我国信访问题预警机制的全面整合

宋协娜，阎耀军，张美莲

(1．山东省委党校，济南 250021;2．天津工业大学公共危机管理研究所，天津 300387)

我国信访问题预警机制的全面整合

宋协娜1，阎耀军2，张美莲2

(1．山东省委党校，济南 250021;2．天津工业大学公共危机管理研究所，天津 300387)

信访问题预警机制由信访预警系统的组织机构、职责分工、运行流程、监督执行以及保障系统构成。根据预警机制的功能链条，信访问题预警管理活动可分为信息汇集、信息分析、警情研判、警级发布、警势预控、应急管理等环节。只有当上述要素环节全面整合，一一贯穿到信访以及和信访相关系统的各个职能部门中，并协同运转，信访问题预警机制才能真正建成。

信访;预警;机制;全面整合

信访问题泛指有悖于正常信访秩序并影响到社会稳定的异常信访行为或信访形式。信访问题预警是运用现代实证性社会预警方法，在对信访及信访过程中所反映的一系列问题进行系统监测、评估和研判的基础上，提前发现并预报可能引发的信访问题的过程。信访问题预警机制是指信访系统为发挥其预警功能，以一定的规则规范系统内各组成要素间的联系的内在协调方式。本文之所以提出对信访问题预警机制“全面整合”，一是因为信访制度是一种覆盖全社会各个领域和层次的政治制度，其涉及的部门相当广泛和庞杂;二是因为预警工作本身即是一项复杂的系统工程。由此决定任何局部的、单一的、零散的“预警机制”，都无法真正达成信访问题预警机制的“系统构建”。

一、现实的困境与全面整合的必要性

经过长达半个世纪的发展，我国信访机构作为一种独具特色、上下一体、全面覆盖的庞大组织体系，已然成为化解社会矛盾、解决行政和司法争端的重要渠道。然而实际情况并不乐观。

突出的问题是，目前的信访机构设置仍然处于过渡阶段。从组织机构看，虽然信访机构较完备，却庞杂繁多，归口不一，这严重分散了信访受理资源，不仅各部门各地区信息难以共享，而且政策掌握不一，工作范式各异，影响信访工作效率。再者，信访机构横向纵向之间缺乏协调机制，这在实践中导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集，使本来意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道，最终导致社会矛盾的加剧和政府公信力的下降。

现实的困境使得信访问题超前化解的愿望在实践中步履维艰。尽管我们在局部地区、局部环节或个别单位中建立了诸如“信访风险评估”、“信访问题排查”等具有信访问题预警意义的制度和做法，但就整体而言，仍为一鳞半爪，不成体系。毋庸讳言，信访问题预警机制的不完备及其所面临的现实困境，直接导致了我们对“潜在信访问题”的超前预知能力，进而对“信访洪峰”［1］的到来应对乏力。因此，全面整合信访问题预警机制，加强对信访问题的预警和预控，就成为我们在现实困境中的必然选择。

全面整合信访问题预警机制，是指在高层领导者的统一领导和参与下，通过法律的、制度的、政策的作用，在包括预警专业技术在内的各种资源系统的支持下，通过整合组织和社会协作，通过全程的预警管理，提升政府对信访问题管理的能力，以期有效预防、回应、化解和消弭各种信访问题，从而保障社会稳定，实现社会的正常运转。

全面整合信访问题预警机制，不仅指整合信访部门内部现有的各种资源，还包括与信访相关机构的组织和协作，因为只有建立起内外结合、上下联动、主辅交叉的预警网络，信访预警机制才具有普适性和全面性，才能保证该机制运行的规范、协调和高效。全面整合信访问题预警机制，对于提升对潜在信访问题的预警能力，应对近年来不断攀升的信访总量和频频发生的大规模越级上访，尤其是带有冲突性的信访行为具有重要意义和迫切性。当前，我国正处于社会转型的关键时期，由于产业结构、城乡结构、就业结构迅速转型，社会利益格局剧烈变化，往往引起经济失调、社会失序、心理失衡、社会伦理混乱，致使各种社会矛盾层出不穷，各种社会风险爆发概率增高。信访是反映中国社会问题的一面镜子，自1993年以来我国信访总量呈持续上升趋势和数次“信访洪峰”，鲜明地印证了这种情况。因此，中央从十六届三中全会以来的历次全会上反复强调要建立健全社会预警体系。信访作为一种反映社会稳定的晴雨表，不仅是全社会预警体系的有机组成部分，亦是一个具有相对独立性的重要的预警子系统。这个子系统是否能够形成中央在《关于加强党的执政能力建设的决定》中提出的“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的管理机制，对于我们超前化解和应对信访问题，维护社会稳定影响甚大。因此，必须按照中央建立畅通、有序、务实、高效的信访工作新秩序，实现新时期“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局”［2］的要求，对信访问题预警体系和机制进行全面整合。

二、全面整合的基本理念

全面整合我国信访问题预警机制是一项复杂的系统工程，涉及方方面面的工作。但择其要者，不外乎预警所依附的载体——预警组织结构的整合;预警所依赖的方法——预警工具系统的整合;预警所指向的目标——预警和预控的整合。为了达到这三个方面的整合，我们必须提出信访问题预警机制全面整合的几个基本理念。

1．遵循科学规范

构建信访问题预警体系要遵循科学规范理念，表明信访问题预警机制系统的构建，要以科学化为追求目标。预警机制系统是否具有科学性，是决定该机制系统在实践工作中是否能够发挥作用的关键和前提。信访问题预警机制构建的科学性主要体现在理论模型的科学性，预警指标的可靠性、动态性、可操作性，预警过程的规范性、严谨性，预警组织设置的合理性和运行程序的有效性等方面。例如现代实证性预警理论认为，实施预警的主要工具是由一系列先兆指标组成的预警指标体系［3］。如果没有指标体系，就无法实现定性和定量结合的科学预警。但是我们在调查中发现，一些地方自称已经建立了信访预警机制或开展了信访预警工作，但他们并没有建立起一套预警指标体系，所以他们这种预警是不符合科学规范的。围绕着预警指标体系这个核心工具，还会有德尔菲专家调查法、舆情或民意调查法、风险评估法等一系列预警工具，这些都需要科学规范。总之，构建信访问题预警机制是一项系统工程，必须在符合科学规范的条件下才能真正建立。

2．尊重实践首创

构建信访预警机制不能闭门造车，不能单靠逻辑演绎，更不能简单照搬西方的理论和做法。信访制度是一项有中国特色的政治制度，必须从中国的国情出发，必须从中国信访工作的实践出发，将广大信访工作者的相关做法和创造，加以总结提炼并使之与现代预警理论相结合，进而形成适用于中国国情的信访问题预警体系。事实上，在多年的信访工作实践中已经存在着不少有信访问题预警意义的相关做法，如“信访工作关口前移机制”、“领导干部下访机制”、“潜在信访问题排查机制”、“信访风险评估预测机制”、“信访代理机制”、“舆情分析机制”以及具有会诊和协调性质的“信访工作联席会议机制”等等。这些做法和经验都是十分宝贵的，只是犹如一片散落的无线之珠，需要我们以现代预警理论之线加以串连和编织，形成科学的信访问题预警体系。这也是我们所倡导的“全面整合”的题中应有之意。

3．实现预警与预控结合

在预警机制的构建中，预警和预控应该是不可分割的两个方面，因为预警的目的在于实现预控。离开预控，预警也就没有任何意义。预警的目的在于实现预控，而要预控就必须做好预警和在预警失效情况下的应急预案。社会预警的实质在于实现社会控制。社会控制分为反馈控制(事后控制)和前馈控制(事前控制)。“预警”属于前馈控制，“应急”属于反馈控制，两者是辩证统一的，是不能脱离和不能偏废的［4］。中央对社会预警的提法，从原来单纯提“建立健全社会预警体系”到进一步提出“建立健全社会预警机制和应急管理体系”的改变，其重要的用意之一，我们理解就是要把预警和预控更好地结合起来。

但是现在的问题是预警和预控的脱离仍为预警机制建设中的通病。学者们只关心预警研究，至于如何预控，他们认为那是政府的事情。学者们认为他们的任务是发现和指出问题，而解决问题乃是政府官员们的事情，因此多疏于预控研究。从实践上看，政府官员们对学者们的那些似乎耸人听闻的预警，只是姑妄听之。由于缺乏一种约束机制尤其是具有刚性的制度约束，他们对一些预警研究往往敬而远之，束之高阁，认为是自己任期内解决不了或心存侥幸不会遇到的问题。鉴于此，在信访问题预警机制全面整合的系统构建中，必须把预警与预控的结合作为一个重要理念予以高度重视。

三、我国信访问题预警机制的全面整合

在研究信访问题预警机制时，我们主要研究两个方面:机制的构成要素和要素间的组合秩序，即机制的静态结构以及机制构成要素间相互作用的方式也称为机制的动态结构。机制的静态结构是机制的“硬件”，是机制实现其特定功能的基础;机制的动态结构是机制的“软件”，决定着机制构成要素间动态作用的方式，调整着机制要素功能发挥的方向与效果。

在大信访格局的理念下建立信访问题预警机制，不仅需要对信访和涉及信访系统的静态结构进行一定程度的要素调整，更重要的是需要对信访和涉及信访系统的动态结构进行创新。鉴于此，我们对信访问题预警机制的设计拟从静态结构和动态结构两个层面展开。

1．机制的静态结构——信访问题预警机制组织结构模式的设计

全面整合理论中的一个重要概念是组织整合(又叫组织化)，是指通过组元之间的制度和组织结构的设计以实现各部分之间较为稳定的关联过程与状态［5］。组织机构犹如机制的骨骼，它不仅构成机制运行的载体，同时也反映机制的宏观架构。要想从建立信访问题预警机制的角度对原有的信访组织体系进行整合，必须在分析信访系统现行组织机构结构的基础上，按照建立信访问题预警机制的要求进行必要的调整和重塑。信访问题预警机制模式的静态结构如图1所示。

图1 信访问题预警机制模式的静态模型

上述模型表示，要想使庞杂的信访系统全面整合为“统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访工作新格局”，必须依靠信访联席会议制度。实践证明，信访联席会议是一种对庞杂林立的信访机构的有效整合方式。这种方式的主要职责是了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态;针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议;组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的信访突出问题及群体性事件;督促检查有关部门和地方处理信访突出问题及群体性事件各项措施的落实。实际上这些职责中已经隐含了对信访问题预警的职能，我们在模型中添加A、B两个要素群，意在对其进一步突出、强调系统化和规范化。

从预警的角度看，信访联席会议不仅具有舆情汇集和信息共享的功能，还具有警情沟通和集体研判的功能。因此，模型要求各省、市、县以及乡镇政府，均应以信访联席会议的形式，对信访预警机构进行整合。信访联席会下设联席会议办公室，作为信访问题预警的常设机构，行使信访问题预警中心的职能。信访联席会议办公室主任应由高于同级各部委办局的领导担任，或由“低职高配”的信访办(局)主任兼任，以确保信访组织整合的权威性效果。

模型图还显示，在信访联席会议及其办公室下面，根据突出的信访问题设立若干专业工作组，如征地拆迁问题、国有企业改制问题、涉法涉诉问题、企业军转干部问题等，每个小组模块有两条线连接所有的“综合信访部门”和“职能信访部门”，表明他们有权就专门领域的信访预警，进行多维交叉的跨部门整合。

图1中左右两侧的输入模块，左侧的模块表示预警工具系统的输入:在模型的各个层次中，均需运用以预警指标体系为核心工具的一系列规范的预警方法和技术手段，通过专用的政务网络平台，形成信息共享和制度化的沟通和交叉连锁机制;右侧的模块表示预警运行机制系统的输入:在模型的各个层次中，均需与信访问题预警运行机制的动态模型(即操作流程模型，见图2)相链接并切实贯穿到各自的工作中去。在每个层面内部形成相对独立的信访问题预警体系的同时，保持对外部的开放性和有效的链接与协同。

2．系统的动态结构——信访问题预警运行机制模式的设计

图2模型由A、B、C、D 和Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ的多维矩阵组成:从纵向排列来看，信访预警运行机制模式主要由以细虚线分割的A、B、C、D(见图右侧)自上而下的四大模块构成。

图2 信访问题预警机制的动态模型

A——指标体系构建和维护模块:该模块位于整个运行机制的最上方虚线框内，这意味着指标体系是预警工作的依据和前提。指标体系的形成主要依靠专家机构和信访部门的工作人员共同研发设立，并在实践中不断修正和完善。指标的多少、权重都是随着信访问题的变化而不断变化和调整的。

B——预警运行流程模块:该模块位于整个运行机制的中间部位，表明其为预警运行系统的核心流程。根据预警活动的一般管理过程来看，信访问题预警主要包括信访信息处理、信访问题警情研判、信访问题警情预报、信访问题警情预控四个主要任务。

C——信访预警领导、监督保障模块:该模块位于运行机制模型下部，这表明强有力的领导机制和监督机制是整个系统运行的基础性条件。信访预警工作的开展离不开强有力的领导机制和卓有有效的监督机制。做好信访工作，搞好信访问题预警，必须加大领导力度，事实表明，只有领导高度重视，工作才能开展得好。此外，预警的整个过程还应当接受监督，可以通过岗位责任制、问责制、评估、奖惩等形式实现。

D——其他各资源支持保障系统模块，位于整个大虚线框下方，是该机制运行和发挥作用不可或缺的重要基础，具体包括组织保障、制度保障、技术保障和资金保障等等。

本模型从横向排列来看，信访预警运行机制模式主要由以粗虚线分割的从左至右的顺序由Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四部分构成，即预警活动、预警机制群，相应具体制度群，具体任务以及台账、库等构成。

Ⅰ——预警流程模块:依次是信息处理-警情研判-警情预报-警情预控。此外还包括领导、监督两个重要关键任务。统一领导，严格监督是预警活动有效的保证。监督针对整个过程，采取的形式和机制宜多种多样。

Ⅱ——机制保障模块:对应Ⅰ中的预警流程依次建立相对应的保障机制——信访信息汇集分析机制、潜在信访问题风险分析评估机制、信访问题警情预报机制、信访警情预控机制。

Ⅲ——机制构成模块:对应Ⅱ中的机制，汇集整合各种相关制度、措施或子机制。从实践来看，全国各地已经产生了众多带有机制性的做法和举措，图中仅为列举而已。

Ⅳ——功能输出模块:表示前述模块Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ运行后生成的具体功能。这些功能如图2所示有调整后的指标体系、各种信息资料库，如案例库、预案库以及警情报告显示系统等等。

四、结 语

在捋顺信访内部系统及其和外部系统错综复杂的关系中整合信访问题预警机制，是一件极其复杂和困难的事情，很难一蹴而就。本文所做的研究，只能是为这一问题的解决尽绵薄之力。而真正意义上的信访问题预警机制全面整合，将仍是需要大家共同探索的一个重大理论和现实命题。

［1］ 于晓明．社会转型期山东信访形势分析与对策研究［M］．济南:山东人民出版社，2006．

［2］ 王学军．学习贯彻《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》百题解读［M］．北京:人民出版社，2008．

［3］ 阎耀军．现代社会预警系统的结构模式及操作要略［J］．未来与发展，2006(4):12-16．

［4］ 阎耀军．超越危机:社会稳定的量度与预警预控［M］．延吉:延边大学出版社，2003．

［5］ 张成福．公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择［J］．中国行政管理，2003(7):6-11．

Overall Integration of Early Warning Mechanism of“Letters and Visits”Problems in China

SONG Xie-na1，YAN Yao-jun2，ZHANG Mei-lian2
(1．Shandong Provincial Committee Party School of CPC，Jinan 250021，China;2．Institution of Crisis Management，Tianjin Polytechnic University，Tianjin 300072，China)

Early warning mechanism of“letters and visits”problems is composed of organization structure，assignment of responsibility，operating procedures，implementation supervisor and safeguard system under the early-warning system．According to the function chain of early warning mechanism，early warning management activity can be divided into links of information collection，information analysis，warning sign judgment，release of warning situation degree，prevention and control of warning situation and emergency management etc．Only when all these links integrate comprehensively and run through and cooperate harmoniously in the departments，can early warning mechanism of“letters and visits”be formed finally．

letters and visits;early warning;mechanism;overall integration

C916

A

1008-4339(2010)05-0443-05

2010-04-02．

国家社会科学基金资助项目(08BKS022)．

宋协娜(1962— )，女，教授．

阎耀军，yanyaojun@sohu．com．