构建公共服务的多元供给体系：模式选择与改革路径

□ 汪锦军

一、公共服务体系：理论与模式的认识

（一）公共服务中的政府角色：从守夜人到全面扩张

在过去的一个世纪里，全球各个国家的政府都经历了大规模扩张的历程。在19世纪到上世纪初以前，政府的公共服务职能很小，政府奉行“守夜人国家”的理念，认为干预最少的政府是最好的政府。

从上世纪初期开始，西方主要国家的政府不再奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念，随着市场经济的发展，诸如失业、贫困、环境、卫生等问题也日益严重。政府开始编织覆盖全社会的公共服务保障体系，由此政府的规模开始逐步扩大。尤其是二战以后，各国政府颁布一系列社会保障的法律，建立福利国家制度，政府规模持续扩张。比如，根据有关研究，在六个发达国家，1913年政府花费占GDP的比重是11.7％，1999年则达到42％。而与政府规模的扩张密切相关的，是各个国家用于公共服务的支出在大幅上升。在一份对17个发达国家的数据分析中，在1913年，教育支出、医疗卫生支出和养老金支出占 GDP的比重，分别是 1.3％、0.3％和0.4％。而到1996年，这三项支出的比重分别达到6.1％、6.4％和9.6％。①Schick A.Modernizing the State：Restructuring China’s PSUs Delivering Public Services[R].Prepared for World Bank，2004.二战后政府公共服务职能的扩张，其一在于凯恩斯主义的影响导致人们对积极的支出政策表现出前所未有的狂热，进而导致政府对社会干预程度的迅速提高；其二为理论界对国家积极职能和履行这种职能的权力的信仰，被逐渐内化于国家决策的法律——制度框架之中。②维托·坦齐.二十世纪的公共支出[M].商务印书馆，2005：18.

因此，过去一个世纪，政府不只是扮演守夜人的角色，而是承担起了原来由社会和个人承担的很多服务职能，政府重构了自身在社会中的公共性角色。而且，政府规模的增长并没有降低经济绩效。①Lindert PH.Growing Public：Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century[M].Cambridge University Press，2004：21.伴随着政府规模的扩张，各国的经济总量翻了好几倍。因此，过去一百年的政府经历了政府规模与经济规模同时扩张的进程。越来越多的证据表明，政府通过公共服务的改善，可以推动建立一个人人机会更加平等的社会，机会的均等又可以发挥每个个体的潜能，从而最大程度推动社会发展。

在政府的职能体系中，政府的作用边界和范围已经大大扩展了。政府不但提供纯粹的公共物品，而且提供准公共物品和保障基本人权的私有物品。政府规模的扩大也使得政府面临越来越重的财政压力，政府不得为不断增加的社会福利需求埋单。因此，从20世纪80年代开始，西方各国开始了重塑政府的改革运动，通过民营化等改革，将一些公共服务外包给市场和社会，从而提高公共服务的绩效，减轻政府的财政压力，由此政府在公共服务中的角色出现新的变化，在很多公共服务领域，政府不再直接提供，而成为间接提供者和组织者。

从上述政府在公共服务中角色变迁的简要回顾中，可以发现政府角色的如下几个特征：首先，随着社会的发展，政府在公共服务中担负越来越重大的责任。对政府在公共服务中重要性的认识，并没有随着新古典自由主义和公共选择理论的流行而降低。其次，政府对公共服务的责任，并不意味着所有的公共服务都需要政府直接提供，政府在公共服务中可以通过创设一定的机制，吸纳市场和社会的力量参与到公共服务中，从而在最大程度上调动各种主体的积极性。

（二）公共服务的供给模式

在一个公共服务提供体系中，通常认为有三种主要力量：国家、市场和志愿部门。

公共服务提供的三种力量②Schick A.Modernizing the State：Restructuring China’s PSUs Delivering Public Services[R].Prepared forWorld Bank，2004.

不同国家由于政治结构、制度环境、文化和历史发展等的差异，这三种力量在不同的国家和地区的作用能力是不同的。比如，美国的志愿部门在很多公共服务提供中发挥巨大作用，而中国的公共服务则很少依赖志愿部门。但一般认为，这三种力量的相互补充与合作，共同构成一个社会的公共服务提供体系。尤其是现代社会，其公共服务表现出越来越复杂、需求越来越多元的局面，单纯依赖任何一种力量都无法解决复杂的公共服务需求问题，因此，必须寻求一种复合的公共服务供给模式。

在公共服务提供模式选择的理论认识中，对政府生产和提供两者的区分大大扩展了对政府提供方式的理解。早在1959年，马斯格雷夫就指出：“公共需求的供给……和公共生产的管理不是一致的”。③Musgrave R.The Theory of Public Finance[M].New York：McGrow-Hill，1959：15.1961年，奥斯特罗姆等人第一次详细阐述了生产和提供的关系，以及私人物品和集体物品的属性。④Ostrom V，Tiebout CM，R.W.The Organization of Governments in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry[J].American Political Science Review.1961，55：831-841.在政府的服务提供中，政府可以是某个物品或服务的提供者，但不一定是生产者，政府可以把某些物品或服务外包给市场或社会，让他们组织生产，政府购买他们的物品或服务，然后提供给社会。在这种关系中，政府就是提供者，而市场或社会力量就是生产者。对生产和提供的分离，使人们认识到，政府并不需要在所有的公共物品或服务领域都由政府直接提供，政府可以通过一定的制度安排，最大程度调动其他组织的积极性，从而减轻自身的负担。因此，政府提供公共物品和服务可以有多种方式。西方国家自上世纪80年代以来的各种政府改革运动，也正是对各种组织力量在公共服务中的角色和相互关系的再审视。下表罗列了公共服务中几种主要的供给模式：首先是直接提供，即政府全面负责公共服务的生产和供给；除此之外，政府可以通过签约的形式，由其他政府、企业或者非营利组织来提供。而在更多的领域，则可以由私人自身通过生产或购买服务得到解决。因此，在公共服务的提供中，需要明确政府在公共服务提供中的责任与边界，政府并不需要提供所有的服务，但政府需要在很多公共服务中承担责任。而且，在公共服务提供中，不同的制度和组织环境，政府可以采用不同的提供模式，政府并不一定在需要承担责任的公共服务领域都亲力亲为。因此，公共服务的提供模式需要考虑社会其他的组织和制度环境来选择可行的政策工具。

公共服务的提供模式

下面的分析要阐明，中国的公共服务提供，如何在可能的模式里进行策略和制度的选择。

二、中国公共服务中的政府、事业单位和非营利组织力量

西方发展的经验表明，政府需要在公共服务中承担主要责任。而中国政府在公共服务体系中的角色，经历了由过去计划经济的大包大揽到改革开放以后推动公共服务领域以减负为目标的改革，然后到近些年来对公共服务体系建设责任的重新审视等几个阶段。

在计划经济时期，公共服务的提供由政府及政府所属的企业和事业单位完成。在这一体系中，政府扮演着主导性的角色。政府控制了几乎所有的公共服务资源，而服务对象则根据公民的身份被划分为多种类型。除了政府直接提供公共服务，由政府所属的事业单位在公共服务提供中也扮演着非常重要的角色。事业单位是由国家机关主办或者由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。①1998年国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》，首次从法律上将事业单位定义为“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织”。而作为公共服务另一提供主体的非营利组织，由于计划经济时代政府的绝对主导，使其无法获得生长空间，因此，非营利组织在计划经济时代作用很小。

改革开放以后，中国开始了一系列经济社会体制的改革。公共服务体系也开始随着各种体制的改革而重新调整。其中最重要的调整表现为政府对事业单位的改革和作为公共服务提供新生力量的非营利组织的发展。从20世纪80年代开始，国家对事业单位先行“放权让利”，转换事业单位经营机制，促使事业单位面向市场提供服务。后来，国家又鼓励部分事业单位自收自支，实行企业化管理，完全通过市场获取资源。市场化改革的极端形式是通过改制，使部分事业单位转制为企业，允许各种所有制企业以商业化的运作方式生产和经营公共事业的产品与服务。80年代开始的改革使事业单位增加了预算外收入，从而减轻了政府负担。但这一过程存在两个问题：政府减少了对事业单位的拨款，而让事业单位以商业化的方式增加收入，这实际转嫁了公共服务的支付主体，服务对象或者公民在公共服务中不得不增加公共服务的开支。这也直接导致了后来社会所抱怨的医疗、教育等领域的问题。②截止2005年底的统计，1992～2004年，财政性教育经费增长约5倍，而个人缴纳的学杂费增长高达25倍。1997年政府财政预算的卫生支出522亿元，2004年为1117亿元，增长2.1倍，同期居民个人卫生费用支出却从1997年的1925亿元猛增至2003年的3679亿元，年均增长15％，高于GDP增长，占医疗卫生费用总份额在53％～60％之间（见国家统计局《：中国统计年鉴2006》，第823、882页）。另外，这种改革尽管增加了事业单位的营收，但对事业单位的监管和考核并未改进，因此事业单位的改革并没有提高公共服务的效率。从总体上说，80年代以后的事业单位改革，从公共服务供给而言是不成功的。与事业单位改革相呼应的，是改革开放以来新兴公共服务提供主体非营利组织的兴起。自1970年代末以来，经济和社会的发展，为非营利组织发展创造了更为宽松的发展环境。1989年，全国非营利组织仅有4446个，2007年底发展到38.7万个，年均增长45％。据民政部的最新统计，截至2007年底，全国非营利组织吸纳社会各类人员就业456.9万人；形成固定资产总值682亿元；收入合计1343.6亿元；各类费用支出900.2亿元；2007年非营利组织增加值为307.6亿元，占服务业的比重为0.32％。全国共有社会团体21.2万个，民办非企业单位17.4万个。基金会1340个。③国家民间组织管理局中国社会组织网.http：//www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=30672＆dictionid=2201＆catid=快速增长的非营利组织在公共服务中承担越来越多的责任。但是，由于体制与历史环境等原因，非营利组织在公共服务供给体系中所发挥的作用较其数量而言仍然显得十分弱小。

进入本世纪后，政府开始重新审视自身在公共服务体系建设中的责任。十六大以来，中央提出了构建社会主义和谐社会的重大决定。政府正在重新认识自己在公共服务中的责任。政府希望在经济发展的同时，加强公共服务建设，推动公共服务的均等化。在这一思想指导下，政府开始重新评估教育、医疗、养老等公共服务领域的政府责任范围，并开始推动新一轮的更加公平的公共服务体制改革。不过，这一进程目前只是刚刚开始，目前政府、事业单位和非营利组织的各种力量在公共服务体系中到底处于什么样的地位，担当什么角色、相互之间如何互动等，都缺乏清晰的结构认识。未来的改革需要在公共服务目标明晰的基础上，推动多方面的相关改革。

可见，建国以来的公共服务体系，经历了计划经济的全能政府到改革开放以后的减负改革，再到新世纪政府公共服务责任的回归等历程。

从总体上说，今后相当长的一段时间内，政府及其所属事业单位都是公共服务提供的主要力量，非营利组织在整个的公共服务供给结构中则相对弱小。

不过，我们的研究不能回避在公共服务提供中非营利组织与事业单位的相互关系问题。有很多研究对此提出改革方案。这种服务体系的格局会随改革与社会的发展而变化吗?在关于事业单位改革的一些研究报告中，不同的报告给出了不同的结论。比如，由成思危主持的研究报告在公共物品和私人物品区分的基础上，认为需要把不生产公共物品的事业单位转制为企业，同时把与公共物品提供有关的事业单位转制为可由政府或民营机构运作的非营利机构。政府应负担起管理和运作纯公益性非营利机构的主要责任，而准公益性非营利机构应主要由民间机构运作。而由葛延风主持的国务院发展研究中心课题组则认为，政府应担负社会服务的责任，尽管非营利机构能参与服务的提供，但改革者应该对非营利机构提供服务这一制度创新构想保持适度谨慎的态度。科技部课题组在关于政府与非营利组织主次问题上也认为，政府在公共服务中应当承担主要责任，但不否认政府可以向非营利组织购买服务，以弥补政府提供的不足。世界银行的研究报告也认为，中国在选择服务提供者方面面临着很多制约因素。非营利机构还比较弱小，近期内不大可能在服务提供中发挥很大作用。①世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供[M].中信出版社，2005：56.因此，除了成思危主持的以非营利机构为中心的改革建议，各方都基本认同今后政府依然是公共服务提供的主导力量。这也意味着事业单位改革并不是完全变成非营利组织，而是在提高其效率的基础上发展更为多元的公共服务提供主体。既然如此，相对弱小的非营利组织与庞大的事业单位在可预见的将来都将是长期共存的，非营利组织不可能代替事业单位的角色。而且，从全球的经验看，很多国家的基础公共服务是由政府来提供的。在日本、挪威、英国等许多国家都有这样一类组织，有的称为“特殊法人”或“公法人”，这些组织百分之百的资源来源于政府财政，按照政府的要求，遵循相关法规，为社会提供公共服务。

三、构建公共服务的多元组织框架：改革路径选择

政府面临着越来越多的公共服务挑战。在复杂而多元的公共服务需求下，政府疲于应付，它既要解决传统领域如教育、医疗和社会保障的公共服务问题，又要为新增加的服务投入更多的资源和精力。因此政府的公共服务成本不断攀升，这对政府的管理又构成了新的挑战。

解决之道是必须改变过去的传统思维，重新调整公共服务结构。不但要优化政府自身的能力和结构，而且要重新界定政府与社会、政府与市场的关系。

中国的公共服务体系需要重新构建各种非营利组织、事业单位和政府的关系，将各种组织统一纳入到公共服务的提供体系中，从而构建一个全新的合作多元的公共服务框架。

迈向这一进程存在哪些阻碍?核心需要解决四个问题：（1）明确政府在公共服务中的责任与角色；（2）将公共服务进行分类，明确哪些服务是基础类的，哪些服务是非基础类的。政府要重点承担基础类的公共服务，在这些领域的事业单位由于基数庞大，难以完全转变为非营利组织，因此需要保留这些领域的事业单位。而且应当以开放的姿态，允许非政府的民办非企业单位的进入。同时在非基础领域进行事业单位的改革，将其改为民非等非营利组织。（3）确定非营利组织的法人地位。在法律上明确区分哪些组织属于非营利组织法人，哪些属于公法非营利法人，哪些属于私法非营利法人。在此基础上，完善非营利组织的管理与监督机制，从而为事业单位转型和公私合作创造制度环境。（4）将事业单位和相关领域公共服务的非营利组织统一纳入公共服务的管理体系。政府不但要支持事业单位，还要通过一定的项目拨款和财政拨款，与各种非营利组织开展合作。

（一）公共服务中的政府责任与角色

在公共服务提供中，政府一直面临着一种困境：如何在有限的公共财政约束下提供更多的公共服务?尽管目前中国政府的财政收入远快于 GDP的增长。但目前的财政收入和财政结构都无法完全满足公共服务的需求。①陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M].中国社会科学出版社，2007：1.一方面，越来越多的公共服务需求使得政府财政面临日益严重的财政压力；另一方面，中央和地方在财权与事权的不配套使得地方政府承担了过多的公共服务事务。因此，在公共服务体系上，政府必须考虑如何在有限的财政范围内，通过体制和机制创新，提供更多的公共服务。前面关于公共服务的提供模式说明，政府可以有多种提供模式可供选择。在公共服务的提供中，政府有多种角色：（1）政府可以作为私营部门提供服务的规范者。（2）政府可以作为订约人，与私营实体或非营利组织订立合同，向这些实体购买公共服务；（3）政府也可以像过去一样，在一些公共服务领域，由政府直接提供公共服务。

因此，在目标导向上，政府一方面需要担负更多的公共服务责任；而另一方面，在制度上政府可以通过多种机制创新，吸纳企业和非营利组织参与到公共服务体系中，政府在其中是规划与协调的角色。

（二）区分基础类公共服务与非基础类公共服务

在过去政府的公共服务体系中，对公共服务的类型并没有严格的区分。这集中表现在由政府提供财政支持的事业单位的庞杂多样。事业单位既有具有行政管理职能的机构，也有提供纯粹公共物品的组织，还有可以完全自收自支的企业。因此，下一步的改革除了对事业单位进行分类改革和管理，还需要政府明确公共服务的性质。政府应当重点承担无法市场化和社会化，必须由政府担负的公共服务内容。这就需要对公共服务进行区分，将公共服务区分为基础类公共服务和非基础类公共服务。其划分的标准是“公共性”、“全民性”和“保障基本人权”的需要。凡是具有这三个标准的公共服务内容，都属于基础类的公共服务，需要政府重点承担其责任。公共性意味着这些公共服务在经济学里属于公共物品，无法排除不付费者消费，因此市场没有提供这些物品和服务的激励。全民性意味着不分地域差别，所有公民都必须享受的公共服务。保障基本人权意味着，尽管有些物品或服务可以通过市场机制解决，但很多弱势群体无力购买这些物品或服务。教育、医疗、社会保障，便是符合上述三个特征的公共服务，因此属于基础类的公共服务，这些领域政府需要担负更多的责任。当然，这并不意味这些公共服务必须由政府直接提供，在政府主导下，依然可以通过竞争机制，让市场或非营利组织参与到服务提供中。比如，即将推行的新一轮医疗体制改革，其思路是将很多医院由过去的公办事业单位民营化，将其改为民非或营利性医疗机构。政府通过建立医疗保险制度，让用者付费、政府补贴的形式，推动各种形式医疗机构的竞争，从而改善医疗绩效。而其他的诸如公交、传媒、合作社等，都属于非基础类公共服务，政府可以考虑更大程度地推动市场化和社会化，在这些领域政府减少财政支出。

（三）为部分事业单位转为非营利组织提供法律基础

除了上述对政府角色和公共服务性质的认识，政府还需要改进公共服务提供主体的角色和关系结构。其核心是重新构建事业单位、非营利组织和政府的关系。

首先需要对事业单位进行改革。从理论上分析，事业单位可以有三种转变路径：转变为企业；转变为非营利机构；转变为业务类事业单位或社会中介机构（如2001年底启动的浙江省事业单位改革，根据不同职能、性质和任务，把事业单位分为四类：监督管理类、社会公益类、中介服务类和生产经营类，并依类进行改革。并且在财政管理体制上进行了相应的改革）。

对于政府公共服务体系而言，最重要的是关于事业单位和非营利组织的关系问题。关于事业单位转为非营利机构的可能性，存在一个法律问题，就是目前我们的法人类别还没有单独的非营利组织法人。根据1986年颁布的民法通则，可以分为四种法人：企业、机关、事业单位、社会团体。在这四种法人类型中，后三种都不是营利性的。但是，民法通则并没有对这种非营利性的法人做出细致区分。而且，90年代以来新出现的民办非企业单位在这四种法人类型中找不到自己的位置。尽管在服务提供的性质上，民非和事业单位具有相似性，但民非不属于事业单位，其管理也和事业单位完全不同。民非的编制也很混乱，基本上都不是事业单位编制。民非也不属于社团，根据1989年的社会团体登记管理条例，社团分为四种类型：学术性社团、行业性社团、联合性社团和专业性社团。民非不属于这四种社团的任何一种。

目前的法律体系一方面不能解决民非的法人地位问题，另一方面，也没有进行明确的公—私区分，这和西方或者很多国家的法律体系是不同的。在大陆法系中，将法人分为公法人和私法人，以及财团法人和社团法人。一般认为，凡是依照公法规范设立的法人为公法人，如依行政法设立的各种政府机关。公法人又可分为公法公司法人、公法财团法人和公法机构法人。凡是依照私法设立的法人为私法人，如依公司法设立的公司企业。至于私法人，根据其构造之不同，又分为社团法人和财团法人。私法人依据是否以营利为目的，又可分为营利法人与非营利法人（见表）。

法人的分类①Ge Y.Nonprofit Organizations＆The Reform of China’s Public Institutions.[J].International Journal of Civil Society Law.2004（1）：28.

因此，有必要解决民非的法人身份问题。如果能确定民非是不以营利为目的的非营利组织法人，那么事业单位的一部分可以转为这种法人，其财产和管理按照非营利组织法人管理。比如，波兰在这方面的改革就是相对成功的案例。目前波兰的医院是独立核算、独立运作的非营利机构，采取与国家医疗保险基金管理机构签约的方式为公众提供医疗服务，政府给予税收减免，并对医院收入的使用作严格限制。

目前一些地方政府在这方面的探索是将事业单位转为民非，而人员由原来的事业编制变为企业编制。湖北乡镇综合配套改革便是这种探索的案例。②王爱国.乡镇综合配套改革：“瘦身”、“变脸”、“织网”[J].乡镇经济.2007（5）.湖北的改革，表明了事业单位转变为民非的可能性。这一改革是对非基础类公共服务事业单位的改革，保留了乡镇的中小学、卫生院等基础类公共服务事业单位。因此，改革之前政府就已经明确了自身所应当承担的公共服务责任。

从目前来看，湖北的改革是在既有的制度框架下进行的，它没能解决民非的法人身份，尽管目前的民非在民政部门登记都作为民非法人，但实际上法律地位不能明确。该改革也不能使这些民非相互竞争，目前政府只是在财政上将事业编制人员变为企业编制，从而减轻财政负担。不过，总体而言，未来将一些非基础类的事业单位转变为像民非这种非营利性组织，是改革的方向之一。同时，在这一进程中需要法律制度等方面的配套改革。

（四）构建政府平等面向非营利组织与事业单位购买服务的制度平台

如果能够明确非营利组织的非营利法人地位，那么尽管公共服务领域中有公办的事业单位和民办非企业单位（世界银行的报告建议将民非改称民办事业单位）。但这两种组织都是非营利的。

在这一架构下，政府在资金拨付上就不应该只拨向公办事业单位，而应同时顾及其他非营利组织，向这些组织提供资金支持，以使其提供政府所希望的公共服务。因为民办非营利组织也是非营利法人，其经费不能分配给成员，也不能分红。所以政府向这些机构拨钱并不是公有资金的流失，而是让社会参与公共服务的提供。比如像美国这样的发达国家，非营利组织在很大程度上依赖于政府部门。从1980年至今，美国政府对非营利组织的直接资助一直占到其总收入的30％左右，还有联邦税收的豁免、对私人公司和个人慈善捐款的减税等，以及州政府对非营利组织所得税、财产税、销售税等的减免，这就形成了数目庞大的补贴。

目前一些地方政府的改革已经朝着有利于平等购买服务的方向发展。比如，在社区层面，上海普陀区长寿路街道办事处成立了社区民间组织服务中心。该中心协调各种社区非营利组织的活动，推动民众对非营利组织的认识，支持各类非营利组织开展公共服务项目。同时，街道设立政府购买服务的专项资金150万元，从资金上对社区公益性非营利组织实行分类扶持，通过项目征集、项目引领、信息咨询服务及购买性、委托性、奖励性等促进机制，加强服务与引导，以支持社区非营利组织的发展。在教育领域，一些地方政府也开始尝试向一些非营利组织如民办学校提供部分资金。比如，浙江的杭州和宁波政府都给民办学校一定的资金支持。2006年9月，宁波出台了《宁波市民办教育促进条例》，里面明确规定：“对实施义务教育和中等职业教育的民办学校，按本市户籍学生人数，给予不少于相对应的公办学校生均教育经费1/4的补助。”

但是，目前一些地方政府的有益尝试并不表示政府在公共服务领域已经建立了与非营利组织普遍的购买服务的合作关系。相对于上述个案而言，更为普遍的是非营利组织在公共服务领域被政策边缘化，不能得到公平对待。目前政府面向非营利组织的资金支持，并不是制度化的。政府对非营利组织的拨款存在一定的随意性，没有相应的制度法律可以遵循。而2002年由全国人大常委会通过的《政府采购法》，也主要是面向企业的，尽管法律也包括服务，但实际上政府很少按照该法律规定面向非营利组织购买服务的。而在美国，联邦政府国内援助目录（Catalogue of Federal Domestic Assistance）对非营利组织参与的范围有明确的规定。该目录规定所列的988个单独的联邦目录中有564个允许非营利组织参与。①莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].商务印书馆，2008：91.因此，从根本上说，要实现真正的政府向非营利组织购买服务，需要在法律上明确非营利组织作为承接主体的地位，从过去政府经费“以钱养人”向未来的“以钱养事”的转变。让各种事业单位和非营利组织在公共服务中参与竞争政府的经费，从而构建一个政府与各种非营利机构合作提供公共服务的公平制度平台。

当然，公平制度平台的创建并不只是明确非营利组织在公共服务中的地位。由于过去管理体制的问题，目前政府与事业单位之间的联系往往存在部门差异。各种经费也存在于不同政府部门。要使这些政府经费成为公平的公共服务购买，同样需要创新政府管理体制的平台，从而让所有的公共服务组织在同一框架里接受政府的支持。这对政府改革来说，还有很长的路要走。

总体而言，政府需要推动一个事业单位和其他非营利组织联合提供公共服务的制度框架。在这一过程中，需要在政府主导作用的前提下，对公共服务进行分类管理，并推动事业单位的改革和非营利组织的发展。通过制度建设和机制创新，构建一个事业单位、非营利组织和政府相互补充与合作的、多元的公共服务组织框架。□