城市低保群体社会融入的构建与实践

刘春怡

（吉林大学 哲学社会学院， 吉林 长春 130012）

城市低保群体社会融入的构建与实践

刘春怡

（吉林大学 哲学社会学院， 吉林 长春 130012）

城市低保制度在社会转型期发挥了重要作用，但也使低保群体产生不同程度的社会疏离。其原因主要在于社会和个人两个层面，公民社会福利权利观的缺乏，对低保对象缺乏认知，低保对象现代社会资本短缺，社会合作关系脆弱以及他们自身弱势的心理暗示是主要原因。促进低保群体社会融入应该强化工作福利政策，通过培训提高低保群体的综合素质和技能，并由专业社会工作者介入管理，同时加强文化关怀与舆论宣传，健全完善低保群体的利益表达机制，并从政策层面促进低保群体的增权。

城市低保群体；社会疏离；社会融入；社会保障制度

一、问题的提出

改革开放以来，伴随着经济的持续高速发展和社会的不断进步，居民的贫富分化也在不断加剧，城市新贫困群体的产生成为新的社会问题。城市最低生活保障制度（以下简称低保制度）正是在这一历史背景下应运而生的。作为一种新型的社会救济制度，它在化解社会矛盾、促进社会稳定与社会公平、保证经济体制改革顺利进行等方面发挥了重要作用，成为社会稳定的“最后一道安全网”。“总的来说，无论从中国的社会脉络看，还是与国际经验相比较，低保制度都是一项实实在在的可信赖的制度。它的明智的混合目标机制，为适应中国多变的社会环境提供了一种制度弹性。”[1]

通常来讲，任何社会政策的发展演变都有其相应社会背景下的“生命周期”，并在各个发展阶段不断进行调整和完善。功能主义者默顿指出，对制度进行功能分析时,应注意区分显功能和隐功能、正功能和负功能，必须从制度对社会所造成的影响来探讨,而不能仅就制度本身来研究。所以从某种意义上来说,考察与分析城市低保制度的负面效应是进一步完善低保制度的关键所在。

低保对象的最显著特点是生活贫困，贫困使其缺乏获取和享受正常生活的能力，使其缺少人类发展最基本的前提——体面的生活、应有的社会地位、自尊和他人的尊重。对低保对象生存现状的研究显示，低保制度在缓解其生活贫困的同时，也使该群体产生不同程度的社会疏离，他们游离于主流社会，与其他社会群体的关系疏远而处于边缘境地。社会疏离导致低保群体不能有效融入社会，这也正是该制度较为显性的负向效应。

二、社会疏离的原因

研究显示，当生活贫困群体成为低保对象之后，实际上就被贴上了困难家庭、拿政府(纳税人)钱的标签。被做出这种标示之后，周围人看待低保对象的眼光就发生了变化。在现代社会中，帮助穷人可能不会有问题，但是一旦提供了帮助，施助者总是有意无意地要求受助者像个“穷”人，如他们应当过清苦的生活，对人应当低调，应当听从政府和社区的安排，不能有与穷人不相称的爱好和生活方式等。这样，低保对象的生活自主性就受到很大限制。不仅如此，一些未成年的孩子，也因为家里是低保户而被另眼相看，从而承受一定的心理压力。所以，在一定意义上说，接受低保救助确实存在使低保对象感觉耻辱化的问题。[2]

所以从低保政策制定、政策执行、政策效果以及主观感受（相对剥夺感、耻辱感）等方面综合来看，导致低保群体产生社会疏离的主要因素来源于社会和个人两个层面，具体包括制度设计和实施层面、资源分配层面和个人的思想观念层面。

第一，社会层面的原因。公民社会福利权利观的缺乏是引发低保制度在运行过程中产生与设计初衷相悖效应的一个重要原因。所谓社会福利权利观，是指一个社会的公民、人群和组织对社会福利乃恩赐亦或应享权利的理解。[3]在发达国家，公民及其社会组织的认识曾经历了从社会福利乃恩赐性的慈善到应享权利的过程，如今，这种认识又从依托主权国家的公民社会权利向解释力更强的普遍人权发展。我国几千年来一直受儒家思想和佛教文化的影响，政府、社会团体和个人都把对贫弱者的救助看作悲天悯人的慈善行为，公民并不认为与政府之间存在着社会契约关系，社会普遍存在社会救助“民政对象情结”，没有将享受低保制度视为公民的基本权利。无论是低保对象自身，还是社区低保干部和普通民众，更多地是将政府救助视为执政者的道义支持和仁慈举动，而不是一种法律上的责任，低保制度也被认为就只是一种“救济型”模式，社会公众（包括低保对象）普遍不认为获得必要的社会救助与社会支持是他们应有的权利。所以，由于现代福利救济价值理念的缺失，民众对享有基本救助权利存在认知偏差，加之法律意识和权利意识的淡漠，以致于低保制度的效果偏离制度设计的初衷，这是导致低保对象产生社会疏离的基本思想根源，也是制度运行中出现社会排斥的深层次的社会根源。

在低保制度运行过程中，公开化透明化的具体操作程序也间接地起到了为低保对象划界的客观效果。由于低保制度是针对极端贫困的城市居民，而且要求按照一定的程序识别贫困居民，因此该项制度是以家庭调查为前提的选择性救助制度，所以在实际运作中，为了保证申请者确实符合资格，往往还要进行民主评议、张榜公告等。这样一来，普通民众由于对低保制度本身缺乏认知，自觉不自觉地就将接受救助者当成了一个特殊群体，并体现在了日常的言行中，同时，低保受助者也不自觉地成了低人一等的救济对象，产生自卑和自闭和心理。

第二，个人层面的原因。一是低保对象自身弱势的心理暗示。由于城市低保群体在知识技能、生存条件、经济地位、社会地位、人格尊严、心理感受等诸多方面与其他民众存在这样那样的差距，在对自我价值进行评判时，低保对象表现出比较明显的“四无”特征:自我无价值、外界无援助、生活无乐趣、未来无信心。[2]因此，在他们当中普遍存在着以自卑心理、不平衡心理和依赖心理为主要特征的弱势心理，表现为不愿与外界交往，对未来持得过且过或消极悲观的态度。这种自我排斥和相对剥夺感在某种条件下，极有可能演变为强烈的不满情绪，从而导致与社会的疏离。因此，对城市低保群体的救助不应仅停留在物质“给与”上，对贫困者而言，物质上的补给固然重要，但这并不意味着可以忽视精神上的关怀。这不能不说是这项工作的政策性缺失。应该看到，国家建立城市低保制度的目的，是要通过对人的“第一需要”的帮助，使低保群体立志、立业，回到经济建设的主战场，进而更好地实现社会公平，建设和谐的社会。基于此，社会应关注并解决城市低保群体的心理问题。

二是低保对象现代社会资本短缺，社会合作关系脆弱。作为一种分析范式，社会资本是指使人们联系在一起并促进其协作的社会关系和网络，分为传统社会资本和现代社会资本。通常低保对象更多地拥有传统社会资本，家庭在他们的社会支持网中发挥着重要作用，其社会交际网络具有很强的同质性，彼此之间不能提供有效的社会资源，从而屏蔽了向外发展的渠道。从近期来看，这一趋势对低保群体应对生存危机和社会风险起着不可低估的作用，但从长远来审视，社会资本的单一性有着巨大的隐患。现代社会是一个风险社会，具有风险的制度化、不确定性及高风险性的鲜明特点，由家庭关系所构筑的社会支持网属于一种非正式社会网络，所能提供的支持，只是非制度化的，而且在数量和质量上是不具有稳定性的。因而，“回归家庭”寻求庇护的策略非常脆弱。

调查显示，低保群体缺乏与传统社会资本相对应的现代社会资本，即与外界更广泛的社会层面的普遍信任和合作关系。研究表明，低保家庭获得的民间社会组织提供的社会支持非常少，社会组织网络资源稀缺。其原因在于，“贫困使低保对象不仅物质匮乏，而且不同程度地损害了他们的自尊、尊严和自我认同，堵塞了他们参与决策、进入各种机构的途径，进而受到社会排斥。”[4]最终导致与外界的社会网络联系狭隘且链合脆弱。

三、社会融入的对策建议

研究表明，以往的救助政策只能使穷人维持最低的生活水平，并不能帮助他们解决发展的问题。政府应提供有效的制度性支持和保障，努力促进低保对象的社会参与和社会融入，真正帮助他们取得长远的发展，避免其自我疏离主流社会。因此必须改消极的反贫困政策为积极的反贫困政策，激发弱势群体的潜力，促使贫困者真正行动起来，并使其积极的行为得以持续。笔者认为，可以从以下方面促进低保群体的社会融入。

第一，强化工作福利政策，提升非正规就业的功效。“工作福利”政策是一种发展型社会救助政策，其主旨是增加劳动就业，促使社会福利与就业服务相联系。让贫困者工作，提高其自我发展能力，使外部扶贫助力转化为贫困者自我脱贫的持续动力，达到扶贫资源利用率的最大化，同时还可以使贫困者获得社会的吸纳和认同。社会应该把贫困对象视为积极能动的主体，让他们通过自己的努力获得可持续的生计，工作福利是帮助遭受社会排斥的贫困者重新回归主流社会的最好办法。同时，工作福利不仅能增强福利受助者的社会责任感，以积极的社会政策代替消极的福利供给，而且有利于减少受助者的福利依赖。

为了增强城市低保政策的激励作用，更加有效地推进“工作福利”政策，扩大劳动就业，就需要鼓励和使用多种就业方式。研究发现，“非正规就业不仅在雇佣形式和工资价格制定方面具有灵活性、敏感性等特点，而且在对消费市场的多样性、个性化需求上也能快速反应，”[5]因此，非正规就业能够为低技能的低保群体提供更大的就业空间，有效地缓解贫困。而且文献表明，在十几个独联体国家，正是因为人们普遍从事各种各样的非正规经济活动，才得以在剧烈的经济和社会动荡中生存下来。因此，政府应该综合利用非正规就业的市场机制和社会保护的政策手段，做到规范而不抑制，最大化地帮助低保群体劳动就业。

第二，通过培训提高低保群体的综合素质和技能。应该看到，国家建立城市低保制度的目的，是要通过对贫困者的生活扶助，使低保群体立志、立业，回到经济建设的主战场，进而更好地实现社会公平，建设和谐社会。我国当前就业供给不充分的现象，既有社会总体就业岗位少的客观原因，也有劳动者素质不高、技能单一、适应能力差的主观因素。因此，由政府拨付专款，建立一批失业者就业培训中心，开展多渠道、多形式的职业培训是十分必要的。通过强化职工技术培训，让失业者掌握一技之长，增强他们的工作适应能力，从而为他们提供更多的就业选择机会。而作为市场主体之一的劳动者，也应转变就业观念，提高业务技能，加强政治文化素质，以提高自身的竞争能力。

从根本上讲，贫困人员的自我奋起，是解决城市贫困问题的最有效途径。为提高职业培训的效益，要充分利用现有的劳动力市场信息系统，对市场需求信息进行搜集、分析和传递，指导培训机构有的放矢地依据贫困人员的特点开展职业培训，尤其要加强对下岗职工中有创业意识者的“创业培训”，他们的创业可为其他贫困人员创造再就业的机会。通过培训可以提高贫困人员的生产技能和人力资本存量，从而有助于打破困扰他们的低素质、低竞争能力和低收入的恶性循环，提高他们的工作效率，使其增加收入，摆脱贫困。

第三，专业社会工作者介入管理，解决低保对象的心理困惑。专业社会工作者在城市低保中的职责可分为两个方面，一是围绕改变低保群体个人生存状态而开展的直接助人活动，二是围绕改变低保群体的社会环境而开展的间接助人活动。[6]专业社会工作者承担着教育者、使能者、倡导者、支持者、发动者和社区照顾者等一系列角色，其工作的价值理念是“助人自助”，即帮助人们摆脱困境，激发个人潜能，增强其对生活的控制力和适应力，进而激发其向上流动的主动性与积极性，最终促进其全面发展。调查显示，通常贫困者不仅收入匮乏，没有足够的收入使之维持最基本的生活，而且往往能力匮乏，心理压抑、个人自我形象低、自信心不足，甚至对自己产生无能无用的负面评价。专业社会工作者运用个案、小组等专业化方法和保持价值中立、个别化、倾听、暗示等工作技巧对低保对象进行各种心理与生活辅导，帮助他们适应已改变了的社会环境，使其增强自尊、自强、自立意识，提升个人发展能力，激励他们自我发展、持续发展，进而去改善所处的环境、提高其生活福祉。比如，利用小组工作方法举办低保群体情感联络会，使低保群体相互建立社会支持网络，获取精神支持和再就业的经验和信息等。

多重角色的专业社会工作者主要运用对话与受助者进行沟通和交往。哈贝马斯的交往理论认为，人们通过对话才能相互沟通和理解。双方可以通过说明自己的需求是符合社会规范标准的、正当的，来为提出的要求作解释。当一方说服了对方的时候，他的意向性力量就会在对方的行动上发挥作用。于是，理解和协调行为就会出现，行为冲突和利害关系就能调节和解决。哈贝马斯相信，人们借助于对话取得的共识，最终将推动社会进步。[7]

第四，加强文化关怀与舆论宣传，弥合低保群体的亚文化意识。文化关怀，是通过各种文化活动形式对特定的对象进行感染、熏陶和教育。通过加强文化关怀与舆论宣传，让在情感和权益方面易受忽略和伤害的低保群体感到心灵的关怀和情感的抚慰，从而找到实现自身价值的有效途径。应该说，群体间文化意识的差异是必然存在的，这种差异一般表现为群体间的隐性差别，即由经济、政治、身份乃至身体等方面的“显性差别而引起的心理和精神方面的强弱差别”。[8]弥合群体间的文化差别，实现低保群体亚文化与社会主流文化的有效对接，不能仅靠改造低保群体的亚文化意识，使之适应主流文化，还必须主动吸纳低保群体亚文化意识的积极文化因子，弥合群体间的文化差异，注重人文精神的传输、哺育和滋养，构建全面的文化价值体系。

第五，健全完善低保群体的利益表达机制，激发其社会参与的主动性。社会应采取措施积极促进贫困者的社会参与，增强其表达自身利益的能力。可以通过社区低保服务组织收集民意，进而影响政府公共政策决策，变相地增加低保群体的社会权利。因而，低保群体社会事务参与方式不应再以一维的政府主导为主，这将激发贫困群体社会参与的主动性。

第六，从政策层面促进低保群体的增权。社会工作理论一般认为，增权并不是“赋予”案主权力，而是挖掘或激发案主的潜能，因为权力很少能被送到案主手中。低保对象增权的主要元素应该是生活技能的训练、自我意识的培养、自我效能的提升。[9]从社会政策的逻辑看，除了激发案主的潜能，在宏观上社会政策更应该通过组织化、制度化、政治化等途径赋予其可行能力，在微观上应积极引导，充分调动低保群体的能动性，使其逐渐意识到可以通过自己的积极努力来掌控自己的生活。

[1]唐钧，张时飞.中国城市低保政策评析[J].东岳论丛，2005，（9）.

[2]洪大用.试论中国城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向[J].社会，2005，（3）.

[3]杨团.社会政策研究范式的演化及其启示[J].中国社会科学，2002，（4）.

[5]陈淮.非正规就业：战略与政策[J].宏观经济研究，2001，（2）.

[6]乔世东.革新城市低保运作模式的必要性及思路——专业社会工作的介入[J].山东大学学报，2009，（4）.

[7]万时乐.大众传媒影响下的高校德育[J].学术探索，2008，（4）.

[8]解永会.加强对弱势群体的文化关怀[J].社会科学论坛，2002，（3）.

[9]范斌.弱势群体的增权及其模式选择[J].学术研究，2004，（12）.

［责任编辑：董金荣］

C913.7

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1008-8466（2010）05-0017-04

2009-11-15

刘春怡（1974—），女，吉林长春人，吉林大学哲学社会学院博士研究生，主要从事社会保障与社会政策研究。