市场经济的发展,在不影响本国产业发展的前提下,逐步地推定贸易和金融市场的自由化,推动市场经济的发展和成熟。②参见罗伯特·韦德《:驾驭市场:经济理论和东亚工业化中政府的作用》,北京:企业管理出版社,1994年版,第20-26页、375-397页的相关内容。由此可见,由政府主导、管制市场经济的发展,并不仅仅是政府的主观选择,同时也是经济高速发展的需要。然而并不仅仅只有东亚国家和地区在其经济起飞的初期面临着这些问题和困境,大多数后发展国家都曾在不同程度上面临这些问题。为何只有东亚国家和地区的政府能够成功地扮演主导者的角色并推动经济高速发展?原因在于东亚国家和地区的国家自主性。

自主国家意味着有能力推行各项既定的政策,依照国家的理念独立建构并保持其社会秩序,不受特定的党派或国内外社会政治势力的控制。①袁峰《:比较政府与政治:现代社会中的政治秩序》,上海:上海人民出版社,2008年版,第4页。对于后发展国家而言,国家的自主性不仅意味着国家政权(政府)在推定公共政策是很少受到社会主要阶层和利益集团的干涉,使国家整体利益不受特定的国内外利益集团的干扰;而且也表现为各个社会阶层与利益集团在实现国家发展战略目标的过程中与政府形成良性的互动与合作,共同追求国家整体利益。

与拉美等其他地区的国家相比,东亚国家和地区的政府通常具有较强的国家能力(state capacity),具有较强的自主性。在东亚地区,“与政治最密切相关的结构是自主国家。这一概念在这里并不仅仅指国家的运作独立于社会的压力,而是指国家塑造着社会的秩序”,②小彼德·J·穆迪《:东亚:自上而下的民主》,参见霍华德·威亚尔达主编《:民主与民主化比较研究》,北京:北京大学出版社,2004年版,第92页。“倾向于把这种国家自主看作是东亚的文化特性”。③同上,第21页。在追求工业化和经济高速发展时,无论是在日本、韩国,还是台湾,政府几乎没有受到较大的社会阻力,能够超越多元利益的干扰,从国家整体和长远的利益出发来规划发展战略,并推行其产业政策。

三、政府主导的主要特征

从经济和社会发展的角度来看,东亚国家和地区的发展战略无疑是有效而成功的。到2005年,日本、韩国和台湾均已位列高人类发展水平的国家和地区行列。④联合国开发计划署《:2005人类发展报告》《,人类发展报告》网站:http://hdr.undp.org。综观东亚国家和地区经济发展过程中政府的角色和作用,主要可以概括为以下几个方面:高效而理性的经济技术官僚主导着经济发展,并与私人部门和企业保持着密切合作关系,动员私人部门配合国家的发展战略,实现国家整体利益的最大化。

首先,高效而理性的经济技术官僚队伍。有效而成功的发展战略既有赖于理性的决策,同时又有赖于政府机构、尤其是经济技术官僚的行政能力。在东亚国家和地区的经济发展历程中,我们始终能发现整体规划发展战略和经济政策的中央经济决策部门和理性的经济技术官僚队伍,如日本的通产省、韩国的经济企划院、台湾的经济建设委员会⑤其前身为行政院美援运用委员会(简称美援会),在1963年改组为行政院国际经济合作发展委员会(简称经合会);1973年,为加强经济设计和规划工作,改组为行政院经济设计委员会(简称经设会);1977年,经设会与行政财经小组合并,改组为行政院经济建设委员会,简称经建会。。这些中央经济决策部门往往在经济决策和产业规划方面具有重要作用,并集中了官僚队伍中最优秀的人才,在经济决策和执行过程中保持了高度的理性和效率。

经济技术官僚在其决策和执行过程中的相对独立和稳定性也是东亚国家和地区的另一个共性。文官制度的日渐完善保证了经济技术官僚队伍的稳定,而作为政府决策部门中的核心成员,经济决策部门的主要负责人往往来自于政治领袖的直接任命并对其负责,从而在一定程度上保证了经济技术官僚的稳定性与独立性。日本的通产省作为内阁中的一个超级职能部门,其负责人往往深得内阁首相的支持与信赖。在台湾,蒋经国本人曾经在二十世纪六十年代末期出任“经建会”的前身“经合会”的主委,在其担任行政院长和“总统”任内,始终扮演着经济技术官僚的保护人,全力支持经济技术官僚的决策和工作。韩国的经济企划院由大统领朴正熙组建,朴正熙运用强硬手段,亲自任命该机构的主要官员,并在其任内给予该机构几乎所有的政治经济方面的权力,即“那种能够使计划和战略付诸实施的能力”⑥乔恩·沃伦诺夫《:人为的奇迹——南朝鲜的经济振兴》,北京:华夏出版社,1989年版,第70页。。正是这样一支高效而理性的经济技术官僚队伍,保证了经济发展战略和产业政策的有效贯彻和执行,推动了在一个相当长的时期内,保持经济的高速稳定的发展。

其次,国家与私人资本之间的密切合作关系。尽管东亚国家和地区的国家自主性相当明确,但是高度的国家自主性并不意味着在经济发展过程中完全排斥社会和私人部门的作用。事实上,东亚国家和地区的政府、经济技术官僚在决策和执行过程中的自主性,恰恰在一定程度上来自于国家与私人资本之间的密切合作,部分经济技术官僚甚至有意识地通过一些非同寻常的制度培养其与私人企业之间的合作关系。

四、结论

从以上分析可见,东亚国家和地区的政府在本

在东亚国家中,不少大型企业的发展和形成过程中,政府扮演了重要的角色,甚至可以说是企业背后的推手。这种状况在韩国尤为明显。政府通过对金融体系的控制和行政手段,把投资引导至某些战略性部门和企业。为扶持这些企业的发展,政府对其实行长期的优惠政策,如信贷的优惠利率等。同时,政府对这些企业又有一定程度的约束作用,对这些企业有严格的业绩要求,不能达标的企业将受到一定程度的惩罚。由于政府控制了金融体系,使得私人部门和企业严重依赖政府,并因此形成了政府与私人部门之间的密切合作,与政府追求相同的发展目标。①赵自勇《:发展型国家理论研究的进展和反思》,参见《当代亚太》,2005年第11期,第6页。

在日本政府与企业之间,则存在着一个所谓的中介组织(intermediate organization),扮演着政策沟通的作用。中介组织整合公私部门之间的资源,协调政府与企业的政策议程,使政府与私人部门之间保持良好的沟通与合作关系。②刘佩怡、段盛华《:台湾国家权力结构的发展》,参见《玄奘咨询传播学报》(台湾),2004年8月,第7页。在台湾,由于中小企业为数众多,并且成为经济发展中的活跃力量,使得政府与私人部门之间的合作不如日本与韩国那样紧密,主要通过政府控股的大型企业作为媒介,然而大量中小型企业的发展在很大程度上仍然依赖政府的政策保障。

通过上述种种正式或非正式的方式,国家与私人部门之间保持了密切的合作关系。国家引导并控制着私人部门的发展方向,动员私人资本配合执行政府的发展战略与经济政策。政府机构与私人资本之间的组织和制度联系,构成了推动经济高速发展的制度基础。然而,国家与私人资本之间的紧密关系也为东亚地区的发展埋下了隐患,其最主要表现就是所谓“密友资本主义”(crony capitalism)的出现。密友资本主义的核心是政商勾结,形成以政治权力为中心的关系网资本主义。③Amy Chua,World On Fire:How Free Market Democracy Breeds Ethnic Hatred and G lobal Instability,New Y ork:Doubleday,2003,pp.6-7.可以说,在政府主导经济发展的东亚国家,密友资本主义的出现是经济高速发展的副产品之一,对其进行改革的唯一途径,便是民主化改革,使政府的决策过程处于有效的监督之下。地区经济发展的过程中扮演了至关重要的角色。政府出于执政合法性的需要,在相当长的时期内,以高度的国家自主性,主导了本国经济的高速发展和市场经济的发展。政府通过建立高效而理性的经济技术官僚队伍,通过一系列的政策工具与行政手段,与私人资本之间建立起密切的合作关系,动员私人部门配合国家的整体发展战略,共同实现经济高速发展,实现国家利益的最大化,从而巩固其政权的合法性。

然而无论是在日本、韩国,还是台湾,尽管政府在经济发展中起着至关重要的主导作用,但是其本质仍是市场经济,一种由政府主导的市场经济。随着经济的快速发展以及随之而来的社会变迁,以及市场机制的不断发展和完善,政府在经济发展中的主导作用和权威地位开始逐渐面临挑战。

市场经济作为一种经济运行方式,对社会结构、制度条件等有着内在的要求。一方面,在经济转型的过程中,带来了利益主体的多元分化和社会结构的变化,从而带来了国家与社会关系的变化。社会、以及社会中的个人逐渐从国家的全面控制中独立出来,促进了社会自主性的发展,为民主成长提供了空间。另一方面,在市场经济的逐步发展与完善的过程中,必然会追求现代化与民主化的制度环境,也为现代民主政治的成长提供了丰沛的制度资源。一般认为,市场经济发展与有效运作的必要条件包括:严谨的法制保障产权与市场规范、完善的公共物品和公共财政、政府对“市场失灵”进行必要的干预、保证有效竞争和商品、劳务的自由交换、以及建立完善的社会保障体系等。这些变化直接促进了主要东亚国家和地区在二十世纪八十年代纷纷走上民主化的道路。可以说,恰恰是政府所主导的经济高速发展及其后果,开始削弱和挑战政府的主导地位,并促成了东亚国家和地区的民主化转型,从而形成了东亚地区独特的民主成长范式。□

(责任编辑:叶国文)

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二十世纪七十年代后期以来,东亚地区所取得的经济成就与民主发展引起了人们的广泛关注和讨论。在西方国家,现代民主政治的发展是与自由市场经济的发展同步展开,政治上追求人民主权、代议民主、分权制衡、宪政模式的同时,在经济上逐步确立私有财产制度、自由市场经济制度。然而日本、香港、韩国、台湾等东亚地区的经济发展和民主成长历程却展示了与西方国家不同的特色。在东亚地区,国家和政府在经济发展与民主化的过程中扮演了重要的角色。在一个相对稳定的政治秩序中,政府强力主导了市场经济的发育和发展;而市场经济的发展培养了多元的利益主体和稳定的中产阶级,同时为民主化提供了物质与非物质的基础;在市场经济发展的基础上,逐步完成民主化。本文将从对日本、韩国和我国台湾地区的比较研究出发,讨论政府在东亚地区经济发展与民主成长过程中的作用和角色。

一、政府在发展战略选择中的主导作用

对于大多数后发展国家和地区而言,经济成长的第一步即在于发展战略的选择,即选择一种能够快速而且直截了当地实现强国、自立目标的发展途径。①林毅夫、蔡日方、李周:《中国的奇迹:发展战略与经济改革》,上海:上海三联书店、上海人民出版社,2002年版,第28页。在发展战略选择的过程中,政府无疑扮演着至关重要的角色。美国学者查默斯·约翰逊在《通产省与日本奇迹》一书中,提出了日本经济成长的“计划理性”(plan rational)模式,认为其特征是政府干预和主导了工业化的发展,给予工业政策以最大的优先权,重视国内工业结构并希望以此强化本国的国际竞争力。①查默斯·约翰逊《:通产省与日本奇迹》,北京:中共中央党校出版社,1992年版,第18-20页。而在韩国、台湾、新加坡等东亚国家和地区的发展历程中,我们同样也可发现政府在发展战略选择中的主导作用,政府扮演着推动经济成长和社会转型的主导者与组织者的角色。

张熹珂,华东政法大学政治学与公共管理学院副教授、政治学博士